Sumário:1-Introdução. 2-Cenário atual dos precatórios. 3-Há plena liberdade de legislar quanto à instituição de dívidas de pequeno valor? 3.1-Pacto Federativo versus limitação material ao legislador infraconstitucional 4-Os limites impostos pelos princípios constitucionais da proporcionalidade e razoabilidade frente à abusividade legislativa. 5-Conclusão.
1-Introdução
O jurisdicionado que bate às portas do Poder Judiciário em razão de um crédito perante a Fazenda Pública sempre indagará: será que o Poder Público irá reconhecer o meu crédito e, de pronto, pagar o que é devido?
Se não houver a hipótese acima, surge a outra tormentosa indagação: quando será que receberei o meu crédito?
Infelizmente, a segunda hipótese imaginada pelo jurisdicionado é o mais comum e, por conseguinte, a mais benéfica para a Fazenda Pública, vez que o pagamento em que foi condenada será realizado por meio de expedição de precatórios, o que faz retardar a tão sonhada satisfação, em tempo razoável, do que é devido ao jurisdicionado.
A realidade dos precatórios é conhecida e temida por todos, daí algumas recentes mudanças propostas pelo Legislador Constituinte para diminuir o tormento dessa forma de pagamento.
Entretanto, o que foi estabelecido pelo Constituinte vem sendo, infraconstitucionalmente, distorcido, haja vista a elaboração de leis definindo, infimamente, o que seja dívida de pequeno valor, procrastinando, ainda mais, a satisfação do legítimo crédito fixado judicialmente.
Assim, considerando essa abusividade legislativa, propomos, no presente estudo, traçar limites constitucionais a essa prática intolerável, a fim de que sejam respeitados os direitos do cidadão e, por conseqüência, os ditames estabelecidos pelo nosso Estado Democrático de Direito.
2- Cenário atual dos precatórios
Os créditos decorrentes de sentença judicial transitada em julgado contra a Fazenda Pública não são executáveis na forma comum, dado a impenhorabilidade dos bens públicos, daí a sua submissão ao procedimento traçado nos art. 730/731 do Código de Processo Civil.
Desta forma, à exceção dos créditos de natureza alimentícia (também são pagos através de precatórios, mas há lista específica), os pagamentos devidos pela Fazenda Pública serão pagos na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos.
Faz-se mister frisar que, o conceito de Fazenda Pública, além de englobar as esferas federal, estadual e municipal, inclui-se também as respectivas autarquias e fundações públicas. Recentemente, o Supremo Tribunal Federal, por maioria de votos, entendeu que a empresa pública dos Correios também estaria submetida à disciplina dos precatórios (RE 220.906-DF, Rel. Min. Maurício Corrêa; V. Informativo STF nº 213, de dez/2000).
O regime jurídico dos precatórios encontra suas principais normas na própria Constituição. Assim, vale ressaltar que o Legislador Constituinte estabeleceu alguns parâmetros que deverão ser obrigatoriamente obedecidos pelo legislador infraconstitucional.
Para centrar-se especificamente no tema desse trabalho, urge salientar que as obrigações do Poder Público, definidas como de pequeno valor, não se aplicará o sistema dos precatórios, consoante o que estabelece o art. 100, §3º da CF com redação dada pela EC 30/00. Esta exceção ao regime dos precatórios foi louvável, já que mitigou o injustificado tormento dos legítimos credores do Poder Público.
Mas, o que seria obrigações de pequeno valor?
No âmbito Federal considera-se débito de pequeno valor aquele de até sessenta salários mínimos, nos termos do §1º do art. 17 da Lei 10.259/2001. Já na seara Estadual e Municipal o próprio Constituinte estabeleceu no art. 87 do ADCT, com redação dada pelo EC 37/2002, os parâmetros a serem seguidos, até a edição das leis destes entes, ou seja, quarenta salários mínimos (âmbito Estadual) e trinta salários mínimos (na esfera municipal).
3-Há plena liberdade de legislar quanto à instituição de dívidas de pequeno valor?
Para respondermos a essa indagação é preciso analisar se os valores estabelecidos pelo Constituinte foram transitórios, ou seja, até os respectivos entes federativos elaborarem suas leis ou foram estabelecidos como limites materiais a serem observados pelo legislador infraconstitucional.
3.1- Pacto Federativo versus limitação material ao legislador infraconstitucional
Um dos traços marcantes do nosso Estado Federativo é a autonomia dos entes federados, o que impede a ingerência na competência constitucional do outro, já que há uma previa repartição de competências para cada ente federado. Vigora, assim, o princípio da predominância do interesse.
Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal (1), na ADI 2868/PI, admitiu a possibilidade dos Estados e Municípios estabelecerem o que seja débito de pequeno valor, tudo em nome do Pacto Federativo e do caráter transitório da norma que estabeleceu aqueles limites de quarenta e trinta salários mínimos.
Por outro lado, no dizer de JOSÉ JOAGUIM GOMES CANOTILHO (2), não pode haver retrocesso social aos direitos fundamentais dos cidadãos. Desta forma, seria inadmissível estabelecer valores inferiores ao previsto no art. 87 do ADCT.
Nessa mesma linha do autor português supra, também foi o voto do EXCELENTÍSSIMO MINISTRO CARLOS AYRES BRITTO DO STF, quando do julgamento da ADI 2868/PI, da qual foi o seu relator, afirmando que a norma contida no art. 87 do ADCT estabeleceu uma limitação material ao legislador infraconstitucional.
Então, afinal de contas, poderá o Estado ou Município estabelecer valores diferentes do regido pelo ADCT?
Ora, para nós, na seara também da jurisprudência do STF, ter-se-á que aplicar os princípios constitucionais da proporcionalidade ou razoabilidade. É o que veremos a seguir.
4- Limites impostos pelos princípios constitucionais da proporcionalidade ou razoabilidade frente à abusividade legislativa
Defendemos, nesse estudo, que a única forma para sabermos se há possibilidade do ente federado estabelecer valores diferentes do previsto no art. 87 do ADCT é aplicando os princípios constitucionais da razoabilidade (origem no direito anglo-saxão) e da proporcionalidade (raízes no direito alemão).
Inicialmente, é de se ressaltar que esses princípios (3) são nitidamente aplicados no nosso ordenamento, seja através da doutrina como também da jurisprudência, notadamente servindo de norte interpretativo para o Supremo Tribunal Federal.
Assim, no dizer do eminente constitucionalista LUÍS ROBERTO BARROSO, o princípio da razoabilidade:
"é um parâmetro de valoração dos atos do Poder Público para aferir se eles estão informados pelo valor superior inerente a todo ordenamento jurídico: a justiça. Sendo mais fácil de ser sentido do que conceituado, o princípio se dilui em um conjunto de proposições que não o libertam de uma dimensão excessivamente subjetiva. É razoável o que seja conforme à razão, supondo equilíbrio, moderação e harmonia; o que não seja arbitrário ou caprichoso; o que corresponda a senso comum, aos valores vigente em dado momento ou lugar."
De igual sorte, conforme ensinamentos do Professor JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO, o princípio da proporcionalidade tem como grande fundamento:
"O excesso de poder, e o fim a que se destina é exatamente o de conter atos, decisões e condutas de agentes públicos que ultrapassem os limites adequados, com vistas ao objetivo colimado pela Administração, ou até mesmo pelos Poderes representativos do Estado. Significa que o Poder Público, quando intervém nas atividades sob seu controle, deve atuar porque a situação reclama realmente a intervenção, e esta deve processar-se com equilíbrio, sem excessos e proporcionalmente ao fim se atingido" (4).
Vê-se, então, que o legislador infraconstitucional não detém poderes absolutos e incontestáveis, corolário disso é o próprio controle de constitucionalidade das leis frente à supremacia constitucional.
Quanto ao tema proposto, uns entendem que os limites impostos ao legislador infraconstitucional são os próprios parâmetros traçados pelo Constituinte, não podendo estabelecer valores menores, sob pena de violação ao retrocesso social.
Entretanto, o próprio Constituinte estabeleceu que os créditos a serem considerados de pequeno valor deverão ser analisados segundo a capacidade econômica do ente federativo respectivo (§ 5º do art. 100 da CF).
Dessa forma, o Legislador Constituinte deu sinal que poderá haver estipulação de valores diferentes do estabelecido no art. 87 do ADCT.
Assim, se considerarmos como decidiu o STF, pela possibilidade dos entes federados instituírem valores inferiores ao estabelecido, para limitar eventual abuso legislativo devemos nos valer dos princípios acima comentados.
Nesse sentido, afirmando pela aplicação do princípio da proporcionalidade, a fim de limitar a abusividade legislativa, eis os dizeres do renomado constitucionalista PAULO BONAVIDES:
"Admitir a interpretação de que o legislador pode a seu livre alvedrio legislar sem limites, seria pôr abaixo todo o edifício jurídico e ignorar, por inteiro, a eficácia e majestade dos princípios constitucionais. A Constituição estaria despedaçada pelo arbítrio do legislador". (5)
Ademais, o próprio MINISTRO GILMAR MENDES DO STF, quando do seu voto na ADI 2868/PI, asseverou que deveria aplicar-se a proporcionalidade, a fim de aferir as reais condições do ente federativo.
Por fim, resta asseverar que muitos municípios, por oportunismo legislativo, vêm elaborando leis para estabelecer como de pequeno valor quantias ínfimas, demonstrando total desproporcionalidade com os patamares constitucionais, tudo a fim de fugir ao pagamento do que é devido ao jurisdicionado.
Nesse diapasão, verifica-se que não está havendo relação de razoabilidade ou proporcionalidade na instituição de débitos de pequeno valor.
Nessa mesma linha, é o dizer do insuperável J. J. GOMES CANOTILHO:
Entre o fim da autorização constitucional para uma emanação de leis restritivas e o exercício do poder discricionário por parte do legislador ao realizar esse fim deve existir uma inequívoca conexão matéria de meios e fins" (6)
5-Conclusão
Diante das premissas lançadas alhures é forçoso concluir que, havendo edição de leis estaduais/municipais que afrontem aos limites materiais traçados no art. 87 do ADCT ou violarem os princípios da razoabilidade ou proporcionalidade, imporá a declaração de inconstitucionalidade destes diplomas legais, sob pena de ofensa aos ditames constitucionais exigíveis.
Destarte, os legitimados a proporem ação direta de inconstitucionalidade deverão se valer do controle abstrato de constitucionalidade para requerem negação de vigência a estas leis flagrantemente irrazoáveis ou desproporcionais.
Todavia, até que não haja efetivação do controle abstrato de constitucionalidade os advogados que laboram em face da Fazenda Pública poderão pleitear, nas suas intervenções processuais, o controle difuso/incidental de constitucionalidade destas leis inconstitucionais.
Para exemplificar, se houver publicação de lei municipal, estabelecendo como dívida de pequeno valor quantias irrazoáveis ou desproporcionais o próprio Juiz da Comarca, alertado pela intervenção de um advogado, deverá declarar, incidenter tantum, a inconstitucionalidade desta lei, valendo-se, assim, do controle difuso de constitucionalidade.
Vejam que o papel do advogado e do juiz, quanto a este abuso legislativo, é de crucial importância, já que através deles é que haverá o respeito aos direitos dos legítimos credores da Fazenda Pública.
Desta forma, o advogado, funcionando como nobre denunciador de abusos legislativos, somando-se ao bom senso e sensibilidade dos juízes deverão coibir este tipo de oportunismo legislativo, sob pena da Fazenda Pública continuar protelando com os seus deveres legais. Para tanto, como já mencionado, o nosso ordenamento jurídico detém mecanismos próprios e eficazes para limitar essa abusividade legislativa.
É preciso asseverar, ainda, que, se o ente federado está com desequilíbrio financeiro, capaz de comprometer o pagamento dos seus débitos fixados judicialmente, o mais razoável e proporcional é que procure negociar a sua dívida perante o seu credor (que, quase sempre, necessita materialmente daquele crédito) e não procurar meios injustificáveis para protelar a sua dívida.
Nesse sentido, para arrematar, trago à baila uma decisão do Tribunal Constitucional Federal da Alemanha, que coibiu os excessos legislativos, eis a sua dicção:
"O meio empregado pelo legislador deve ser adequado e exigível, para que seja atingido o fim almejado. O meio é adequado quando, com o seu auxílio, se pode promover o resultado desejado; ele é exigível quando o legislador não poderia ter escolhido outro igualmente eficaz, mas que seria um meio não-prejudicial ou portador de uma limitação menos perceptível a direito fundamental". (7)
Notas
1
Ver informativo 350 de 31 de maio a 04 de junho do ano de 2004 do Supremo Tribunal Federal.2
Ver a sua obra: Direito Constitucional e Teoria da Constituição 3ª edição. Coimbra: Almedina, 1999, pp. 326 e 327.3
Conforme nos ensina Luís Roberto Barroso in Interpretação e aplicação da Constituição, 5ª edição, revista, atualizada e ampliada. São Paulo: Saraiva, 2003, p.224: "é conveniente ressaltar que a doutrina e a jurisprudência, assim na Europa continental como no Brasil, costumam fazer referência, igualmente, ao princípio da proporcionalidade, conceito que em linha gerais mantém uma relação de fungibilidade com o princípio da razoabilidade".4
José dos Santos Carvalho Filho, in Manual de Direito Administrativo, 13ª edição. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 23.5
Paulo Bonavides in Curso de Direito Constitucional, 13ª edição. São Paulo: Malheiros, 2003, p.436.6
J.J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 5. Ed. Coimbra, Livraria Almedina, 1991, p. 488.7
BVerfGE, 30,292 (316). V. Willis Santiago Gerra Filho, Ensaios de teoria constitucional, 1989, p. 87.
