AS “KAKISTOCRACIAS”
Recentemente um importante professor de uma universidade latino-americana compartilhava em uma rede social uma postagem sobre a “kakistocracia”, um termo ainda bastante desconhecido pela maioria das pessoas, atribuído ao Filósofo político italiano Michelangelo Bovero. Independentemente das origens e da denotação do termo, que pode variar, etimologicamente provém do grego, kakistoi (piores) e kratos (poder). Genericamente refere-se a uma situação degenerada na qual o Estado (ou uma organização governamental qualquer) encontra-se sob o comando e o controle (governo) dos menos capazes, mais ignorantes ou mais corruptos.
A situação pode não ser muito difícil de imaginar, considerando as situações pelas quais a população brasileira está acostumada, mas é importante observar que não apenas o comando do Estado pode constituir uma “kakistocracia”, como também outras organizações estatais (como quaisquer órgãos da administração pública) também podem caracterizar-se como tais. Deixando de lado, portanto, o Estado de modo geral, e também as organizações privadas, focaremos neste ensaio na “kakistocracia” em órgãos estatais em geral, focando na administração pública, e não necessariamente nos cargos eletivos. Assim, para investigar a dinâmica do funcionamento das “kakistocracias” na administração pública brasileira, convém começar com uma questão: como é possível, diante do “critério do mérito”, que haja tantas kakistocracias?
Primeiro convém utilizar um certo modelo do comportamento humano, com algumas adaptações, para entender os atores deste jogo.
ESTÚPIDOS E BANDIDOS
Carlos Cipolla foi um economista italiano e professor universitário que é menos conhecido do que deveria. Escreveu aquela que deveria ser considerada uma das obras primas contemporâneas sobre o comportamento humano, intitulada “As Leis Básicas da Estupidez Humana”, publicada em 1976. Cipolla estabelece alguns tipos de indivíduos (modelos comportamentais) com os quais nos encontramos ao longo da vida. Dois deles são os estúpidos e os bandidos. O bandido, na tipologia de Cipolla, é o indivíduo que, para ter um ganho, causa uma perda a outrem. Ou seja, evidentemente é aquele tipo frequentemente encontrado em toda e qualquer interação humana – e, portanto, em toda e qualquer organização – que se revela capaz de prejudicar terceiros para obter benefícios. Note-se que a expressão bandido aqui não tem sentido “criminal”: é bandido mesmo aquele que não comete crime algum, mas que, de algum modo, causa dano a alguém com intuito de beneficiar-se (espalhando boatos, desmerecendo, excluindo, organizando boicotes, conluios, assediando etc.), independentemente da ilicitude (jurídica) da conduta. O “estúpido”, por sua vez, é o indivíduo que causa transtornos aos outros sem obter nenhum lucro para si mesmo. Os exemplos poderiam ser inúmeros: o sujeito que demora desnecessariamente no caixa eletrônico, causando perda do tempo alheio, o indivíduo que demora demasiadamente em uma conversa telefônica com uma empresa, atrapalhando terceiros sem nenhum benefício necessário para si mesmo, e assim por diante, o indivíduo que dirige de modo a prejudicar terceiros sem benefício algum.
Há outros tipos, como o denominado “imbecil”, que causa dano a si e aos outros. Mas aqui não cabe o estudo de todos os tipos possíveis, bastando os modelos do bandido e do estúpido para avançarmos.
Em sua obra, Cipolla elabora algumas leis sobre a estupidez, como o próprio título denota. A primeira lei afirma que “cada pessoa subestima sempre e inevitavelmente o número de indivíduos estúpidos que há no mundo”. A segunda lei afirma que “a probabilidade de um indivíduo ser estúpido independe de todas as outras características dele”. Há várias outras leis formuladas por Cipolla, como, por exemplo, a de que os estúpidos seriam “mais perigosos” do que os bandidos, porque poderíamos nos prevenir contra estes, mas não contra aqueles.
Enfim, sem aprofundar mais no pensamento do autor, resta observar uma constatação evidente por si mesma: em qualquer relacionamento humano e organização social haverá bandidos e estúpidos, entre outros “modelos” ou “tipos ideais” comportamentais que podemos formular (e, aliás, um mesmo indivíduo pode variar seu comportamento de um modelo a outro). Isto leva ao problema da interação entre estúpidos e bandidos na administração pública, e ao tema do clientelismo.
CLIENTELISMO
Aqui não serei fiel à terminologia de Cipolla. Utilizarei bandido no sentido utilizado por aquele autor, mas me valerei da expressão estúpido em sentido diverso do autor, para me referir ao indivíduo cujas capacidades, habilidades, aptidões e atitudes o tornam menos apto ou, até mesmo, inapto ao exercício de certas tarefas ou funções. Tarefas estas que muitas vezes fazem parte do conjunto de atribuições que o indivíduo detém na administração. É nesse sentido adaptado ou modificado que utilizarei a expressão estúpido (que poderia, até, ser substituída por incapaz ou incompetente).
Em toda organização haverá estúpidos e bandidos, além de imbecis (no sentido utilizado por Cipolla), e muitos outros. E todos aqueles que entram em contato com aquelas organizações interagirão com estes indivíduos. O estúpido (no sentido aqui adotado) não necessariamente desconhece sua inaptidão, sua incapacidade, seu fraco desempenho (alguns estudos recentes sugerem que o estúpido muitas vezes sequer tem consciência de sua estupidez, mas abstrairemos este aspecto no presente estudo). Enfocaremos o caso em que o estúpido é consciente de sua incapacidade ou incompetência, conhece suas fragilidades em termos de desempenho, e tem consciência de que precisa ocultá-las. O estúpido “consciente” sabe de seu fraco desempenho, sabe que não “sobreviveria” se fosse sujeito a padrões de desempenho e mérito, sabe que precisa sobreviver por outros meios, especialmente mediante a condescendência de seus superiores.
Além do estúpido, no sentido aqui utilizado, haverá sempre bandidos, no sentido utilizado por Cipolla e aqui assumido. O bandido, como visto, está disposto a causar prejuízo a terceiros em benefício próprio. Como se viu, as qualificações do estúpido (nível de escolaridade, por exemplo) são irrelevantes para sua condição. É razoável pensar que o mesmo se aplica ao bandido.
O bandido, tal como é aqui assumido, pode ser mais ou menos capaz de ter desempenho satisfatório em suas funções. Mas deseja benefícios e vantagens e, para isso, não hesita em prejudicar quem quer que seja, interno ou externo à organização. Quando estúpidos e bandidos interagem, muitas vezes forma-se uma relação de clientelismo. O clientelismo consiste no famoso compadrio, conforme a terminologia popular, significando a complacência dos superiores com níveis sofríveis de desempenho, a valorização de favores pessoais e a desvalorização do mérito.
No caso que estamos a examinar, consiste na situação na qual o estúpido, cônscio de suas fragilidades, busca refúgio na complacência de seus superiores, e, quando estes são bandidos, serve aos seus propósitos, permitindo-se instrumentalizar, mesmo em prejuízo de terceiros. O clientelismo é uma relação social espúria, na qual o subordinado de fraco desempenho associa-se ao superior bandido, auxiliando este em suas ações visando benefícios próprios, inclusive causando prejuízos a quem quer que seja.
Em certo sentido, o estúpido no fenômeno do clientelismo também é um bandido, pois causa prejuízos a terceiros como “longa manus” do bandido que é seu superior em troca de um benefício para si, a saber, sua complacência. Mas há uma diferença entre ambos: o bandido não necessariamente possui mal desempenho em suas funções ou pouca capacidade, ao passo que o estúpido possui tais características, e entra nas relações de clientelismo em busca de complacência. Os cargos em comissão e outras benesses colocados nas mãos dos superiores em diferentes organizações são moedas de troca importantes nessas relações de clientelismo. Resta perguntar quem são os prejudicados pela parceria de bandidos e estúpidos em relações de clientelismo.
VÍTIMAS
As vítimas de bandidos e estúpidos em relações de clientelismo podem ser quaisquer pessoas. Examinamos o tema na administração pública por algumas razões: primeiramente aqui estão ausentes, em princípio, os aspectos específicos decorrentes de processos eleitorais (na medida em que eleições estejam ausentes). Além disso, em organizações privadas, normalmente existem mecanismos de controle ou accountability eficazes, que tendem a, mais cedo ou mais tarde, eliminar os estúpidos de seus quadros e, eventualmente, também os bandidos.
Na administração pública, por uma série de fenômenos (estabilidade, cargos em comissão, discricionariedade administrativa, ausência de efetiva accountability), o quadro é mais complexo. E, portanto, a análise é mais interessante. As vítimas de estúpidos e bandidos em relação de clientelismo na administração são, pelo menos, de dois grupos principais: membros da organização e terceiros. Os outros membros da organização são vítimas imediatas, na medida em que, por força das relações espúrias de compadrio, as decisões não são tomadas com base em desempenho, mas em outros critérios nada republicanos.
São vítimas também quando são preteridos, por exemplo, por estúpidos, quando estes, embora manifestamente ineptos, e com desempenho pífio, recebem benesses por serviços prestados aos bandidos. Ou por bandidos. Mas as maiores vítimas, em última análise, são os administrados, na medida em que o clientelismo converte a organização em uma “kakistocracia”, em que comandam os menos capazes, os mais ignorantes e os mais corruptos. Pois o comando dos menos capazes, dos mais ignorantes e dos mais corruptos necessariamente redunda em serviços públicos (em sentido amplo ou estrito) menos adequados às necessidades e aos interesses presumíveis dos usuários e da coletividade em geral. Ou seja, o fenômeno por meio do qual a associação de bandidos e estúpidos, por meio de laços clientelistas, gera uma “kakistocracia”, redunda em prejuízo de todos, mas, especialmente, dos destinatários de qualquer atividade desempenhada pelo órgão ou ente público em questão.
Não é absurdo sustentar que possivelmente tais relações causam danos tão grandes, senão maiores, do que a corrupção em suas expressões patrimoniais mais óbvias, ou mesmo do que outros fenômenos igualmente reprováveis, como o nepotismo. Tampouco é absurdo insistir na necessidade de se combater o clientelismo na administração pública, por meio de regras cada vez mais estritas e severas de conflitos de interesses e da introdução de mecanismos de avaliação objetivos, menos manipuláveis. Há que se reconhecer, por fim, que além das relações de clientelismo entre bandidos e estúpicos, há ainda as associações de bandidos, igualmente daninhas e que merecem ser analisadas. Mas o tema extrapola o escopo do presente ensaio.
