1 INTRODUÇÃO
A contribuição de melhoria constitui um tributo através do qual a população beneficiada com uma obra pública é convidada a participar das despesas que esta obra acarreta, dividindo com o poder público seu ônus financeiro, em decorrência do fato gerador de benefício da comunidade e de valorização imobiliária. Neste sentido, o trabalho apresenta como problema de pesquisa: quais os aspectos legais que devem ser considerados na instituição e cobrança da contribuição de melhoria.
Objetiva-se elencar e debater sobre os aspectos legais a serem considerados na instituição e cobrança de melhoria. Dentro dessa análise: a) Compreender melhor o Direito Tributário e a função dos tributos na sociedade contemporânea. b) Identificar a competência tributária dos entes federativos (União, Estados e Municípios). c) Analisar a legislação vigente e os aspectos a serem considerados na instalação e cobrança da contribuição de melhoria.
2 FUNÇÃO E COMPETÊNCIA DA CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA
O direito tributário regula as normas jurídicas concernentes aos tributos. Os tributos e seu recolhimento atendem inúmeras funções e atribuições inerentes ao Estado, sendo o meio imediato para a obtenção dos recursos necessários para que o mesmo preste serviços à sociedade e organize a estrutura pública legislativa, executiva e judiciário.
Para o Código Tributário Nacional (CTN), tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada. Nas relações de Direito Tributário, o Estado atua como sujeito passivo da relação jurídica – obrigação tributária, enquanto o particular fica submetido ao cumprimento de uma obrigação tributária por ele imposta como sujeito passivo. O Direito Tributário é o ramo do direito público que compreende um conjunto de normas coercitivas que estabelecem relações jurídicas entre os contribuintes e o Estado, direitos e deveres de ambos e dos agentes fazendários, regulando o sistema tributário e disciplina o lançamento, a arrecadação, fiscalização e aplicação dos impostos em geral, taxas e contribuições.
Os tributos e seu recolhimento atendem inúmeras funções e atribuições inerentes ao Estado, sendo o meio imediato para a obtenção dos recursos necessários para que o mesmo preste serviços à sociedade e organize a estrutura pública legislativa, executiva e judiciário. Para o Código Tributário Nacional (CTN), tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.
A contribuição de melhoria é um instituto que permite ao Estado dividir as despesas das obras públicas com a comunidade, através do pressuposto de que as mesmas beneficiam aquelas pessoas e valorizam seu imóvel. O presente trabalho procura debater a eficácia deste instituto, a partir de uma revisão bibliográfica de cunho qualitativo sobre o assunto. O estudo procurará ser bastante abrangente, envolvendo os principais conceitos de direito tributário, a legislação vigente sobre o assunto e o debate entre os doutrinadores sobre o tema.
3 LEGISLAÇÃO VIGENTE E SUA APLICAÇÃO
Amaro (2004, p. 4) define o direito tributário como a disciplina jurídica dos tributos, abrangendo, com isto, todo o conjunto de princípios e normas reguladoras da criação, fiscalização e arrecadação das prestações de natureza tributária. O autor esclarece que, apesar de muitos doutrinadores entenderem este como o ramo do direito público que rege a relação entre o Estado e os particulares, decorrentes da atividade financeira do Estado, o direito tributário envolve outras relações.
Um conceito que deve ser levado em conta quando se fala em direito tributário é o fato gerador. Baleeiro (2003, p. 198) entende o fato gerador como o fato ou conjunto de fatos que o legislador define na lei para nascimento da obrigação tributária. Fato gerador da obrigação tributária principal – diz o Código Tributário Nacional - é a situação definida em lei como necessária e suficiente para à sua ocorrência” (art.114). Já o fato gerador da obrigação acessória “é qualquer situação que, na forma da legislação aplicável, impõe a prática ou a abstenção de ato que não configure obrigação principal.” (art.115).
Coêlho (2006, p. 488) esclarece que, no direito brasileiro, os fatos geradores são atribuídos pela Constituição às pessoas políticas que convivem na Federação, sendo que nela está a competência para tributar, a sua repartição, princípios tributários e as limitações do poder de tributar.
Outro conceito importante é a noção daquele que vai ser responsável por pagar o tributo, o contribuinte. Amaro (2002, p. 289) entende como contribuinte a pessoa que realiza o fato gerador da obrigação tributária principal. Baleeiro caracteriza o contribuinte pela sua relação pessoal e direta com o fato gerador e contempla: “...quem pratica, em seu nome, o ato jurídico ou o fato previsto na lei.” “Contribuinte, quando tenha relação pessoal e direta com a situação que constitua o respectivo fato gerador.”, conforme o art. 121, parágrafo único, inciso, I do Código Tributário Nacional.
Outro conceito importante a ser considerado é o de tributo. Conforme ensina Amaro (2002, p. 25): “tributo é a prestação pecuniária não sancionatória de ato ilícito, instituída em lei e devida ao Estado ou a entidades não estatais de fins de interesse público.” Interpretando suas palavras, pode-se dizer que o tributo consiste no numerário que o Estado arrecada para suprir suas necessidades financeiras, através de diversos mecanismos dentre os quais se destacam as taxas, contribuição de melhoria e o imposto.
A criação de inúmeros tributos em níveis de competência diferentes (federal, estadual e municipal) compõe o Sistema Tributário Nacional, que, para Denari (2002, p. 46), consiste no conjunto de princípios constitucionais que rege o poder de tributar, as limitações deste poder e a repartição das correspondentes receitas, bem como todas as regras jurídicas, com relação entre si, que disciplinam a arrecadação desses tributos (DENARI, 2002, p.46).
A instituição de um tributo está permeada pelos vários elementos que o constituem. Entre eles, cita-se a existência de um fato gerador, que consiste na concretização da hipótese de incidência tributária prevista em abstrato na lei, que gera ou faz gerar a obrigação tributária. Entende-se que natureza jurídica específica do tributo é determinada pelo fato gerador de determinada obrigação.
A instituição de um tributo remete à competência tributária, ou seja, o poder de cada entidade de estabelecer aquele produto. A Constituição Federal disciplina a competência tributária, ou seja, delimita os poderes da União, dos Estados-Membros, do Distrito Federal e dos Municípios (entes políticos, entes com poderes legislativos) na edição de leis que instituam tributos.
Competência tributária é o poder que a Constituição Federal atribui a determinado ente político para que este institua um tributo, descrevendo, legislativamente, sua hipótese de incidência, seu sujeito ativo, seu sujeito passivo, sua base de cálculo e sua alíquota.
A instituição de tributos é tarefa tipicamente legislativa e, portanto, política. Quando a Constituição Federal não dispõe de forma contrária (a exemplo dos arts. 148, 153, VII, e 154, I), a instituição de um tributo, sua modificação e sua revogação se dão por lei ordinária.
Conforme estabelece o art. 146 da Lei Maior, a função típica reservada à lei complementar pelo sistema tributário nacional é a de detalhar as disposições constitucionais, explicitando regras capazes de solucionar os conflitos de competência entre os entes políticos, regulando as limitações constitucionais ao poder de tributar e estabelecendo normas gerais de direito tributário.
Atipicamente, a Constituição atribui à lei complementar federal uma função que vai além da simples complementação da norma constitucional, permitindo que originariamente essa espécie de lei institua imposto cuja hipótese básica de incidência não esteja nela prevista (art. 154, I, da CF).
As taxas, segundo Amaro (2004, p. 83) são tributos que, por se destinarem a financiar determinadas tarefas, que são divisivelmente referíveis a certo indivíduo ou grupo de indivíduos de modo direto ou indireto (o que traduz motivação financeira, pré-jurídica), têm fatos geradores (já agora no plano jurídico) conexos à própria atividade do Estado. Para o autor, esta atuação pode traduzir: a) na execução de um serviço público; b) no exercício do poder de polícia; c) na manutenção de via pública utilizada pelo indivíduo; d) na execução de uma obra pública que valorize a propriedade do indivíduo.
Esses tributos podem receber um rótulo geral único: taxas, sem prejuízo de sua subdivisão em taxas de serviço, de polícia, de utilização de via pública, de melhoria, cada qual dando relevo ao tipo de atuação do Estado referível ao indivíduo, ou ao modo pelo qual essa atuação se reflete no âmbito de interesse do indivíduo, que ora frui de um serviço, ora de um ato que viabiliza o exercício de um direito, ora da facilidade de tráfego, ora de uma valorização de sua propriedade por decorrência de uma obra pública (AMARO, 2004, p. 83).
Este autor assevera que o que agrega essas várias figuras é a conexão do interesse individual a uma determinada atuação estatal, que se reflete, de modo divisível, entre os vários indivíduos que: a) usufruam o serviço; b) provoquem o exercício do poder de polícia; c) trafeguem por uma via pública; d) tenham propriedade valorizada por obra pública. No entender dele, as contribuições de melhoria estão enquadradas como taxas.
É claro que, à vista da sistematização posta em nossa Constituição, tem-se de registrar que, de lege lata, as contribuições de melhoria compõem uma figura não subsumível na rotulação de taxas (pois a Constituição reservou essa denominação para os tributos de serviços públicos e de polícia) (AMARO, 2004, p. 84).
A contribuição de melhoria é uma forma de tributo que pode ser instituída pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Segundo o Código Tributário Nacional (BRASIL, 2011, Art. 81), seu objetivo consiste em arrecadar fundos para custear obras públicas que tornarão os imóveis em seu entorno valorizados em termos imobiliários, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo do valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.
A contribuição de melhoria, cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado (CTN, art. 81) (BRASIL, 2011).
Conforme Lima (2012), a contribuição de melhoria é uma espécie do gênero tributo vinculado a uma atuação estatal, qual seja, a construção de obra pública que acarrete valorização imobiliária ao patrimônio do particular. O autor entende que a mesma é decorrente de obra pública que gera valorização em bens imóveis do sujeito passivo. Nesse sentido, qualquer ente do poder público, seja ele a União, o Estado ou o Município, que promover a pavimentação de uma via, o que acarreta naturalmente a valorização do imóveis da mesma, pode cobrar uma contribuição de melhoria pelas obras públicas que geraram a valorização nestes imóveis. Ou seja, entende-se que a mesma pode ser instituída ou não, a critério do órgão responsável pelo melhoramento urbano, para beneficiar a infraestrutura de uma determinada região, cujos moradores se beneficiariam do empreendimento.
Um exemplo de contribuição de melhoria seria o asfaltamento de uma rua, que geraria a valorização dos imóveis da mesma, visto que esta obra facilitaria o acesso das pessoas, permitiria a instalação de novas empresas, oferta de maiores serviços e circulação de veículos.
De acordo com Giacomelli (2011), o fato gerador da contribuição de melhoria constitui, visivelmente, o benefício que será acrescido a um imóvel particular decorrente de obra pública. O autor ainda esclarece que a base de cálculo da contribuição de melhoria é o limite total, o custo, observando a valorização proporcional individual e particular de cada imóvel, auferido pela obra pública, de acordo como Decreto-Lei nº 195/67, art. 3º, caput e parágrafos 1º e 2º:
Art. 3º - A Contribuição de Melhoria a ser exigida pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, para fazer face ao custo das obras públicas, será cobrada pela Unidade administrativa que as realizar, adotando-se como critério o benefício resultante da obra, calculado através de índices cadastrais das respectivas zonas de influência, a serem fixados em regulamentação deste Decreto-Lei.
§ 1º - A apuração, dependendo da natureza das obras, far-se-á levando em conta a situação do imóvel na zona de influência, sua testada, área, finalidade de exploração econômica e outros elementos a serem considerados, isolada ou conjuntamente.
§ 2º - A determinação da Contribuição de Melhoria far-se-á rateando, proporcionalmente, o custo parcial ou total das obras, entre todos os imóveis incluídos nas respectivas zonas de influência.
Giacomelli (2011) conclui que o núcleo para a base de cálculo da contribuição de melhoria constitui o benefício real que a obra pública somatizou ao bem imóvel da zona beneficiada pela obra, decorrendo de sua cobrança o ressarcimento ao poder público do custo total que a obra teve aos cofres públicos. Segundo o autor, este custo deve ser dividido proporcionalmente entre todos os imóveis beneficiados (art. 3°, §2°), cada proprietário dos imóveis deve constituir com o máximo do benefício advindo da obra. Ou seja, a obra pública não poderá exceder ao custo da obra (limite total, limite global) e não poderá exceder o benefício, imobiliário (limite individual)
Muitas são as dúvidas a respeito da eficácia e da justa aplicação da contribuição de melhoria, inclusive da sua base de cálculo. Trata-se de um instrumento que visa a melhorar a vida da comunidade e, ao mesmo tempo, valorizar o imóvel, fato bastante discutido.
Ao mesmo tempo em que garante a justiça social na medida em que não onera aqueles que não serão beneficiados diretamente pela obra, nem sempre é possível definir seus beneficiários. Além disto, é preciso ver se, em alguns casos, a obra pública não causa desvalorização do imóvel, fazendo com que o proprietário tenha um duplo prejuízo: o de participar do pagamento da obra e posterior desvalorização da sua propriedade.
Ao proprietário da terra cumpre a obrigação da conservação do solo e dos demais recursos naturais renováveis, cultivando corretamente a terra, de modo a obter a maior produtividade e melhor qualidade de produção. Ao Estado incumbe, por outro lado, adotar um conjunto de medidas que dê ao indivíduo condições de assim agir, ou seja, promover a colonização e aproveitamento das terras públicas, a diversificação da produção, a valorização do trabalho no campo, organizando melhor a comercialização dos produtos agrários e a incorporação da família campesina e a comunidade rural ao processo de desenvolvimento nacional.
CONCLUSÃO
A função social da propriedade vincula-se propriamente ao uso da mesma, e não à propriedade como instituto, que contém outros elementos constitutivos além do uso, do gozo e da disposição. Assim, a desapropriação, dentro do âmbito da Lei, é a forma, por excelência, pela qual a propriedade rural pode atingir seu fim social, produzindo de acordo com sua capacidade e seu potencial.
Entende-se que não deve haver uma transferência da posse do imóvel para aqueles que desejam a terra, pois o ser humano nem sempre tem consciência de sua função social. Desta forma, há a possibilidade de venda do imóvel tão logo a família o tenha conquistado, em função de necessidades financeiras. Por isto, preconizamos que a ocupação da terra sem a propriedade pode render maiores frutos. Não podendo vendê-la, somente quem está interessado em produzir na terra teria acesso à mesma, evitando-se, assim, a especulação e o oportunismo.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
AMARO, Luciano. Direito Tributário. São Paulo: Ed. Saraiva, 2002.
_____. _____. 10. ed. São Paulo: Saraiva, 2004.
BALEEIRO, Aliomar. Direito tributário brasileiro. 11. ed., Rio de Janeiro: Ed. Forense, 2003.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil16. ed., atual. e ampl. – São Paulo: Saraiva, 1997.
_____. Lei 5.172 de 25 de outubro de 1966: denominado Código Tributário Nacional. Dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios. Disponível em: <http://www. receita.fazenda.gov.br>. Acesso em: 21.nov. 2011.
COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de direito tributário brasileiro. 9. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006.
DENARI, Zelmo. Curso de direito tributário. 8. ed. São Paulo: Atlas, 2002.
GIACOMELLI, Rafael Frazzon. Contribuição de melhoria: uma forma eficaz de realizações de obras públicas. Disponível em: <http://www.ufsm.br/direito/artigos/tributario/contribuicao.htm>. Acesso em 15.nov.2011.
GIL, A. C. Como elaborar projetos de pesquisa. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2002.
