Este trabalho objetiva-se a diferenciar as definições de políticas públicas, discorrer sobre os princípios que as regem, e por consequência explanar sobre o grau importância nas decisões dos gestores públicos sobre quais princípios de políticas públicas.

Os Princípios de Politicas Públicas são diferentes dos Princípios Normativos (Princípios da Administração Pública), pois os Princípios de Politicas Públicas colocam questões que são mais difícil de resolver, portanto, não são princípios exatos como o Principio da Publicidade que exige que os atos da administração pública sejam sempre oficial, ou tão objetivos como o Principio da Legalidade que faz com que a Administração Pública só atue desde que haja previsão legal. Nesse sentido, vislumbra-se que esses Princípios específicos de Politicas Públicas não são óbvios e imediatos, assim, colocam algumas questões/decisões fundamentais aos gestores públicos/administrador público sobre qual modelo a ser adotado, e, por consequência, tal modelo adotado será guiado por um princípio especifico.
Portanto, o administrador público deverá escolher como base de sua politica públicaentre o Principio da Universalizaçãoou oPrincípio da Focalização; o Principio da Centralizaçãoou oPrincípio da Descentralização; o Princípio da Especializaçãoou oPrincípio da Intersetorialidade; se a sua politica pública terá enfoque na Presunção de legitimidadeou noControle Social;bem como se irá adotar em sua política pública o conceito Governança Democrática.

Universalização V.S. Focalização

Quando o administrador público esta elaborando uma determinada politica pública a primeira questão que se coloca é se essa politica pública será universal ou será focalizada, ou seja, já se coloca a primeira escolha entre o Principio da Universalização ou o Principio da Focalização.

Segundo o Princípio da Universalização a política pública será igualmente acessível a todos os cidadãos, ou seja, não existem critérios para diferenciar quem tem acesso e quem não tem acesso, como por exemplo, o Sistema Único de Saúde – SUS, este é de acesso universal, pois não existem critérios que afastem determinada pessoa de acesso ao SUS, ou seja, terá acessibilidade ao SUS até mesmo aquela pessoa que tem condições suficientes para ter o mais caro do plano de saúde privado, ou seja, para ter acesso ao SUS não precisa comprovar necessidade de um atendimento a saúde publica, pois a saúde publica é por princípio universal.

Diferentemente são as politicas públicas Focalizadas, como por exemplo, o programa “Bolsa Família”, este é focalizado, pois o benefício do “BolsaFamília” depende da renda familiar, assim sóserá acessível quando a renda familiar estiver a baixo da determinada linha de renda, ou seja, não terá acesso ao beneficio do“Bolsa família” a família que tiver uma renda alta, portanto, vislumbra-se que esta politica pública do programa “Bolsa Família” não é universal.

O princípio da focalização pode ser dividido em três tipos:

Focalização Residualista

A politica econômica reduz desigualdades; a política social é coadjuvante do mercado, ou seja, a focalização é residual no sentido de quem vai prover as soluções mais importantes para a sociedade é a politica econômica, portanto, é o mercado que vai garantir a igualdade enquanto as politicas focalizadas são residuais, ou seja, as políticas focalizadas apenas irão intervir naquilo que o mercado realmente não consegue resolver.

Focalização para Universalização

Identificação de foco correto como parte de um projeto maior.
Neste caso, muitos dizem que o programa“Bolsa Família”é um tipo de focalização para universalização, pois as pessoas que são abarcadas pelo programa“Bolsa Família”, apesar de ter um corte de renda específico, o “Bolsa Família” abarca todas as pessoas dentro daquele recorte de renda, ou seja, não fica ninguém que precisa do “Bolsa família” de “fora”, assim, vislumbra-se a ideia que esta por traz deste programa, porém, isso não quer dizer que aconteça concretamente.

Focalização como Reparação

É a escolha de determinado grupo para reparar discriminações históricas, ou seja, esta atinge diretamente as ações afirmativas, bem como irá incorrer no Princípio da Impessoalidade, pois são grupos escolhidos por conta de discriminação histórica, então a focalização como reparação busca reparar este histórico de exclusão. Neste raciocínio, surge/destaca-se uma questão: “um benefício social ou uma transferência de renda tem que ser universal, ou seja, garantido para todos independentemente das condições socioeconômicas, ou apenas para aqueles que precisam mais?”.

Para responder essa questão temos como exemplo uma política universal à Política de Renda Básica de Cidadania, que tem que ser garantidopara todas as pessoas, tendo em vista que é uma condição básica de cidadania, então, independe de quanto essa pessoa precisa como complementação de uma outra renda ou não, assim, na verdade, esta política pública cria uma condição de igualdade entre todas as pessoas, ou seja, no mínimo as pessoas irão receber esta mesma renda. Portanto, vislumbra-se sua vantagem em tratar todos igualmente, por consequência, surge uma concepção muito forte de direito, pois, quando se fala de acesso a saúde, como, por exemplo, o SUS, todas as pessoas tem que ter acesso à saúde independentemente de suas condições econômicas, porque a saúde é um direito constitucional, então, são direitos que tem que ser universalmente garantidos.

Assim, quando se defende as politicasuniversaisargumenta-se que são mais transparentes, pois a focalização escolhe alguns beneficiários, e nem sempre é fácil entender como o poder público alcança essas pessoas. Assim, em programas de transferência de renda, em geral, existem muitas denúncias de pessoas que estão recebendo o beneficio sem precisar, ou de pessoas que precisam, mas não conseguem receber, pois geralmente é muito difícil ter acesso a esse tipo de informação, assim, torna-se difícil de entender/identificar quem esta ou não recebendo talbeneficio, bem comoo porquê em ambos os casos.

Então a politica universal, como ela trata todas as pessoas igualmente, ela tem menos problema de transparência. Além disso, a política universal cria menos estigmas, ou, até mesmo, não cria estigmas,porque as pessoas que estão beneficiárias de uma política focalizada muitas vezes podem ser consideradas estigmatizadas, ou seja, determinado grupo, como por exemplo, o negro e o indígena que tem cotas em universidades podem sofrer com a criação de algum tipo de estigma em virtude de serem beneficiários das politicas. Esta é uma crítica muito forte decorrente das ações afirmativas, ainda que os estudos mais recentes digam que eventuais estigmas serão diluídos/dissolvidos em 1 ano, por virtude das próprias pessoas beneficiarias comprovarem que elas poderiam estar nesses locais independentemente do grupo social que elas pertencem.Portanto as pessoas que defendem as politicas universais dizem que as politicas focalizadas reforçam preconceitos e estigmas.

Quando se trata das politicas focalizadas, as pessoas que a defendem dizem que esta possibilita uma alocação mais eficiente de recursos, pois a alocação de recurso é direcionado exatamente para onde precisa, ou seja, não fara sentido, bem como não será eficiente,distribuir renda para todos à não ser para aquele determinado grupo que precisa realmente de uma transferência de renda, portanto, do ponto de vista da eficiência é mais logico direcionar os recursos apenas para aqueles que realmente precisam.
Outro argumento de quem defende a focalização argumenta que é uma forma de qualificar a informação, pois a politica focalizada permite que o poder público enxergue/identifiqueaquelas pessoas que mais precisam das politicas, e essa é uma forma de conseguir mais informação sobre essas pessoas. Como exemplo temos a política de transferência de renda do programa “Bolsa Família”, pois quando a transferência de renda é focalizada, ou seja, é direcionada para aqueles que tenham uma renda a baixo de uma determinada linha, a partir do momento que estes benefícios são enviados para essas pessoas o governo possa a ter uma qualidade da informação maior de onde estão as pessoas mais pobres do país, assim, se os benefícios estão sendo mais transferidos para um determinado Município no Nordeste do Brasil, o governo passa a ter a informação de que aquele determinado Município tem mais pessoas pobres, e, portanto, precisa de mais recursos em geral, não só transferência de renda,consequentemente, também, demonstra que naquele local as pessoas estão precisando de mais acesso a educação e acesso a saúde. Então focalizar as politicas é uma forma de melhorar a informação que esta sendo produzida.

As pessoas que defendem as politicas focalizadas também dizem que existe um trade off entre expansão e qualidade, ou seja, as políticas publicas universais são grandes que é impossível de ter um alto nível de qualidade. Assim quando se reduz/afunila o tamanho das políticas elas ganham em qualidade, ou seja, quando elas são menores elas ganham em qualidade porque estão mais direcionadas e, assim, se tornam mais específicas.

Portanto, vislumbram-se dois princípios distintos no qual a gestão publica deverá escolher entre eles.

Centralização V.S. Descentralização 

Outra questão que surge é que algumas políticas adotam comoprincípio a descentralização,ou seja, uma transferência de poder do nível central para o nível local.
A relação entre União, Estados e Municípios, a União é o poder central que detém mais informação e mais recursos, ou seja, detém uma autoridade sobre Estados e Municípios. Em contrapartida, as politicas descentralizadas acreditam que os Estados e Municípios são tão importantes quanto a União, assim, surge o que se chama de respeito à autonomia federativa. O Brasil adota um sistema federativo em que os Estados e Municípios são entes autônomos, então como entres autônomos faz sentido que algumas politicas sejam descentralizadas de forma que Estados e Municípios possam ter a sua própria autoridade para implementar politicas, como por exemplo o programa “Bolsa família”, que é um programa descentralizado.
Porém existe determinada corrente que defende a centralização, pois é importante queUnião - Governo Federal detenha mais autoridade, mais poder.
Segundo o Principio da Descentralização destaca-se uma alocação territorializada de recursos públicos, ou seja, a transferência de recursos da União para os Estados e Municípios irá depender de alguns fatores, ou seja, não será necessariamente igual para todos os Estados e para todos os Municípios, porque dependerá de uma avaliação, uma analise daqueles Municípios e Estados que precisam de uma transferência maior ou menor de recursos públicos.

Especialização V.S.Intersetorialidade

São dois princípios distintos que também demandam uma escolha do administrador público se determinada política pública será especializada ou intersetorial.

A politica intersetorial se aplica em geral como uma estratégia para enfrentamentos de problemas cujas causas são multidimensionais e complexos. Como por exemplo, a pobreza que é considerada um problema complexo, que tem causas multidimensionais, e que não se resume, como geralmente as pessoas entendem,a questão de renda ou de classe social,poisa questão de renda e/ou social é um dos aspectos da pobreza, haja vista que existem questões relacionadas a acesso ao trabalho, a formação profissional, educação, acesso a moradia, acesso a saúde, idade, enfim, diversos aspectos que se a política de enfrentamento a pobreza fosse incorporada a perspectiva intersetorial ela terá que colocar diferentes setores para dialogar.
Diferentemente de uma politica especializada que identifica um fenômeno como uma relação de causa e efeito.Assim, se o entendimento for que a pobreza é uma questão meramente de renda e de classe social,deverá ser feito uma política que é focadaespecificamente/especializada nessas causas, enquanto que as politicas intersetoriais irão atacar diversas causas ao mesmo tempo.

Então quando se fala de políticas intersetoriais, vislumbra-se em uma forma de pensar integralmente a realidade, bem como sendo políticas transversais, ou seja, são transversais porque alcançam diversos setores ao mesmo tempo e entrelaçam esses setores, ao invés de individualiza-los.

Ainda na política na Intersetorialidade, estamos falando também da incorporação de múltiplos atores na elaboração e na implementação, ou seja, quando falamos em uma política de combate a pobreza que precisa necessariamente envolver a politica de educação e saúde, é importante colocar gestores públicos dos Ministérios da Saúde e da Educação para discutirem juntos com o Ministério de Desenvolvimento Social ou Secretaria de Assistência Social, ou seja, é importante criar fóruns que possibilitem o contato entre diversos setores.
Esses diferentes atores vãotambém compartilhar recursos, responsabilidades e ações por meio de uma interação continuada, ou seja, além da reunião de ministros e secretários de setores distintos, a interação tem que se dar de forma mais profunda do que a mera reunião, bem como a gestão pública precisa criar sistemas para integrar efetivamente diferentes setores, como por exemplo,o combatea violência doméstica, pois é uma questão que tem que ser enfrentada não só pelas secretarias de políticas para as mulheres, mas também pelas secretarias  de trabalho eassistência social em conjunto com as secretarias de politicas para as mulheres.

Presunção de legitimidade V.S. controle social

O controle social é um principio que sociedade deve exercer o controle sobre o Estado.

Na perspectiva do controle social são criadas esferas em que possibilitam a sociedade participar e fiscalizar as politicas públicas, ou seja, são ferramentas que possibilitam a democratização da gestão pública e o exercício da democracia nas diversa áreasdas politicas públicas.

Em contrapartida, as políticas que adotam características de presunção de legitimidade entendem que o próprio processo que deu origem a uma determinada legislação legitima a politica, ou seja, por exemplo, um processode debate que envolveu o Poder Executivo e o Legislativo, é um debateem que os representantes eleitos pelo povo tomam determinadas decisões. Assim, vislumbra-se que o próprio fato de serem representantes eleitos já justifica a legitimidade, ou seja,presume-se que a politica é legitima.

Em contrapartida, as políticas que explanam no ControleSocial, mesmo depois de um processo democrático envolvendo o Poder Executivo e o Poder Legislativo, elas podem ainda assim precisar de participação ou de um controle por meio da população.

Ainda tratando do Controle Social é necessário explanar sobre 2 conceitos que sempre estão presentes em políticas públicas. São conceitos que falam sobre a relação entre a ponta e o topo das políticas públicas.

Nessa perspectiva podemos entender que a ponta pode ser tanto entendida como Municípios e os Estados em oposiçao ao topo que é a Uniao, quanto em relação a própria estrutura interna da burocracia Estatal, no sentido em que temos os burocratas de ponta que são aqueles que aplicam ás políticas públicas na ponta, ou como chamamos no “chão” das políticas públicas, ou seja, são os gestores que estão próximos da população e que têm contato direto com aqueles que se beneficiam das políticas públicas.

Tratando sobre os conceitos de bottom-up e top-down, entendemos que bottom-up trata de um processo que origina-se de baixo para cima, assim, este presupõe uma participação ativa dessa burocracia tratada anteriormente (burocracia que fica na ponta da política, ou seja, a burocracia que implementa, que tem o contato direto com os beneficiários), ou seja, não apenas respondendoa os comandos que vêm de cima, e, assim, nesse raciocínio os agentes implementadores interferem nos resultados, portanto, percebe-se uma divisão muito estanque entre aqueles que formulam e aqueles que implementam as políticas públicas.

Assim, as políticas que seguem esse modelo bottom-up, as pessoas/burocracia do nível de rua (aqueles que implementam as políticas), na verdade eles também formulam; isso é interessante de notar porque não é uma questão óbvia, pois existe toda uma discussão, bem como pesquisas que mostram a importância desses burocratas do nível de rua na implementação das políticas públicas e na sua própria formulação, pois na verdade a medida que a implemntaçao das políticas públicas ocorrem, a própria formulação ou as próprias idéias que resultarão origem à essa política também sofrem interferências/consequências por conta da forma de como ela é implementada. Portanto, objetiva-se analisar as escolhas dos indivíduos, bem como se vislumbra uma inter-relação entre formulação e implementação de políticas públicas (HILL, 2006; SECCHI, 2013). Neste modelo de política as ações dos indivíduos são entendidas como respostas a problemas, então existe uma construção empírica de redes entre os atores de base e os tomadores de decisão. Essa é uma idéia muito importante e que certamente estará presente em todas as discussões sobre políticas públicas.

Diferentemente são as políticas que seguem o modelo top-down, pois esta presupõe que existe um núcleo decisório que é diferentemente daquele que implementa, portanto, é o contrário/oposto da política que segue o modelo bottom-up. Então, nas políticas top-down existe um núcleo que são as pessoas que estão no poder ou que tomam decisões, e aqueles burocratas que estão na ponta apenas obedecem, não possuem poder de interferir em resultados, ou seja, tal modelo considera haver estágios definidos no processo de políticas públicas, bem como uma nítida distinção entre formulação e implementação, entre política e administração. Ainda de acordo com essa perspectiva top-down os documentos oficiais que geram implementação, ou seja, é uma abordagem que é mais focada em relatorios, manuais, em documentos produzidos pelo governo, do que nas pessoas que estão fazendo a implementação da política pública.

Na literatura mais recente sobre este assunto, os autores defendem processos híbridos, ou seja, absorvem características de ambos os enfoques.

Na perspectiva do plano concreto conseguimos identificar5formas/instrumentos diferentes no Controle Social: as conferências, os conselhos,  o orçamento participativo, as audiências públicas, e a participação social.

Portanto, vislumbra-se diante desses diversos instrumentos um avanço na democracia.

Governança democrática

Governança democrática é uma nova maneira de governar que vai além da democracia representativa, ou seja, apenas eleger os representantes e confiar que automaticamente eles irão tomar decisões que condizem com que a sociedade acredita é muito pouco.
A idéia de GovernançaDemocrática se baseia na noção de interação social, ou seja, é muito importante aproximar o governo da sociedade de uma forma interativa, e, para isso ocorrer, os mecanismos do controle social são muito importantes.
As politicas que se baseiam em Governança Democrática tem como finalidade a construção de cidadania.Inclusive o conceito de Governança Democrática esta sendo implementado por empresas privadas como uma forma de democratizar sua própria gestão. Portanto, é um conceito que pode ser aplicado tanto pelo governo quanto por iniciativas privadas.

As politicas que adotam a Governança Democrática possuem 4 objetivos: 

- economicamente possíveis;

- socialmente justa;

- politicamente viáveis e

- temporalmente sustentáveis.

Portanto, esses são objetivos gerais para quem adota a politica de Governança Democrática.

O Princípio da Governança Democrática surge com o objetivo de abarcar todos os outros princípios mencionados anteriormente, pois tem como objetivonão só uma administração que é responsável e/ou que esta de acordo com os preceitos legais, mas uma administração que também esta preocupada com a Democracia,bem como o que as pessoas esperam e precisam que o Estado forneça/formule em termos de políticas públicas.

Portanto, não é só uma questão de necessidade no sentido do Estado provedor, mas na verdade um Estado que envolve as pessoas para que elas participem dos processos, e assim evoluam em termos de cidadania.


BIBLIOGRAFIA

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  • - HILL, M. Implementação: uma visão geral. In: SARAVIA, E.; FERRRAREZI, E. (Org.). Políticas Públicas. Brasília: ENAP. http://www.enap.gov.br.
  • - JUNQUEIRA L.A.; INOJOSA, R. M.; KOMATSU, S. Descentralização e intersetorialidade: na gestão pública municipal no Brasil: a experiência de Fortaleza. Caracas: UNESCO/CLAD, 1998. Série Concurso de Ensayos CLAD.
  • - MINISTÉRIO DA SAÚDE. Política Nacional De Promoção Da Saúde. Anexo I. 2006. Disponível em: www.portadasaude.gov.br.
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  • - SECCHI, L. Políticas Públicas: conceitos, esquemas de análise, casos práticos. 2. ed. São Paulo: Cengage Learning, 2013.
  • - http://www.polis.org.br
  • - http://www.uepg.br/nupes/intersetor.htm


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Informações sobre o texto

A gestão de políticas públicas envolve um trabalho cada vez mais árduo e complexo, e os desafios dos gestores realmente não são fáceis de resolver, assim, este trabalho proporciona aos gestores públicos uma série de opiniões e mecanismos que podem servir como base para apontar o caminho desejado pelos interesses sociais, auxiliando na escolha e contribuindo com a efetivação de suas políticas públicas.

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