A mera existência de instituições democráticas criadas de cima para baixo não é suficiente para garantir a estabilidade política, e, menos ainda, a justiça social.

1INTRODUÇÃO

1.1       Considerações Iniciais:

Este trabalho vem estudar um dos instrumentos jurídicos mais importantes da Democracia Participativa no Brasil, proporcionado pela Constituição de 1988, qual seja o projeto de lei de iniciativa popular. Sua relevância é bem esclarecida pelo doutrinador Bonavides (2001) que sinaliza: “de todos os institutos da democracia semidireta o que mais atende às exigências populares de participação positiva nos atos legislativos é talvez a iniciativa”, o que, a partir do autor, representa um modelo que confere ao cidadão maiores condições para atuar na produção legislativa, e assim elaborar normas jurídicas, as quais influenciarão todos os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.

O procedimento consiste no desencadeamento do processo pelo povo, mediante proposição de determinado projeto de lei por, no mínimo, 1% do eleitorado nacional e as assinaturas precisam vir de pelo menos cinco Estados, e de três décimos dos eleitores em cada um deles, que requisitarão criação ou até mudança de lei.

No Brasil, o mecanismo ganhou contornos no art. 61, §2º da Constituição Federal, que estabelece as premissas básicas da iniciativa popular no plano federal. Além desta norma, é novamente mencionado no art. 14, no Capítulo de Direitos Políticos: “A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: (...) III - iniciativa popular”.

A partir dessas premissas, analisaremos questões cruciais dessa modalidade jurídica, a qual denota a plenitude da força popular, e como seria sadio seu implemento com mais vigor em nosso sistema político e jurídico, mas que paralelamente apresenta dificuldades em sua estrutura, emperrando sua utilização. Entretanto, não restringiremos o tema apenas em conceitos e críticas. Abordaremos soluções, ideias, como o uso da Internet para colher assinaturas, que permitam, usando um jogo de palavras, uma maior “participação” no cenário político-jurídico dessa ferramenta da democracia.

Ao demonstrarmos que não bastam instrumentos participativos, e sim ação popular, destacamos a importância da cidadania, ou seja, o povo se posicionar frequentemente frente a temas nacionais, que outras nações próximas a nossa, já estão empregando, na análise do direito comparado.

Esse movimento tem cobrado com mais efetividade os governos e seus representantes. As exigências vêm se tornando mais complexas, interferindo na própria Administração Pública, transparecendo clara e evidente a necessidade de interatividade entre o Governo e a sociedade.


2.         DESENVOLVIMENTO

2.1 Pensamento Democrático-Participativo:

A palavra democracia pode ser traduzida como um:

meio para a realização dos valores essenciais da convivência humana, através da participação dos cidadãos diretamente na gerência dos atos estatais. Repousa ela, assim, sobre dois princípios fundamentais: o princípio da soberania e o princípio da participação popular, que conjugados, tendem a realização dos valores da igualdade e da liberdade (SILVA, p. 120, 2001)1.

Nesse sentido, Bonavides (1996, p. 17) traz o seguinte entendimento quanto à democracia: “é aquela forma de exercício da função governativa, em que a vontade soberana do povo decide direta ou indiretamente, todas as questões do Governo, de tal sorte que o povo seja sempre o titular, e o objeto, todo o poder político”.

Aos olhares menos atenciosos, parece que sempre vivemos neste regime. Ocorre que para encontramo-nos nesta posição passamos por evoluções, as quais visualizadas em largo lapso temporal causam surpresas, visto que os direitos e deveres dos cidadãos foram ampliados e continuam se expandindo.

A relevância da democracia e em sua essência já foi bem comentada:

A democracia representa na vastidão dos séculos um sonho acalentado pela humanidade, transmitido de geração em geração através dos tempos, e assinalando a marcha para a liberdade, a tolerância e a justiça social. O homem livre e entusiasta, constrói a felicidade e a vida, no esplendor da convivência democrática, com um sentimento de liberdade e de alegre confiança no futuro (FERREIRA, 1996, p. 76)2.

Dando o devido merecimento ao regime democrático, Canotilho (p. 287-8, s/d) diz que “O princípio democrático não se compadece com uma compreensão estática de democracia. Antes de mais, é um processo de continuidade transpessoal, irredutível a qualquer vinculação do processo político a determinadas pessoas”. Isso significa que se trata de um processo dinâmico, na qual uma sociedade aberta e ativa terá liberdade de participação crítica no processo político, econômico e social.

Há uma polêmica sobre se a participação popular nas decisões políticas iniciou-se na Antigüidade ou na Idade Média. Para a maioria dos estudiosos, a participação popular na elaboração legislativa nasceu mesmo na Grécia Antiga, onde havia reuniões da comunidade para as deliberações políticas fundamentais.

Na cidade de Atenas, a figura dos cidadãos na vida pública era atuante não só manifestando proposituras à Assembléia, mas também debatendo sobre os temas a fim de encontrar um denominador comum. Então, em uma atitude típica desta época, os projetos de lei eram discutidos e votados em reuniões ao ar livre ou no meio de uma praça do mercado, denotando toda a abertura que a sociedade detinha sobre os assuntos primordiais aos compatriotas.

Nessa perspectiva, percebemos e destacamos que os movimentos sociais e a participação popular são elementos fundamentais na promoção das reivindicações e na tomada de espaço de luta, necessários para assegurar a conquista, consolidação e ampliação dos direitos.

Esse momento histórico de liberdade democrática sofreu modificações por uma série de circunstâncias, tais como: econômicas, demográficas, políticas, militares e ideológicas. No aspecto demográfico, o aumento populacional dificultou a presença desses encontros nas praças, nas ruas, para resolver as problemáticas da comunidade.

Analisando o aspecto político-econômico, houve uma concentração de poder sobre um grupo ou a uma pessoa, tendo em vista que o poder passou não só a representar posição social, como demonstração de riqueza.  Sob a perspectiva militar, as guerras aumentaram o volume da legislação, ao mesmo tempo que a tornaram mais complexa.

Nesse cenário, o palco das discussões sobre a coisa pública começa a residir nas Câmaras Legislativas, ao passo que surgem novos instrumentos de participação popular, mas o sentido continua ligado à possibilidade de controle do poder político, atribuído a quem não pode exercer pessoalmente o poder. Com isso, as manifestações sociais fazem referência à possibilidade de superação da opressão e da construção de uma nova forma de sociedade.

2.2 Constituição Federal Brasileira de 1988 e o Estado Democrático de Direito:

A Carta Magna da República Federativa do Brasil configura-se em um Estado democrático de Direito, tendo como objetivo principal o de garantir o exercício dos direitos do indivíduo e da sociedade. Por ser uma Constituição cidadã não seria diferente ao aceitar um regime fundamentado na soberania popular, em que todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes ou diretamente (art. 1º, parágrafo único, CF).

A participação desse povo pode ser de modo direto ou indireto. A maneira pela qual a sociedade exerce esse poder origina três tipos de democracia, que são a direta, a indireta ou representativa e a semidireta. Na democracia direta há um exercício dos poderes governamentais de forma autônoma pelo povo, portanto fazendo as leis, administrando e julgando.

Em sua visão indireta, também denominada de sistema representativo, o povo outorga as funções do governo a representantes eleitos periodicamente. Essa modalidade se tornou bastante usual, uma vez que houve inviabilidade de a comunidade conduzir as ações do Estado de modo direto, tendo como motivos: o tamanho do território nacional e o tamanho da população.

Num equilíbrio entre as modalidades direta e indireta encontramos a democracia semidireta, a qual possui alguns institutos de participação direta e indireta do povo nas funções de governo. Esse princípio participativo traduz-se na participação direta e pessoal do cidadão na formação dos atos do governo.

Nesse estilo, a democracia participativa encontra suas primeiras manifestações nos institutos de democracia semidireta, onde abarca instituições de participação direta com instituições de participação indireta, como, por exemplo, o plebiscito, o referendo, e a iniciativa popular. Daí, uma excelência em democracia e, consequentemente, em soberania popular, é o projeto de iniciativa popular.

2.3       Requisitos do Projeto de Iniciativa Popular:

O projeto de iniciativa popular conta, como de rigor, com o preenchimento de certos requisitos para sua efetivação. As exigências previstas tanto na Constituição, como na lei 9709/98 – lei regulamentadora, expõem a dificuldade para a sua instauração. Diante disso, elencaremos cada um deles, para em sequência avaliá-los de acordo com sua pertinência ou desnecessidade. 

2.3.1 Coleta de Assinaturas:

A iniciativa popular está prevista em vários dispositivos da Constituição Federal. Diz o art. 61: “A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição”.

Já o seu parágrafo segundo expõe especialmente o instituto ora estudado: “A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles”.

Daí, podemos extrair uma regra básica do funcionamento do instituto, através do próprio texto constitucional.  O dispositivo constitucional determina o patamar mínimo de assinaturas necessário para aceitação da proposta, qual seja a subscrição por 1% (um por cento) do eleitorado nacional, distribuídos em pelo menos cinco Estados com não menos de 0,3% (três décimos por cento) dos eleitores de cada um deles.

Frente a esta exigência há uma certeza. Não seria adequado estabelecer um patamar excessivamente alto, que signifique um empecilho ao exercício da iniciativa, como por outro lado, rejeita-se a fixação de um patamar tão baixo que permita uma disseminação de iniciativas populares, o que ainda ocasionaria um abuso na utilização do instituto, levando-o ao descrédito e ao desgaste.

Para se quantificar a participação mínima de cidadãos na assinatura de um projeto de iniciativa popular, as constituições da Suíça, Espanha, Áustria e Itália optaram por estabelecer um número fixo de eleitores, ao passo que nos Estados Unidos as constituições estaduais que admitem a iniciativa popular fixaram uma percentagem de eleitores em relação à última eleição geral do Estado, como requisito para aceitação da proposta.

A fixação de uma percentagem permite um parâmetro mais seguro e justo, à medida que independentemente do aumento da população, um número mínimo de assinaturas necessário à iniciativa popular continue preservado. Em contrapartida, o estabelecimento de um número fixo favorece uma defasagem em relação ao aumento ou diminuição do eleitorado, como nas Constituições européias de um modo geral. A exigência de 50.000, eleitores, na Itália, por exemplo, hoje não corresponde nem a 0,1% (menos de um décimo por cento) do eleitorado.

Com esse olhar o constituinte de 1988 atuou corretamente ao fixar um patamar de assinaturas em percentual do eleitorado. Entretanto, o percentual de 1% foi tomado pela doutrina brasileira, de modo geral, como uma exigência difícil de ser cumprida, posto que significava, à época da promulgação da Carta Política, quase novecentas mil assinaturas e hoje um número em torno de 1.260.000 assinaturas, conforme os dados da eleição de 2006.

Apesar da dificuldade, Dallari (2000, p. 378) chama a atenção para o efeito mobilizador do instituto, possibilitando ampla discussão do tema objeto da iniciativa popular: “Não é número fácil de ser conseguido, mas também não é exageradamente difícil, devendo-se ainda considerar que todo trabalho de coleta de assinaturas terá um efeito mobilizador e conscientizador, provocando o debate de interesse público”.

Dando continuidade ao requisito da legitimidade ativa, as assinaturas deverão estar distribuídas em pelo menos 5 (cinco) Estados com não menos de 0,3% (três décimos por cento) de eleitores em cada um deles. Nesse cenário, o exercício da iniciativa popular pode ficar mais difícil, como menciona Ferreira Filho (1992, p. 98): “As exigências, que, no texto em exame condicionam a propositura popular de leis, tornam difícil, portanto, improvável, que tal ocorra efetivamente”.

Numa visão mais favorável a Constituição de 1988, alguns doutrinadores afirmam que a exigência de distribuição das assinaturas pelos Estados da federação, com um mínimo de subscritores em cada um deles, pode ser considerada medida positiva. Argumentam que as dimensões geográficas do país, aliada à desigual distribuição da população pelo território, poderiam propiciar a apresentação de projetos oriundos de apenas uma região e, portanto, comprometidos com interesses particulares. Nesse raciocínio Waterhouse (1989, p. 246): “A intenção do legislador, ao fixar o número mínimo de subscritores e de Estados participantes, foi impedir que a iniciativa popular parta de setores localizados com o objetivo de alcançar interesses particulares”.  

Com essa avaliação, se percebe que a exigência de assinaturas para a tramitação de um projeto de iniciativa popular resta falha quando prescinde de elevado número de participantes, o que inibe a plenitude do instituto, mas acerta quando requer a distribuição das assinaturas por Estados.

Tratando especificamente da coleta das assinaturas, se faz necessário o controle da autenticidade das mesmas. Isso porque não há previsão na Constituição neste sentido, tampouco a legislação regulamentadora tratou do tema. Em outros países essa análise é feita pelos próprios órgãos do Estado.

Na Itália cabe ao Poder Judiciário conferir a autenticidade das assinaturas e nos Estados Unidos à Secretaria de Estado. Neste há uma conferência por amostragem que, em casos de dúvida, submete todas as assinaturas a uma averiguação rigorosa, havendo casos de propostas que tiveram milhares de assinaturas anuladas.

Analisando o procedimento e trâmite do projeto de lei de iniciativa popular, também se verifica que a lei regulamentadora não normatizou o lapso temporal para a coleta das adesões.  Devemos ter um prazo razoável, o qual giraria em torno de 180 dias, não sendo assim exíguo, o que inviabilizaria a sua coleta, como não longo, tornando excessiva a lentidão na verificação das assinaturas.

2.3.2 Elaboração do Projeto:

Apresentar um projeto de iniciativa popular requer a materialização dessas ideias em um documento. Ocorre que a formalidade desta apresentação pode se dá em duas maneiras:

1.Projeto não Articulado > é o encontrado nos Direitos Suíço e Americano, em que há a elaboração de uma proposta contendo termos gerais sobre o tema visando à elaboração da lei.

Como há a apenas uma abordagem abstrata dos assuntos a serem normatizados, há um órgão do Estado encarregado em dar forma legal à proposta. Nos Estados Unidos essa função é do Procurador-Geral do Estado. Já na Suíça é o próprio parlamente que dá forma final ao texto. No sistema italiano, a redação do projeto é responsabilidade dos proponentes, como no Brasil.

2.Projeto Articulado > é o encontrado no Direito Brasileiro, consistindo na apresentação de um projeto de lei já redigido em artigos, ou seja, uma ideia enxuta, objetiva, a qual estará vislumbrada num documento em forma de lei.

Desta forma a Constituição Brasileira de 1988 acolheu apenas a iniciativa popular articulada, como pode ser extraído do artigo 61, parágrafo 2º, no qual se determina a apresentação. Este requisito trata especificamente do modo de redação do projeto.

Os seus executores deverão, no momento da formulação, se ater a questões de ordem formal e de conteúdo, uma vez que os objetivos e os interesses que se quer conquistar devem ser exprimidos dentro da técnica legislativa. Nesse assunto relata Silva (1994, p. 153): “A formulação envolve o aspecto redacional do projeto, onde se aplica uma linguagem adequada, não só utilizando a terminologia legislativa consagrada e técnica, mas também a terminologia própria da matéria que se está regulamentando”.

2.3.3 Tema Único:

Tal requisito é vislumbrado no art. 13, parágrafo 1º da lei 9709/98, a qual traz a regulação do instituto: “O projeto de lei de iniciativa popular deverá circunscrever-se a um só assunto”. A medida serve para que o assunto a ser abordado pelos congressistas seja objetivo e claro, não contendo inúmeras reivindicações, até porque ao mesmo tempo inviabilizaria a análise de todas as circunstâncias, como atrasaria o resultado final almejado por seus idealizadores.

Vale ainda mencionar nesse dispositivo jurídico o seu parágrafo 2º, o qual diz que: “O projeto de lei de iniciativa popular não poderá ser rejeitado por vício de forma, cabendo à Câmara dos Deputados, por seu órgão competente, providenciar a correção de eventuais impropriedades de técnica legislativa ou de redação”.

A finalidade desta norma foi de ponderar a favor da soberania popular, ao invés do formalismo legislativo, uma vez que o rigor técnico perde valor frente ao bem maior, qual seja a legítima manifestação popular.



Informações sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

ARÊAS, Carolina de Alencar. Em meio à crise de representatividade: análise e crítica do projeto de iniciativa popular no Brasil. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 23, n. 5424, 8 maio 2018. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/65736. Acesso em: 14 out. 2019.

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