3. OS PRINCIPAIS MARCOS EVOLUTIVOS DA PROTEÇÃO SOCIAL.
Após esse breve escorço acerca dos motivos determinantes ao nascimento da Previdência Social, cabe ressaltar os principais marcos evolutivos a titulo global que contribuíram decisivamente para a sua prosperidade.
Sob o aspecto mundial situa-se a marcha evolutiva da Previdência Social em três grandes fases: a) do nascimento da previdência social – com o plano de previdência aos acidentes do trabalho inaugurado por Otto Von Bismarck, em 1883, até o término da I Grande Guerra Mundial; b) do tratado de Versalhes até o término da II Guerra Mundial, em 1945; e, finalmente, c) o terceiro período que se estende até o presente momento 21.
Não obstante esses principais marcos de evolução da Previdência Social, deve-se frisar a importância da ingerência do Estado, desde os idos do final do século XVI, no que toca ao processo de amadurecimento da concepção moderna de proteção aos riscos sociais. Assim, de nodal importância e, por isso, impossível de se desprezar, os atos normativos precursores da ingerência estatal na benemerência pública, como ocorrido com a lei dos pobres londrina e espanhola, de 1601 e 1603 respectivamente, embora já tenham sido abordados os motivos que ensejaram esse movimento.
Nota-se que a atuação estatal no atendimento aos hipossuficientes no limiar dos institutos de proteção social, em nada alterou a base da relação jurídica instituída, marcada pela existência unívoca de unilateralidade na prestação das obrigações devidas, impingidas somente ao Estado e, ainda, sujeita aos caprichos dos governantes, já que não tinha instrumentos adequados e eficazes para sua realização. Tratava-se de uma época, em que pese os ordenamentos jurídicos assegurarem algumas faculdades aos indivíduos, que os deveres prevaleciam. A própria noção de direito subjetivo poderia ser colocada em dúvida, pois não havia tutela do individuo contra o Estado 22.
Pode-se caracterizar a assistência social da época pela inexistência de um vínculo obrigacional entre o ente assistente e o assistido, podendo sempre o primeiro pautar-se licitamente por critérios de conveniência e oportunidade quanto ao cumprimento da prestação, podendo limitar ou ampliar o socorro definido, quanto a intensidade, qualidade e aos sujeitos abrangidos. "Contudo, tiveram seu valor numa época, em que, à falta de modalidade asseguradora de direitos, a caridade desempenhava o papel de fator determinante do amparo." 23
É certo, porém, que somente após aproximadamente três séculos dessa primeira iniciativa assistencial é que os Governos começaram a voltar atenção à Previdência Social, cujo foco principal volve-se para os trabalhadores. Aliava-se a assistência social, inclusive, as questões sanitárias, protegendo carentes e indigentes à Previdência Social, voltada aos trabalhadores.
3.1. PLANO DE PROTEÇÃO DO CHANCELER OTTO BISMARCK NA ALEMANHA (1883) ATÉ O FINAL DA I GRANDE GUERRA MUNDIAL.
Atribui-se, como já dito, ao Chanceler Otto Von Bismarck a responsabilidade pelo nascimento da Previdência Social, com a edição da lei de seguros sociais em 1883, não que antes não tenha havido qualquer outra norma de natureza previdenciária. Outras normas precederam àquela instituída por Birmarck, como a chamada lei das minas de 1842 na Inglaterra, dentre outras leis austríacas ainda que nenhuma delas tenha tido o alcance e amplitude da lei de seguros sociais do estadista alemão.
Institui-se, de início, o seguro-doença, para, logo depois, em 1884, abarcar o seguro contra acidente do trabalho e, em 1889, o seguro-invalidez e a velhice. O custeio das prestações, por seu turno, tinha sustentação nas contribuições dos empregados, empregadores e do Estado.
A respeito do seguro social inaugurado em sua gestão, as palavras de Bismarck são as seguintes:
Consideramos ser de nosso dever imperial pedir de novo ao Reichstag que tome a peito a sorte dos operários. Nós poderíamos encarar com uma satisfação muito mais completa todas as obras que nosso governo pôde até agora realizar, com a ajuda visível de Deus, se pudéssemos ter a certeza de legar à Pátria uma garantia nova e durável, que assegure paz interna e desse aos que sofrem a assistência a que têm direito. É nesse sentido que está sendo preparado um projeto de lei sobre o seguro dos operários contra os acidentes do trabalho. Esse projeto será completo por outro, cujo fim será organizar, de modo uniforme, as caixas de socorro para o caso de moléstia. Porém, também aqueles que a idade, a invalidez tornaram incapazes de prover ao ganho quotidiano, têm direito a maior solicitude do que a que lhe tem, até aqui, dado a sociedade. Achar meios e modos de tornar efetiva esse solicitude é, certamente, tarefa difícil mas, ao mesmo tempo, uma das mais elevadas e um estado fundado sobre bases morais da vida cristã.
Percebe-se da passagem acima a intenção de Bismarck em ampliar o espectro de proteção previdenciária aos trabalhadores, tendo em mente que "por mais caro que pareça o seguro social, resulta menos gravoso que os riscos de uma revolução". 24
O sucesso do plano de seguro social de Birmarck levou que essa tendência se espalhasse pelos demais países da Europa, protegendo principalmente os trabalhadores, sem que se descurasse da proteção fornecida pelos mecanismos de assistência social aos demais atores sociais.
Além disso, mais uma vez, os fundamentos cristãos pesaram a favor da ampliação da proteção social. A encíclica Rerum Novarum do Papa Leão XIII analisou a situação dos pobres e trabalhadores nos países industrializados, estabelecendo um conjunto de princípios da doutrina social da Igreja Católica.
A formação do seguro social a que se imputa a inauguração ao Chanceler Bismarck, sem dúvida, avançou significativamente e sucedeu as congregações de cunho mutualista que, por seu turno, já haviam superado o estágio inicial da mera assistência social pública.
Nas associações de natureza mutualista, cuja vinculação dos associados dava-se de forma voluntária, e de finalidade voltada para a prestação de socorro recíproco, demonstrava uma certa compreensão da solidariedade social.
O seguro social, por sua vez, impunha a vinculação obrigatória, com a compulsória filiação de um grupo de trabalhadores ou certa camada da população, verificando-se maior abrangência na proteção aos trabalhadores expostos aos enormes riscos decorrentes da recente realidade ofertada pela revolução industrial.
Acontece, porém, que a noção de seguro social não estava inspirada no desejo de garantir aos indivíduos a proteção contra os riscos comuns da vida. Assim, justamente em virtude da inexistência de uma formulação teórica e dos motivos que lhe deram origem, o seguro social foi considerado apenas como um método destinado a atender a estrutura econômica vigente, em face da propensa incapacidade gerada pela vicissitude da vida a que está sujeita a grande massa trabalhadora, totalmente desprovida de recursos. Na realidade, o seguro social nasceu atrelado às concepções do seguro de direito privado.
Isso, sem dúvida, é o que se pode extrair das causas que provocaram o aparecimento do seguro social.
De toda sorte, ainda que persistisse a divergência doutrinária quanto aos aspectos teóricos e os conflitos que a prática do seguro social teria causado quanto em confronto com os ditames do seguro privado, afigura-se prevalecente como "objeto do seguro social a incumbência de garantir uma substituição ao salário do trabalhador, quando determinados motivos o impedissem de o ganhar no exercício de uma atividade profissional". 25
Na realidade, atrelava-se o seguro social a um risco único representado pela eventual impossibilidade de o trabalhador perceber seu salário, por força da ocorrência do infortúnio. E em razão dessa vinculação estrita da noção de seguro social, apenas a proteção ao risco único do trabalhador, conduziu-se a um movimento global para a formulação de um conceito voltado a cobertura universal, a fim de assegurar o bem-estar presente e futuro dos membros de toda a sociedade.
Daí resulta que não se poderia atribuir uma definição estrita de seguro social e, por conseguinte, de risco social, cujos novos marcos de proteção social buscaram atingir, a fim de atribuir uma definição cada vez mais elástica de seguro social, dissociada da figura contratual do seguro, de natureza privada.
3.2. DO TRATADO DE VERSALHES ATÉ O TÉRMINO DA II GUERRA MUNDIAL
Esse período caracterizou-se pelo progressivo aperfeiçoamento dos sistemas previdenciários das nações européias, bem como pelo rompimento dos seguros sociais das fronteiras do velho mundo, cuja influência veio a atingir todos os demais continentes, sobretudo à América Latina. Os seguros sociais obrigatórios desenvolveram-se e espraiaram-se por todos os continentes, no que Celso Barroso Leite e Luiz Paranhos Veloso, denominaram como período de expansão geográfica.
O desenvolvimento e progressivo aperfeiçoamento dos sistemas de seguros sociais obrigatórios cresceram tão rapidamente, que logo exigiram uma nova roupagem, como se pode notar do desenrolar dos fatos a seguir articulados.
Celebrado o Tratado de Versalhes, em 1919, voltaram-se todas as atenções para os problemas sociais, com ênfase à proteção do trabalho. Imediatamente cria-se a Organização Internacional do Trabalho (OIT) que, como sabido, desenvolve suas atividades até os dias atuais, sendo um organismo especializado da Organização das Nações Unias (ONU), cuja finalidade é atuar em todos os países, fixando princípios programáticos ou regras imperativas de determinado ramo do conhecimento humano, sobretudo sobre Direito do Trabalho e Previdência Social.
A OIT teve um desempenho extraordinário na uniformização e aperfeiçoamento das legislações nacionais, tanto que se afirma que não exista nenhum país que não se tenha utilizado de seus serviços, quanto a incorporação de suas indicações ao seu direito posto.
Por outro lado, cabe frisar, por deveras oportuno, o início da constitucionalização dos direitos sociais, dentre as quais têm como precursoras as Constituições do México de 1917 e a Alemã de 1919 – Constituição de Weimar – passando a alçar os direitos sociais ao nível constitucional, consagrando-os, contudo, como normas programáticas. Assim, como os direitos sociais exigiam prestações positivas por parte dos Estados e, como dito, estavam consagradas, em sua maioria em normas constitucionais programáticas, ficavam mais uma vez à mercê da edição de normas regulamentares.
Às normas programáticas não se emprestava caráter imperativo, quando muito prestavam a direcionar as políticas públicas dos Governos. A evidência, no entanto, representou enorme avanço atribuir aos direitos sociais o status de normas constitucionais.
Não se pode olvidar, também, nesse período, a importância do Social Security Act, de 14 de agosto de 1935, editada nos Estados Unidos como uma das medidas do New Deal, do governo Roosevelt, onde se empregou pela primeira vez a expressão seguridade social. A promulgação da referida lei norte-americana teve como finalidade mitigar os sérios problemas sociais trazidos pela crise de 1929, sendo conseqüência direta desse estado de coisas.
A partir desse ponto, a seguridade social passou a ser entendida como um conjunto de medidas que deveriam agregar, no mínimo, os seguros sociais e a assistência social, que deveriam ser organizadas e coordenadas publicamente, visando atender o desenvolvimento de toda a população, e não só os trabalhadores, haveria o compromisso do Estado democrático com um nível de vida minimamente digno aos seus cidadãos.
Acontece que a formação da organização dos Estados Unidos tem como base uma grande confederação, em que os Estados membros têm autonomia, inclusive, no que tange à elaboração do direito local, o que dificultou sobremaneira a uniformidade legislativa sob todo o território e a própria aplicação das idéias consagradas na lei norte-americana de 1935. Tanto que Russomano lembra que até o ano de 1950 as normas decorrentes do Social Security Act "eram de aplicação estricta, excluindo de sua área de proteção, por exemplo, os camponeses, empregados domésticos e trabalhadores autônomos". 26
Cabe mencionar a Divina Redemptoris, de Pio XI, publicada em 1937, que diz que se deve evitar a pobreza, prestigiando as medidas como seguros públicos e privados para os tempos de velhice, enfermidade ou de desemprego.
Logo após, em 1941, o economista inglês William Beveridge foi convocado pelo governo inglês para presidir uma comissão encarregada de elaborar um relatório sobre a seguridade social da Inglaterra. Dessa empreitada foram elaborados dois relatórios, um no ano de 1942 e outro em 1944 denominados, respectivamente, Seguro Social e Serviços Conexos e Pleno Emprego em Uma Sociedade Livre, os quais tiveram incomensurável influência na evolução dos sistemas de proteção social vigentes no mundo.
Os planos Beveridge, como se tem chamado os relatórios apresentados pela comissão formada pelo governo britânico e presidida pelo Sir William Beveridge, teriam sido influenciados pelas idéias de Roosevelt de buscar a erradicação das necessidades de toda a população e, também, pelo economista Keynes 27 na defesa da distribuição de renda.
Os dois planos partiram do pressuposto de que se devia assegurar a eficaz proteção ao povo, não se limitando sua abrangência apenas aos trabalhadores cujas prestações estavam atreladas a excessivos critérios de concessão.
Esse era o ideário buscado pelos planos Beveridge, o qual se busca até a presente data, vez que não se podia mais contentar com os seguros sociais, arraigados com as determinantes conceituais do seguro privado.
3.3. DO FIM DA II GUERRA MUNDIAL ATÉ OS DIAS ATUAIS – A INFLUÊNCIA DO PLANO BEVERIDGE.
A partir dessa época marcha-se para o estágio final de evolução, em que todos os cidadãos deverão ser amparados em suas necessidades por serviços estatais, seja qual for sua profissão ou condição social, bastando apenas que sejam vítimas de uma necessidade social.
É o que se denomina Seguridade Social, que se chegará aos poucos, na medida em que cada povo possa custear conjuntamente todas as necessidades sociais de cada indivíduo, em prol da coletividade.
Vários foram os instrumentos surgidos no Direito Internacional voltados para a consagração e concreção dos direitos sociais, dentre os quais pode-se citar: a Declaração Americana Dos Direitos e Deveres do Homem (1948), a Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948), a Carta Social Européia (1961), o Pacto Internacional de Direitos Econômicos Sociais e Culturais (1966) e a Convenção Americana sobre Direitos Humanos (1969).
No que tange à Previdência Social especificamente, cabe trazer à colação o art. 25. da Declaração Universal dos Direitos do Homem:
Toda pessoa tem o direito a um padrão de vida capaz de assegurar-lhe a saúde, e o bem-estar próprio e da família, especialmente no tocante à alimentação, ao vestuário, à habitação, à assistência médica e aos serviços sociais necessários; tem direito à segurança no caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou em qualquer outro caso de perda dos meios de subsistência, por força de circunstâncias independentes de sua vontade.
Ademais, com o término da II Grande Guerra Mundial, mesmo tendo saído vitoriosas as potências de democracias liberais, foram comprimidas a reformular as políticas sociais, já que era necessário demonstrar a preocupação com os temas sociais, justamente em contraposição ao facismo e ao socialismo.
Além disso, a devastação provocada pelo conflito armado, bem como a penúria econômica em que mergulhou toda a Europa, facilitaram a aceitação dos princípios de uma ampla proteção social.
Surge, assim, após o término da II grande conflagração mundial a formação dos Estados do Bem-Estar Social, ao menos até o início da década de 1970, mobilizando grande parte das estruturas dos Estados para uma frente intervencionista, adaptando-se às novas exigências políticas e sociais, nas quais os direitos sociais ganharam muito mais relevo.
Com efeito, houve uma enorme aplicação de gastos públicos nas áreas sociais com a ampliação das prestações. Assim, efetivamente no século XX é que os direitos sociais experimentaram significativo avanço, passando de meras aspirações e reivindicações da classe trabalhadora e dos menos favorecidos para tornarem-se verdadeiramente direitos subjetivos, palpáveis e concretizáveis, pois garantidos por instrumentos normativos de eficácia comprovada e pela própria feição do Welfare State, concretizando-se, inclusive, em nível normativo nas Constituições dos Estados não apenas como normas programáticas, sem nenhuma eficácia, pelo contrário, mostrando-se certo grau de eficácia com limites muitos menos estreitos.
Atualmente, aliás, mesmos as normas constitucionais meramente programáticas não são consideradas apenas como simples valores, diretrizes ou comandos sem eficácia. A doutrina mais moderna, pelo contrário, atribui sim eficácia normativa aos comandos programáticos, garantindo-lhes nem que seja um comando mínimo de eficácia. 28
Os direitos sociais concretizáveis só mediante prestações positivas assumem nova feição. A atuação dos poderes públicos provendo as necessidades dos indivíduos destoa completamente da perspectiva inicial dos direitos fundamentais em que bastava uma posição negativa do Estado, numa relação entre lei e liberdade. Erigidos os direitos sociais ao grau máximo de direitos fundamentais, chamados de segunda geração numa concepção histórica, já que não há grau de hierarquia entre os preceitos fundamentais, tornam-se passíveis de serem efetivamente exigidos do Estado.
Com isso, não se pode excluir os direitos econômicos, sociais e culturais do rol dos direitos fundamentais de segunda geração, muito menos relegar ao segundo plano as liberdades públicas, tidas como direitos fundamentais de primeira geração. Brotava, então, o embate entre o completo atendimento das prestações positivas pelo Estado e as limitações de recursos para o seu atendimento, na medida em que se deveria igualmente proteger a propriedade, também, como valor fundamental.
O pêndulo desse embate está justamente na conformação dos direitos fundamentais, por intermédio de mecanismos que possam atender o núcleo essencial de cada direito, voltados para a dignidade da pessoa humana 29, sendo por isso que se afirma que os direitos fundamentais não têm caráter absoluto, já que constantemente em confronto, um não deve superar completamente os outros, devem acomodar-se, buscar conciliação entre seus postulados.
Com efeito, a qualidade e a quantidade das prestações de seguridade social serão cada vez melhores na mesma medida da capacidade de cada povo em poder se organizar, a ponto de imprimir um regime de solidariedade e igualdade aos seus cidadãos, capaz de superar as limitações, especialmente orçamentárias e financeiras, existentes em cada Estado, sobretudo naqueles que não contam com um desenvolvimento econômico suficiente para atender todos os sujeitos às necessidades sociais. Aí, aliás, o maior problema a ser vencido, para que seja alcançado um sistema de seguridade social, pois nos Estados de menor desenvolvimento econômico maior é o reclamo por prestações sociais.
Nesse contexto, conclui-se que a construção de um sistema de seguridade social somente será alcançado com o devido planejamento, constituindo-se de um projeto de longo prazo, com a extensão de todos os benefícios a toda a população, com o aprimoramento gradual do regime de financiamento e a unificação e reorganização dos vários regimes vigentes é que se poderá atingir o objetivo traçado. 30
A Previdência Social, historicamente, portanto, iniciou sua evolução num regime privado e facultativo característico das associações mutualistas, passando, depois, aos regimes de seguros sociais obrigatórios, em que já transparece a intervenção do Estado e, atualmente, tenta firmar-se num sistema de seguridade social, com novas luzes e conceitos, a fim de aumentar os riscos cobertos, melhorar suas prestações, universalizar sua cobertura e, num grau máximo de solidariedade e igualdade material, transferir ao Estado a responsabilidade global pelos custeio das prestações por intermédio de impostos.
Fixados os principais marcos evolutivos da Previdência Social em nível global, passa-se ao exame da proteção ofertada no Brasil, sem se desvencilhar dos direitos e garantias fundamentais.
