A Ilegalidade da Lavratura Do Termo Circunstanciado De...

A Ilegalidade da Lavratura Do Termo Circunstanciado De Ocorrência Por Policiais Militares E Policiais Rodoviários Federais

1. INTRODUÇÃO

A Lei 9.099/95, chamada Lei dos Juizados Especiais trouxe diversas inovações ao procedimento das causas de menor complexidade e as denominadas infrações penais de menor potencial ofensivo.

Aludida lei apresentou uma série de princípios que dirigem sua aplicação e teve por finalidade democratizar, desburocratizar e simplificar o acesso à justiça por imensa parcela da população brasileira, além de conferir celeridade ao incrivelmente caro e moroso judiciário brasileiro.

Dentre as inovações trazidas pelo legislador houve significativa simplificação do processo, tanto cível quanto criminal e da fase investigativa, na apuração da infração penal. Essa última inovação veio na forma do Termo Circunstanciado de Ocorrência, procedimento destinado especificamente a apurar autoria e materialidade nas infrações de menor potencial ofensivo, assim definidas pela lei.

Como se percebe, a CR/88 determina que a apuração das infrações penais é incumbência das polícias Judiciárias.

Ocorre que é uma infeliz realidade em alguns Estados da Federação a lavratura de procedimento investigativo, ainda que simplificado, por policiais militares e policiais rodoviários federais.

A lavratura de Termo Circunstanciado por policiais militares e rodoviários federais, ao invés da autoridade policial (Delegado de Polícia), tem sido uma ocorrência cada vez mais frequente em diversos estados da federação, surgindo então à indagação acerca da usurpação de atribuições constitucionais e consequente violação ao artigo 144, § 2º e § 4º da Constituição Federal.

Para tentar pacificar o tema, o Senador Romário editou o PL 395/2015 que pretendia alterar o art. 69 da Lei 9.099 de 26 de setembro de 1995, para permitir que qualquer policial lavre termo circunstanciado de ocorrência, arquivado definitivamente em primeiro de julho de 2016 após requerimento do autor.

Apesar disso, não perde relevância a matéria, eis que ainda é razão de constante atrito na prática da investigação criminal. Isso porque a Polícia Militar em diversos Estados da União, assim como a Polícia Rodoviária Federal se arvoram a lavratura de Termo Circunstanciado de Ocorrência através de Convênios com o Ministério Público Estadual, ou mesmo com recomendações dos respectivos Tribunais de Justiça.

A alteração no ordenamento jurídico nesse sentido seria supostamente inviável se realizada por Lei Federal, já que a atribuição para apuração de infrações penais está delimitada no art. 144 §4 da CR/88, e com mais razão não poderia ser flexibilizada por meio de Convênios ou recomendações de qualquer natureza.

A pergunta que então permanece é: Referida alteração legislativa seria constitucional? E quais seriam os seus impactos na investigação criminal e no direito do investigado? Estas são questões que se pretende abordar no presente trabalho.

2. O TERMO CIRCUNSTANCIADO DE OCORRÊNCIA COMO FORMA DE INVESTIGAÇÃO CRIMINAL

Existe no ordenamento jurídico pátrio uma diferença entre infrações penais (gênero) e crimes e contravenções (espécies).

Com vistas a real tutela dos bens jurídicos a constituição federal fez outra distinção com as chamadas infrações penais de menor potencial ofensivo, mencionadas no art. 91, I, que trata da criação do juizados especiais e de sua competência, senão vejamos:

Art. 98. A União, no Distrito Federal e nos Territórios, e os Estados criarão:

I - juizados especiais, providos por juízes togados, ou togados e leigos, competentes para a conciliação, o julgamento e a execução de causas cíveis de menor complexidade e infrações penais de menor potencial ofensivo, mediante os procedimentos oral e sumaríssimo, permitidos, nas hipóteses previstas em lei, a transação e o julgamento de recursos por turmas de juízes de primeiro grau;

Complementando o comando do constituinte, o legislador editou a lei 9.099/95, já largamente abordada, tratando especificamente do tema e definindo como infrações penais de menor potencial ofensivo todas as contravenções penais e os crimes a que a lei comine pena máxima não superior a 2 (dois) anos, cumulada ou não com multa, in verbis:

Art. 61. Consideram-se infrações penais de menor potencial ofensivo, para os efeitos desta Lei, as contravenções penais e os crimes a que a lei comine pena máxima não superior a 2 (dois) anos, cumulada ou não com multa.

Para apuração dessas infrações penais de menor potencial ofensivo a mesma Lei[1] criou, em seu art. 69, o Termo Circunstanciado de Ocorrência, que nada mais é do que uma forma simplificada para apuração de infrações penais, de forma semelhante ao inquérito policial, mas com as peculiaridades que a Lei 9.099/95 trouxe a toda intervenção estatal classificada como infração penal de menor potencial ofensivo, em especial a observância as diretrizes constantes em seu art. 62 abaixo reproduzido:

O processo perante o Juizado Especial orientar-se-á pelos critérios da oralidade, informalidade, economia processual e celeridade, objetivando, sempre que possível, a reparação dos danos sofridos pela vítima e a aplicação de pena não privativa de liberdade.

Partindo dessa premissa, necessário se faz a compreensão da natureza jurídica do termo circunstanciado de ocorrência.

O Termo Circunstanciado de Ocorrência – TCO, trata-se de procedimento administrativo de natureza inquisitiva, tendo como finalidade apuração das circunstâncias, da materialidade e da autoria das infrações penais de menor potencial ofensivo, possuindo assim os mesmos objetivos do Inquérito Policial ou outros procedimentos investigativos conduzidos por autoridade que não o delegado de polícia.

Entendemos possuir o TC dupla finalidade: uma finalidade mediata: o fornecimento de elementos para formação da opinio delicti do Ministério Público ou para subsidiar queixa-crime do querelante, e uma finalidade imediata: a apuração da materialidade e da autoria das infrações penais em seu escopo.

Dessa feita, podemos compreender que o Termo Circunstanciado de Ocorrência é um procedimento investigativo previsto em Lei, pois tem a mesma finalidade do inquérito policial - formação da opinio delicti e esclarecimento das circunstâncias, autoria e materialidade da infração penal.

Tanto é verdade que será cabível Inquérito Policial para as infrações de menor potencial ofensivo quando a complexidade das elucidações assim o exigir, nesse sentido:

Desse modo, não há que se falar em inquérito policial em sede de juizados especiais criminais, salvo nas hipóteses taxativamente previstas nos artigos 66, parágrafo único, e 77, parágrafo 2º da lei de regência. Acusados não encontrados para citação, fatos complexos ou circunstâncias que não permitam a formulação imediata de denúncia determinam a adoção do "procedimento previsto em lei", vale dizer, instauração de inquérito policial, na maioria dos casos.[2]

Ada Pellegrini Grinover (2005, p. 118) defende que o: “Termo Circunstanciado da lei e do Projeto são uma única e só coisa, bastando, para o exato cumprimento da Lei 9099/95, a indicação no boletim de ocorrência do autor do fato e do ofendido e a relação de testemunhas”[3], defendendo que na verdade o Termo Circunstanciado de Ocorrência trata-se de mero registro do fato, não configurando, assim, atividade típica de polícia judiciária.

Contudo, discordamos de tal posicionamento. O próprio art. 69 da Lei 9.099/95 determina que serão providenciadas as requisições dos exames periciais necessários, senão vejamos:

art. 69 A autoridade policial que tomar conhecimento da ocorrência lavrará termo circunstanciado e o encaminhará imediatamente ao Juizado, com o autor do fato e a vítima, providenciando-se as requisições dos exames periciais necessários.

Ora, a requisição dos exames periciais necessários servirá a qual finalidade senão a cabal elucidação dos fatos? O legislador deixa claro que o procedimento tem finalidade mais ampla que o simples registro do fato, exigindo inclusive a requisição de exames periciais pertinentes e a lavratura do procedimento específico.

Assim ensina TOURINHO FILHO (2010, p. 538):

é um termo com todas as particularidades de como ocorreu o fato – a demonstração da existência de um ilícito penal, de suas circunstâncias e de sua autoria – e o que foi feito na Delegacia, constando, assim, resumo do interrogatório do autor da fato,dos depoimentos da vítima e das testemunhas [..]. O termo circunstanciado deve conter todos os elementos que possibilitem, se for o caso, ao Ministério Público oferecer a denuncia, ou ao querelante, a queixa.[4]

No mesmo sentido Márcio Alberto Gomes Silva sintetiza com propriedade o tema:

Analisando o ordenamento jurídico enquanto sistema, percebe-se que a fase policial representada na Lei 9.099/95 pela elaboração de termo circunstanciado equivale, nos demais procedimentos comuns (sumário, ordinário e do júri), à confecção de inquérito policial. Daí se concluir que o termo circunstanciado é verdadeiro procedimento investigativo (em que pese simplificado)[5]

Complementado por, GONÇALVES (1998, p.19), “a finalidade do termo circunstanciado é a mesma do inquérito policial, mas aquele é realizado de maneira menos formal e sem a necessidade de colheita minuciosa de provas”.

Nelson Burile[6] em artigo sobre a possibilidade jurídica da lavratura do termo circunstanciado pela polícia militar fala sobre a finalidade da inovação legislativa: Poder-se-ia dizer ainda que o termo é um instrumento de cidadania, que busca diminuir o sofrimento da vítima de um determinado ilícito penal, mediante uma rápida resposta estatal, que se inicia com o conhecimento do fato pela autoridade policial e se desdobra em algumas providências simples, céleres, e com poucas formalidades, para, então, terminar diante do Estado-juiz, o qual propiciará a solução do caso penal, seja com a conciliação, transação penal, ou, restando esta inexitosa, com o oferecimento da denúncia ou queixa-crime. Este é o espírito da lei.

Henrique Hoffman[7] abordando o tema trata da simplificação feita por parte de operadores do direito com a finalidade de reduzir o termo circunstanciado a um boletim de ocorrência, desvirtuando sua real natureza,em artigo que vale a pena transcrever:

Assim, referir-se ao termo circunstanciado de ocorrência por meio de eufemismos como “mero registro de fatos” ou “boletim de ocorrência mais robusto” consiste em discurso enganoso para tentar legitimar usurpação de função pública. Ainda que o TCO não seja complexo, sua lavratura não consiste em simples atividade mecânica, mas jurídica e investigativa, na qual o delegado de polícia decide sobre uma série de questões, tais como tipificação formal e material da infração penal, concurso de crimes, qualificadoras e causas e aumento de pena, nexo de causalidade, tentativa, desistência voluntária, arrependimento eficaz e arrependimento posterior, crime impossível, justificantes e dirimentes, conflito aparente de leis penais, incidência ou não de imunidade, erro de tipo, apreensão dos objetos arrecadados, restituição de objetos apreendidos, requisição de perícia, requisição de documentos e dados cadastrais, representação por medidas assecuratórias, representação por busca e apreensão domiciliar, reprodução simulada dos fatos, entre outras atribuições de polícia judiciária e de apuração de infrações penais comuns. Ademais, caso se constate delito envolvendo violência doméstica e familiar contra a mulher, lesão corporal culposa de trânsito em circunstâncias específicas ou concurso de crimes de menor potencial ofensivo em que se supere o patamar do Juizado Especial Criminal, além de todas as análises já mencionadas, a autoridade de polícia judiciária deve deliberar acerca da existência do estado de flagrância, da concessão da liberdade provisória mediante fiança, da presença de requisitos da prisão temporária ou preventiva ou de outras medidas cautelares, do indiciamento, dentre outras medidas restritivas da liberdade do cidadão.

Portanto, podemos concluir que o termo circunstanciado vem atender as peculiaridades da Lei 9.099/95, adotando procedimento simplificado sem perder sua finalidade de apuração de infrações penais, ainda que de menor potencial ofensivo, não podendo ser confundido com mero registro de fatos ou com um boletim de ocorrência.

3. ATRIBUIÇÃO LEGAL E CONSTITUCIONAL PARA LAVRATURA DE TERMO CIRCUNSTANCIADO

A lei 9.099/95, em seu art. 69 estabeleceu que "A autoridade policial que tomar conhecimento da ocorrência lavrará termo circunstanciado e o encaminhará imediatamente ao Juizado, com o autor do fato e a vítima, providenciando-se as requisições dos exames periciais necessários"

Em seu art. 92 a mesma lei diz que "aplicam-se subsidiariamente as disposições dos Códigos Penal e de Processo Penal, no que não forem incompatíveis com esta Lei." .

Ora, quem seria a autoridade policial mencionada pelo art. 69 da Lei 9.099/95? Para responder essa pergunta basta buscarmos o art. 4 do Código de Processo Penal que de forma cristalina informa:

Art. 4º A polícia judiciária será exercida pelas autoridades policiais no território de suas respectivas circunscrições e terá por fim a apuração das infrações penais e da sua autoria.

Logo, a polícia judiciária será exercida pelas autoridades policiais, sendo que a CR/88 esclarece que "as polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares".

Jogando pá de cal sobre a celeuma, a Lei 12.830/13 traz as seguintes regras sobre o assunto:

Art. 2° As funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais exercidas pelo delegado de polícia são de natureza jurídica, essenciais e exclusivas de Estado.

§ 1° Ao delegado de polícia, na qualidade de autoridade policial, cabe a condução da investigação criminal por meio de inquérito policial ou outro procedimento previsto em lei, que tem como objetivo a apuração das circunstâncias, da materialidade e da autoria das infrações penais.

§ 2° Durante a investigação criminal, cabe ao delegado de polícia a requisição de perícia, informações, documentos e dados que interessem à apuração dos fatos.

Assim, fica nítido quem é a autoridade policial mencionada na lei 9.099/95, inclusive detendo poderes para requisição das perícias a que faz alusão o mencionado dispositivo.

TOURINHO FILHO (2000, p 69), na mesma linha de raciocínio assevera que, “parece-nos que o Termo Circunstanciado a que se refere o artigo 69 da Lei em estudo é da exclusiva alçada da Polícia Civil”.

Adotando a posição de TOURINHO, MIRABETE (2002, p 85) estima, que “à luz da Constituição Federal e da sistemática jurídica brasileira,autoridade policial é apenas o delegado de polícia, e só ele pode elaborar o termo circunstanciado referido no art. 69”.

Por fim, BITENCOURT (1997, p. 89) alude ainda que entre aqueles contrários a atribuir competência para as Polícias Militares elaborarem o Termo Circunstanciado, escreveu que “somente o Delegado de Polícia pode determinar a lavratura do Termo Circunstanciado, referido no art. 69”.

Entretanto, doutrina divergente apresenta interpretação discrepante da sistemática do ordenamento jurídico brasileiro, defendendo que o termo "autoridade policial" utilizado na Lei 9.099/95 teria significado diverso, e que com a celeridade e informalidade pretendidas pela Lei, seria forçoso reconhecer aos agentes de autoridade policial (todo e qualquer outro agente de segurança pública, que não Delegado de Polícia Civil ou Federal) a atribuição para lavratura do referido procedimento.

Nessa toada, ao arrepio da Constituição Federal e da Legislação pertinente, o Ministério Público de alguns Estados da Federação vem celebrando termos de cooperação e convênios com a Polícia Rodoviária Federal e com a Polícia Militar com o intuito de atribuir a esses órgãos nítida função de polícia judiciária, qual seja, a apuração de infrações penais, com os indícios de autoria e materialidade pertinentes.

Enfrentando essa questão, vale transcrever a sentença da Juiza Andrea Ferreira Bispo[8]:

É que a Constituição Federal, no art. 144, § 2º, incumbe à polícia rodoviária federal apenas à realização do patrulhamento ostensivo das rodovias federais. Nada mais que isso.

O mesmo dispositivo, nos §§ 1º e 4º, conferem à Polícia Federal e à Polícia Civil, a atribuição de apurar infrações penais e de exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária.

Sobre o assunto, transcrevo o entendimento de André Nicolitt:

“Com o advento da Lei 12.830/2013, não há dúvidas que só o Delegado de Polícia poderá lavrar o termo circunstanciado, até porque o juízo sobre a tipicidade e sobre sua natureza de infração de menor potencial ofensivo depende da avaliação da autoridade policial, que nos termos do art. 2.º, § 1.º da referida lei, só pode ser feita pelo delegado de polícia. Note-se que a definição da potencialidade ofensiva pressupõe conhecimento técnico jurídico. Não se trata apenas de um juízo positivo sobre a menor potencialidade ofensiva, mas também um juízo negativo sobre a média ou alta ofensividade, o que só pode ser feito pelo delegado de polícia”. [1] NICOLITT, André. Manual de Processo Penal. SP, RT, 2014, p. 526).

Alexis do Couto Brito:

A autoridade policial reconhecida pelo Código de Processo Penal é o delegado. Todos os demais são agentes da autoridade. Delegar a função dele prevista na Lei 9099 seria o mesmo que delegar as funções da autoridade judicial para seus agentes”. [1] (Processo Penal Brasileiro. BRITO, Alexis Couto de, FABRETTI, Humberto Barrionuevo e LIMA, Marco Antônio Ferreira. Editora Atlas).

Thiago M. Minagé e Michelle Aguiar:

Ao tratar do tema Inquérito policial, é preciso entender seu significado e suas peculiaridades, bem como analisar o escopo que lhe foi conferido pela legislação. De forma abrangente, a investigação criminal é conceituada como um conjunto de diligências realizadas pela polícia judiciária, com o objetivo de esclarecer, materialidade delitiva e a respectiva suposta autoria, para então, fornecer elementos ao titular do exercício do direito de ação penal, no caso o MP.

No que tange aos poderes investigatórios, estes foram atribuídos à polícia judiciária, conforme se depreende da leitura do Artigo 144, § 4° da Constituição brasileira de 88”. [1] (artigo publicado no sítiohttp://canalcienciascriminais.com.br/artigo/investigacao-feita-pelo-ministerio-publico-necessario-que-cada-um-entenda-o-seu-devido-lugar-por-thiago-m-minage-e-michelle-aguiar/ em 28/04/2015. Pesquisa realizada em 29/04/2015).

E especificamente sobre a possibilidade de que a polícia rodoviária federal lavre os termos circunstanciados de ocorrência previstos na Lei 9.099/95, transcrevo as lições de Rômulo de Andrade Moreira:

“O art. 69 da Lei nº. 9.099/95 utilizou-se da expressão “autoridade policial” como aquela com atribuições para lavrar o Termo Circunstanciado, quando se tratar de infrações penais de menor potencial ofensivo.

Aquela expressão, a nosso ver, restringe-se aos Delegados da Polícia Civil e da Polícia Federal, dentro de suas atribuições específicas insculpidas nos §§ 4º. E 5º., do art. 144, CF/88.

…

Mutatis mutandis, a mesma mácula inconstitucional ocorre com a possibilidade de lavratura do Termo Circunstanciado pela Polícia Rodoviária Federal, cuja atribuição é a de patrulhar ostensivamente as rodovias federais (e não de investigar infrações penais), nos termos do art. 144, parágrafo segundo da Constituição Federal, não tendo ela qualquer atribuição investigatória criminal. E a lavratura de um Termo Circunstanciado, tal como a de um Inquérito Policial, é atividade estritamente de natureza investigatória criminal.

Nada obstante, alguns Ministérios Públicos Estaduais, como o da Bahia, por exemplo, assinaram convênios que permitem autonomia à Polícia Rodoviária Federal em lavrar ocorrências de infrações penais de menor potencial ofensivo, sem precisar encaminhar o infrator até a Polícia Civil ou à Polícia Federal.

Trata-se de evidente inconstitucionalidade, pois as atribuições da Polícia Rodoviária Federal estão taxativamente previstas no art. 144, II, c/c parágrafo segundo da Constituição Federal.

Concluindo: Termo Circunstanciado lavrado por um policial rodoviário federal é um procedimento inexistente juridicamente (pois produzido em flagrante inconstitucionalidade), não se prestando para dar justa causa ao Ministério Público, seja para propor a transação penal, seja para oferecer a peça acusatória”. [1] (Pesquisa realizada no sítio eletrônico http://romulomoreira.jusbrasil.com.br/artigos/183091406/a-policia-rodoviaria-federal-pode-lavrar-o-termo-circunstanciado no dia 29/04/2015).

E, numa perfeita síntese de todo o pensamento anteriormente exposto, a lição da Dr.ª Bartira de Miranda Macedo:

“A questão é que a lei, o Código de Processo Penal e a Constituição Federal estabelecem que a autoridade policial é a responsável pela apuração da autoria e materialidade das infrações penais. O Inquérito Policial será presidido pelo Delegado de Polícia e o Termo Circunstanciado de Ocorrência também. Assim, TCO lavrado por policial rodoviário ofende a Constituição (art. 144, §§ 2º e 4º).

O artigo 144 também estabelece as atribuições da polícia rodoviária federal. Se esta pratica atos que vão além desses limites estará usurpando funções constitucionais da polícia civil e polícia federal.

Portanto, por não resguardar a forma prescrita em lei, o TCO lavrado pela polícia rodoviária federal é inexistente”.

“Não podemos confundir formalismo despido de significado com significados revestidos de forma” (SCHIMIDT, Ana Sofia. “Resolução 05/02: Interrogatório on-line”. In: boletim do IBCrim, n. 120, novembro/2002), pensamento que se completa com as seguintes palavras do professor Antônio Graim Neto: “e no processo penal em conformidade constitucional, forma é garantia e é função do juiz ser o protetor das garantias constitucionais do acusado”.

Posto isso, por considerar incompatível com a Constituição Federal o Termo Circunstanciado de Ocorrência que não tenha sido lavrado pelas polícias civil e federal, cada uma dentro dos limites que lhe foram conferidos pelo art. 144, §§ 1º e 4º, reconheço como INEXISTENTE A COMUNICAÇÃO TRAZIDA A ESTE JUIZADO ATRAVÉS DO OFÍCIO 045/2014, fls. 02 e determino o cancelamento da distribuição."

Santa Izabel do Pará, 04 de maio de 2015.

Na mesma linha, Damásio Evangelista de JESUS (2000, p. 36), ensina:

"conceito processual penal de autoridade policial é, portanto, mais restrito do que o do Direito Administrativo, na medida em que este último alcança todos os servidores públicos. Em apoio a esta premissa, convém lembrar o disposto no artigo 301 do CPP, tratando do flagrante compulsório, acentua que as autoridades policiais e seus agentes deverão prender quem quer que seja encontrado em flagrante delito. Assim, a lei faz distinção entre os termos ‘autoridade e agente policial’, indicando que nem todo agente policial será autoridade”.

Damásio conclui que à luz do ordenamento processual, será considerada autoridade policial, exclusivamente, aquela com poderes para conceder fiança, presidir o inquérito e requisitar diligências investigatórias, tomando todas as providências previstas no artigo 6º do CPP, ou seja, somente os Delegados de Polícia.

Intentando resolver a discordância, o senador Romário apresentou o PL 397/2015 para atribuir a todo agente de autoridade a lavratura do TCO, alterando a Lei 9.099/95 para a seguinte redação:

Art. 1º O art. 69 da Lei nº 9.099, de 26 de setembro de 1995, passa a vigorar com a seguinte redação:

“Art. 69. O policial que tomar conhecimento da ocorrência lavrará termo circunstanciado e o encaminhará imediatamente ao Juizado, com o autor do fato e a vítima.

.....................................................................” (NR)

Art. 2º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação

Como se denota, o projeto de Lei referenciado suprimia a expressão autoridade policial, substituindo-a por “o policial”. Da pretendida inovação legislativa podemos extrair duas coisas. A primeira delas é que de fato a expressão “Autoridade Policial” não abarca todo e qualquer agente da autoridade, e que se assim fosse pretendido pelo legislador ele teria utilizado a expressão “agentes de autoridade” ou “policiais” como trazido no aluído PL. A segunda é que o policial não goza do poder de requisição das perícias necessárias a elucidação do crime, conforme supressão do art. 69 feito no projeto de lei apresentado.

Tanto é verdade que a Lei 12.830/13 em seu art. 2°, § 2° estatui: “Durante a investigação criminal, cabe ao delegado de polícia a requisição de perícia, informações, documentos e dados que interessem à apuração dos fatos”. Nítido, portanto quem detém poder requisitório para as perícias necessárias a elucidação das infrações penais.

Em uma tentativa de alargar o conceito de autoridade policial, o Deputado Jair Bolsonaro apresentou substitutivo - rejeitado - ao projeto de lei que culminou com a edição da Lei 12.830/13, substituindo a expressão Delegado de Polícia por autoridade policial, com a seguinte justificativa: "Ressalta-se que os Delegados de Polícia não são as únicas autoridades policiais previstas no sistema de persecução criminal brasileiro em que podemos citar outras categorias que têm as mesmas atribuições, tais como: Receita Federal (na investigação de crimes fiscais), IBAMA (na investigação de crimes ambientais), entre outros." Tendo o relatório final da comissão opinado pela rejeição do substitutivo com a seguinte observação:

É comezinho, ou melhor, fato notório e inconteste, que o Código de Processo Penal atribui o termo “Autoridade Policial” para o Delegado de Polícia, quando se refere à apuração da infração penal. As autoridades administrativas do IBAMA, da RECEITA FEDERAL e outras de mesma natureza, exercem suas atividades de fiscalização por meio de autos administrativos próprios, distintos do inquérito policial, podendo o resultado dessas fiscalizações servir de elemento de prova para a denúncia [...].

Ainda válido ressaltarmos que a questão é mais ampla. A CR/88 traz em seu art. 144 as atribuições da segurança pública dividida em cada instituição:

Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:

I - polícia federal;

II - polícia rodoviária federal;

III - polícia ferroviária federal;

IV - polícias civis;

V - polícias militares e corpos de bombeiros militares.

§ 1º A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se a:" (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I - apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em lei;

II - prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãos públicos nas respectivas áreas de competência;

III - exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

IV - exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União.

§ 2º A polícia rodoviária federal, órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das rodovias federais. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 3º A polícia ferroviária federal, órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das ferrovias federais. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 4º Às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares.

§ 5º Às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública; aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil.

Matéria similar foi enfrentada pelo E. STF no julgamento da ADIN 3614 do PR que atribuía a subtenentes e sargentos funções típicas de polícia judiciária em unidades que não contassem com um delegado de polícia de carreira.

A ADIN abordou a questão do desvio de função dos policiais militares bem como a atribuição da autoridade policial para presidir procedimento investigativo, e apesar de ter sido julgada em 2007, passar desapercebida por segmento da comunidade jurídica a importante discussão feita em plenário acerca da matéria.

Especificamente sobre o tema, colhem-se trechos dos votos dos ministros na ADI supracitada:

O problema grave é que, antes da lavratura do termo circunstanciado, o policial militar tem de fazer um juízo jurídico de avaliação dos fatos que lhe são expostos. É isso o mais importante do caso, não a atividade material de lavratura. (...)o problema grave é que, antes da lavratura do Termo Circunstanciado, o policial militar tem de fazer um juízo jurídico de avaliação dos fatos que lhe são expostos (Ministro Cezar Peluso).

A meu sentir, o Decreto, como está posto, viola claramente o §4º do artigo 144 da Constituição Federal, porque nós estamos autorizando que, por via regulamentar, se institua um substituto para exercer a função de polícia judiciária, mesmo que se transfira a responsabilidade final para o delegado da Comarca mais próxima. Isso, pelo contrário, a meu ver, de exceção gravíssima na própria disciplina constitucional. (Ministro Menezes Direito)

Parece-me que ele está atribuindo a função de polícia judiciária aos policiais militares de forma absolutamente vedada pelos artigos 144, §§ 4º e 5º da Constituição. (Ministro Ricardo Lewandowski).

as duas polícias, civil e militar têm atribuições muito específicas e próprias, perfeitamente delimitadas e que não se podem confundir, logo, é inconstitucional a lavratura de Termo Circunstanciado pela Polícia Militar. (Ministra Ellen Gracie).

E concluímos com o Parecer 409/2013 acerca do Projeto de Lei 132/12, convertido na Lei 12.830/13:

Quando nós falamos em outros procedimentos previstos em lei, em termos de investigação, nós estamos falando, em primeiro lugar, da chamada verificação preliminar de informações (...) E o outro procedimento é o termo circunstanciado de ocorrência, que se aplica para aqueles casos de delitos de menor potencial, e que está previsto na Lei 9.099/95 (Parecer 409/2013, Rel. Senador Humberto Costa, DP 29/05/2013)

É inegável que a atribuição legal e constitucional para a lavratura do termo circunstanciado de ocorrência é do delegado de polícia, cargo ao qual incumbe a direção das atividades da polícia judiciária em nosso ordenamento jurídico, posição essa consolidada em definitivo com a Lei 12.830/13 que esclareceu pontos importantes na sobre a fase investigativa e pré-processual na esfera penal, além de assegurar garantias importantes ao delegado de polícia, de forma a garantir sua atuação com técnica e imparcialidade, fomentando assim o desenvolvimento de uma polícia de estado e não de governo.

4. A INCONSTITUCIONALIDADE DO PL 397/2015 E SEUS REFLEXOS NA INVESTIGAÇÃO CRIMINAL

O projeto de lei em comento, como largamente explanado, tencionava dar um “jeitinho” no problema de efetivo e de capilarização das policias judiciárias no Brasil, prevendo ao arrepio da CR/88 a atribuição a qualquer policial da lavratura do termo circunstanciado, com a seguinte redação:

O CONGRESSO NACIONAL decreta: Art. 1º O art. 69 da Lei nº 9.099, de 26 de setembro de 1995, passa a vigorar com a seguinte redação: “Art. 69. O policial que tomar conhecimento da ocorrência lavrará termo circunstanciado e o encaminhará imediatamente ao Juizado, com o autor do fato e a vítima. .....................................................................” (NR) Art. 2º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Inicialmente, do ponto de vista da constitucionalidade quanto à iniciativa, temos que o encontra-se em consonância com o regramento pátrio, já que apresentado por Senador da República no exercício do mandato e sem que haja previsão de iniciativa privativa a outro órgão para a matéria (processo penal), estando também dentro da competência legislativa da união, senão vejamos:

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho;

Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União.

Com a leitura do dispositivo vem a indagação: Poderia Lei Federal atribuir a órgãos estranhos aqueles com atribuição de polícia judiciária a lavratura de termo circunstanciado, tendo-se em vista tratar-se de procedimento investigativo, ainda que simplificado?

A resposta é negativa. Do ponto de vista material o PL possui vício insanável. Isso porque a CR faz previsão específica à atividade de policia judiciária as policias civis, dirigidas por delegados de carreira e a policia federal em seu art. 144:

I - polícia federal;

II - polícia rodoviária federal;

III - polícia ferroviária federal;

IV - polícias civis;

V - polícias militares e corpos de bombeiros militares.

III - exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

IV - exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União.

§ 2º A polícia rodoviária federal, órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das rodovias federais. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Nessa toada, sob a justificativa de que os princípios da Lei 9099/1995 autorizariam, em prol de uma malfadada celeridade, a lavratura por qualquer policial, tencionava-se substituir a expressão autoridade policial – por excelência a designação ao delegado de policia, por “policial”.

Ora, e notório que tal proposição deveria ter sido feita através de PEC, com alterações significativas ao art.144 da CR/88, com uma reorganização da segurança pública, atribuindo novamente a militares a apuração de infrações penais praticas por civis, vez que o Termo Circunstanciado é um expediente simplificado de apuração de infração penal, a exemplo do que ocorreu após o golpe de 1964 (AI-6) – experiência que não desejamos revisitar,

AI-6 que alterou o ar. 122 da Carta de 1967 para a seguinte redação:

Art. 122 - À Justiça Militar compete processar e julgar, nos crimes militares definidos em lei, os militares e as pessoas que lhes são assemelhados.

§ 1º - Esse foro especial poderá estender-se aos civis, nos casos expressos em lei para repressão de crimes contra a segurança nacional, ou às instituições militares.

Ademais, a ausência de observância a atribuição especifica gera prejuízo a população em geral, preocupação essa externada pelo Ministro Cezar Peluso em trecho de seu voto na ADIN 3614-PR. Isso por que a tipificação feita em um primeiro momento tem grande relevância e impacto na vida do investigado vide a imensa diferença entre o usuário e o traficante tratados na Lei 11.343/06 – no primeiro caso a lavratura de TCO sem nenhuma hipótese de encarceramento, no segundo, crime equiparado a hediondo e inafiançável, cabendo prisão preventiva e temporária aos investigados por sua prática.

Com certeza, ao cidadão interessa que a autoridade que fará tal deliberação seja preparada especificamente para essa atribuição ao invés da banalização pretendida.

Nesse sentido, citamos o Delegado de Polícia Daniel Augusto Valença:

Nos estados onde foi adotada, a lavratura de termos circunstanciados pela PM se mostrou uma experiência verdadeiramente desastrosa, com erros de tipificação, liberações indevidas, abusos de autoridade, além de em nada ter contribuído para a melhoria dos serviços prestados, quer pela Polícia Civil, quer pela própria Polícia Militar.

No Estado de São Paulo, onde a PM lavrava termos circunstanciados em algumas localidades, o resultado foi tão insatisfatório que o Exmº. Sr. Secretário de Segurança, mesmo sendo oficial da reserva da Polícia Militar, reconheceu sua ineficácia, e acabou por revogar a Portaria 339/2003 que permitia tal procedimento em algumas localidades, através da Portaria 233/2009, na qual na sua própria fundamentação explicitou que "decorridos seis anos, essa regulamentação, de caráter nitidamente experimental, tímida e de reduzido alcance, não ensejou a sua ampliação, que seria imperiosa e há muito implantada, se o interesse público assim exigisse ao longo desse período". Com a seguinte redação:

Artigo 1º – O policial, civil ou militar, que tomar conhecimento de prática de infração penal que se afigure de menor potencial ofensivo, deverá comunicá-la, imediatamente, à autoridade policial da Delegacia de Polícia da respectiva circunscrição policial, a quem compete, por sua qualificação profissional, tipificar o fato penalmente punível.

Parágrafo Único – A comunicação prevista neste artigo, sempre que possível, far-se-á com a apresentação dos autores, vítimas e testemunhas.

Repetindo na referida portaria a atribuição da autoridade policia – Delegado de Polícia."[9]

Essa perspetiva guarda relação com um processo penal constitucional e com a segurança ao cidadão de que terá seu caso avaliado por quem de direito – nas palavras do Ministro Celso de Mello “o delegado de policial e o primeiro garantidor da legalidade e da justiça”

Ministro Carlos Ayres Brito do Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 3441-3 afirma: “o cargo de delegado de polícia vem sendo equiparado àqueles integrantes das chamadas ‘carreiras jurídicas’, a significar maior rigor na seletividade técnico-profissional dos pretendentes ao desempenho das respectivas funções”.

Citando novamente a lição da Dr.ª Bartira de Miranda Macedo:

A questão é que a lei, o Código de Processo Penal e a Constituição Federal estabelecem que a autoridade policial é a responsável pela apuração da autoria e materialidade das infrações penais. O Inquérito Policial será presidido pelo Delegado de Polícia e o Termo Circunstanciado de Ocorrência também. Assim, TCO lavrado por policial rodoviário ofende a Constituição (art. 144, §§ 2º e 4º). GN

Essa ofensa se dá, pois a distribuição da atribuição tem assento na CR/88 e toda lei ou ato normativo que pretende regulamentar a matéria deve fiel observância aos preceitos ali insculpidos, sendo materialmente inconstitucional a legitimação da usurpação de função pública através de Lei Ordinária ou -pasme- instrumento infra-legal. Trata-se do “jeitinho brasileiro” para tentar corrigir a carência de efetivo e falta de investimento nas polícias judiciárias de todos os Estado do Brasil, passando suas atribuições a outras instituições, hoje mais capilarizadas que as polícias judiciárias.

A exemplo disso, citamos o Ministério Público em alguns estados que vem celebrando convênios com a Polícia Militar e a Polícia Rodoviária Federal para a lavratura de Termo Circunstanciado de Ocorrência, a despeito da ausência de previsão Constitucional ou legislativa.

Tanto isso e verdade que a justificativa para os aludidos convênios é estritamente em nome de uma malfadada “eficiência” do serviço público, ainda que ao arrepio das atribuições constitucionalmente elencadas:

O Plenário concluiu que não se pode deixar de levar em conta a imensa quantidade de infrações de menor potencial ofensivo detectadas pelas Polícias Militar, Rodoviárias Federal e Estadual, Legislativa e Ambiental. “Prescindir-se, no atual estado das coisas, dessa contribuição conjunta de diversos órgãos estatais para a formulação de meros atos administrativos que atestam fatos que são potencialmente infrações de menor lesividade, findaria por enfraquecer a atual estatal na pacificação social – o que, certamente, não é o desejo de qualquer órgão ou servidor público brasileiro”. (Processo: 1461/2013-22 -pedido de providências -) CNMP).

Demonstrando o equívoco do CNMP:

Analisando o ordenamento jurídico enquanto sistema, percebe-se que a fase policial representada na Lei 9.099/95 pela elaboração de termo circunstanciado equivale, nos demais procedimentos comuns (sumário, ordinário e do júri), à confecção de inquérito policial. Daí se concluir que o termo circunstanciado é verdadeiro procedimento investigativo (em que pese simplificado).[10]

Ensina também professor Mirabete:

Somente o delegado de polícia pode dispensar a autuação em flagrante delito, nos casos em que se pode evitar tal providência, ou determinar a autuação quando o autor do fato não se comprometer a comparecer em juízo, arbitrando fiança, quando for o caso(...)assim, numa interpretação lógica, literal e até mesmo legal, somente o delegado de polícia pode determinar a lavratura do termo circunstanciado a que se refere o art. 69.[11]

Também parece estranho que o Ministério Público entenda que possa celebrar convênio para conferir atribuição a outros órgãos. Ou ela existe e o convênio é inócuo ou o Ministério Público pretende inovar no ordenamento jurídico através desse instituto. Para ilustrar citamos o aditivo de prorrogação do termo de cooperação técnica celebrado entre o estado do Piauí (MP/PI) e a PRF de 19 de agosto de 2013, que transcrevemos no essencial:

1- Cláusula primeira

1.1 O presente instrumento tem como objetivo expressar o interesse comum dos partícipes de cooperar entre si visando ações conjuntas para o atendimento das infrações de menor potencial ofensivo de que trata a Lei 9.099/95, principalmente aquelas previstas no Código de Trânsito Brasileiro (Lei 9.503/97), e para atendimento dos atos infracionais praticados por adolescentes equivalentes às infrações de menor potencial ofensivo ( Lei 8.069/90), bem como demais tipos penais considerados como menor potencial ofensivo, no âmbito de atuação da Polícia Rodoviária Federal.

2 - Cláusula Segunda

2.1 Justifica-se a realização do convênio em tela em virtude da necessidade de maior celeridade na condução de ocorrências policiais no âmbito de atuação da Polícia Rodoviária Federal, proporcionando uma solução mais rápida nos registros dessas ocorrências, e assim liberando de forma célere os policiais para o patrulhamento ostensivo das rodovias federais.

2.2 A atuação da Polícia Rodoviária Federal compreende a execução de atividades relacionadas com a segurança pública, com o objetivo de preservar a ordem, a incolumidade das pessoas, o patrimônio da União e de terceiros, conforme conjugação do disposto no art. 144, da Constituição da República Federativa do Brasil - CRFB/88, com o art. 20, inciso II do Código de Trânsito Brasileiro e o Decreto 1655/95.

3- Cláusula Terceira

3.1 O Ministério Público, por meio do Centro de Apoio Operacional Criminal e do Centro de Apoio Operacional da Infância e Juventude, compromete-se a prestar orientação no atendimento das ocorrências lavradas pela Polícia Rodoviária Federal quanto à aplicação das Leis 9.099/95 e 8.069/90 abarcadas pelo presente Aditivo ao Termo de Cooperação.

4- Cláusula Quarta

4.1 - Tendo em vista o pronto atendimento das infrações de menor potencial ofensivo e aos crimes previstos no Código de Trânsito Brasileiro, as partes estabelecem que a todo Policial Rodoviário Federal é atribuída a competência para lavrar o Termo Circunstanciado de Ocorrência (TCO) de que trata o art. 69 da Lei 9.099/95, e o Boletim de Ocorrência Circunstanciado (BOC) de que trata a Lei 8.069/90.

§1º O Ministério Público, por intermédio do Centro de Apoio Operacional Criminal e do Centro de Apoio Operacional da Infância e Juventude, e a 17ª Superintendência Regional da Polícia Rodoviária Federal, adotarão, conjuntamente, o modelo a ser utilizado para a lavratura de Boletim de Ocorrência Circunstanciado e Termo Circunstanciado de Ocorrência constante no sistema intranet do Departamento de Polícia Rodoviária Federal.

(...)

7- Cláusula Sétima

7.1 Os boletins lançados na forma do Termo Circunstanciado de Ocorrência ou Boletim de Ocorrência Circunstanciado, baixados em diligências, serão complementados pelo órgão policial para o qual for dirigida a requisição judicial, independentemente do órgão responsável pela lavratura do documento que originou a requisição.

(...)

13 - Cláusula Décima Terceira

13.1 - O presente Aditivo ao Termo de Cooperação vigerá pelo prazo determinado no Termo de Cooperação, a contar da data da publicação do respectiva extrato no Diário de Justiça do Estado do Piauí (responsabilidade do Ministério Público do Estado do Piauí) e no Diário Oficial d União (responsabilidade da 17ª SRPF/PI) vigorando por um (1), sujeito a renovação mediante acordo entre as partes, por meio de Termos Aditivos.[12]

Feitas tais transcrições, iniciaremos a análise e discussão acerca do referido Termo Aditivo.

Em primeiro verifica-se que a justificativa do Termo Aditivo é a "necessidade de maior celeridade na condução de ocorrências policiais no âmbito de atuação da Polícia Rodoviária Federal, proporcionando uma solução mais rápida nos registros dessas ocorrências, e assim liberando de forma célere os policiais para o patrulhamento ostensivo das rodovias federais"[13], iniciativa louvável, mas sem dúvida alguma afoita nos meios escolhidos, como esclareceremos.

O embasamento legal para o convênio seria o art. 20, II do Código de Trânsito Brasileiro e o Decreto 1655/95.

Entretanto, como se lê da Lei, tal embasamento não justifica a construção legislativa, leia-se o citado art. 20, II do Código de Trânsito Brasileiro:

Art. 20. Compete à Polícia Rodoviária Federal, no âmbito das rodovias e estradas federais:

II - realizar o patrulhamento ostensivo, executando operações relacionadas com a segurança pública, com o objetivo de preservar a ordem, incolumidade das pessoas, o patrimônio da União e o de terceiros;

Bem como o Decreto 1655/95 da Presidência da República:

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA , no uso das atribuições que lhe confere o art. 84, incisos IV e VI, da Constituição, DECRETA:

Art. 1º À Polícia Rodoviária Federal, órgão permanente, integrante da estrutura regimental do Ministério da Justiça, no âmbito das rodovias federais, compete:

I - realizar o patrulhamento ostensivo, executando operações relacionadas com a segurança pública, com o objetivo de preservar a ordem, a incolumidade das pessoas, o patrimônio da União e o de terceiros;

II - exercer os poderes de autoridade de polícia de trânsito, cumprindo e fazendo cumprir a legislação e demais normas pertinentes, inspecionar e fiscalizar o trânsito, assim como efetuar convênios específicos com outras organizações similares;

III - aplicar e arrecadar as multas impostas por infrações de trânsito e os valores decorrentes da prestação de serviços de estadia e remoção de veículos, objetos, animais e escolta de veículos de cargas excepcionais;

IV - executar serviços de prevenção, atendimento de acidentes e salvamento de vítimas nas rodovias federais;

V - realizar perícias, levantamentos de locais boletins de ocorrências, investigações, testes de dosagem alcoólica e outros procedimentos estabelecidos em leis e regulamentos, imprescindíveis à elucidação dos acidentes de trânsito;

VI - credenciar os serviços de escolta, fiscalizar e adotar medidas de segurança relativas aos serviços de remoção de veículos, escolta e transporte de cargas indivisíveis;

VII - assegurar a livre circulação nas rodovias federais, podendo solicitar ao órgão rodoviário a adoção de medidas emergenciais, bem como zelar pelo cumprimento das normas legais relativas ao direito de vizinhança, promovendo a interdição de construções, obras e instalações não autorizadas;

VIII - executar medidas de segurança, planejamento e escoltas nos deslocamentos do Presidente da República, Ministros de Estado, Chefes de Estados e diplomatas estrangeiros e outras autoridades, quando necessário, e sob a coordenação do órgão competente;

IX - efetuar a fiscalização e o controle do tráfico de menores nas rodovias federais, adotando as providências cabíveis contidas na Lei nº 8.069 de 13 junho de 1990 (Estatuto da Criança e do Adolescente);

X - colaborar e atuar na prevenção e repressão aos crimes contra a vida, os costumes, o patrimônio, a ecologia, o meio ambiente, os furtos e roubos de veículos e bens, o tráfico de entorpecentes e drogas afins, o contrabando, o descaminho e os demais crimes previstos em leis.

Art 2º O documento de identidade funcional dos servidores policiais da Polícia Rodoviária Federal confere ao seu portador livre porte de arma e franco acesso aos locais sob fiscalização do órgão, nos termos da legislação em vigor, assegurando - lhes, quando em serviço, prioridade em todos os tipos de transporte e comunicação.

O Código de Trânsito Brasileiro é cristalino ao definir que compete a Polícia Rodoviária Federal o patrulhamento ostensivo das rodovias, atuando de forma a preservar a ordem pública e o patrimônio da União e de terceiros, não havendo nenhuma indicação de que lhe caiba qualquer atividade investigativa no cumprimento de seu dever.

Já o referido decreto esbarra nas raias da ilegalidade e da inconstitucionalidade ao conferir atribuições que nem a Lei nem a Constituição Federal pretenderam, alargando-a soberbamente, incluindo função investigativa, ainda que limitada aos acidentes de trânsito, e genericamente na repressão de outros crimes. Veja-se da Constituição Federal:

Art. 144: A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos

II - polícia rodoviária federal;

§ 2º A polícia rodoviária federal, órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das rodovias federais.

Como se não bastasse esse alargamento lamentável feito pelo Poder Executivo, o Ministério Público se arvora, através de acordo, a estabelecer que todo Policial Rodoviário Federal possui atribuição para lavrar Termo Circunstanciado de Ocorrência e até mesmo Boletim de Ocorrência Circunstanciado, conforme cláusula quarta do aditivo.

Ora, ou a atribuição existe em decorrência da Constituição Federal e da Lei, e, portanto o convênio é desnecessário; ou ela não existe e a inovação feita ao ordenamento se dá de forma inconstitucional e ilegal, afinal, convênio não se presta a finalidade pretendida. Apenas uma alteração na Constituição poderia alargar as atribuições dos órgãos de segurança pública.

Ademais, nos causa estranheza que o alargamento de atribuição verificado tenha prazo determinado. Como poderia o Ministério Público também suprimir a atribuição, acaso existente, para determinado ente executar suas funções? Certamente não poderia.

Outro ponto interessante de se aventar é que a celebração de convênios em cada Estado e com um ou outro órgão policial cria uma situação incrivelmente sui generis: em determinado ente federativo a polícia rodoviária federal e a polícia militar poderiam lavrar o aludido termo circunstanciado de ocorrência e em outro ente apenas a polícia militar e em um terceiro apenas a polícia rodoviária e assim sucessivamente, conforme o entendimento do parquet em cada lugar. Ora, não pode o ministério público se arvorar a determinar políticas públicas ou fazer alterações não pretendidas pelo legislador muito menos pelo constituinte, que foi de uma clareza cristalina quando ao escrever o art. 144 da Constituição Federal.

Por fim, pretende o Ministério Público poder requisitar diligências complementares a qualquer órgão policial. Ora, isso não faz sentido algum. Seria mais dispendioso e completamente inoportuno requerer diligências complementares ao órgão que não foi responsável pela apuração, além de desrespeitar frontalmente a Lei 12.830/13, seu art. 2º §1º:

Art. 2o As funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais exercidas pelo delegado de polícia são de natureza jurídica, essenciais e exclusivas de Estado.

§ 1o Ao delegado de polícia, na qualidade de autoridade policial, cabe a condução da investigação criminal por meio de inquérito policial ou outro procedimento previsto em lei, que tem como objetivo a apuração das circunstâncias, da materialidade e da autoria das infrações penais.

Afinal, apesar do poder de requisição do ministério público e do poder judiciário, é inegável que o delegado de polícia não está adstrito a essas diligências, podendo conduzir a investigação de acordo com um juízo de conveniência e oportunidade. Nesse sentido citamos a sentença proferida pelo Juiz Fernando Antônio de Lima do Juizado Especial do Foro de Jales/SP no processo 0001985-98.2014.8.26.0297:

Perceba-se, pois, que a liberdade de convicção do Delegado de Polícia constitui postulado fundamental para que a investigação criminal possa ser firme, e serena, punitiva quando tem que ser punitiva, mas inescapavelmente garantista, respeitadora dos direitos fundamentais, crente dos postulados constitucionais.[14]

Afinal, em determinado caso em que houvesse requisição do ministério público, o delegado de polícia poderia entender não se tratar de procedimento abarcado pela Lei 9.099/95, mas sim crime que deveria ser apurado através de inquérito policial, ou ainda, que deveria ter sido lavrado um Auto de Prisão em Flagrante. Citemos novamente a sentença do Juiz Fernando Antônio de Lima do Juizado Especial do Foro de Jales/SP no processo 0001985-98.2014.8.26.0297:

É certo que o Promotor de Justiça e os Juízes não estão vinculados à ideia jurídica lançada pelo Delegado de Polícia. Mas o Delegado de Polícia, também, dentro da sua esfera de decisão, como o primeiro Promotor do caso, ou o primeiro Juiz do caso, também não se vincula às posteriores capitulações legais do Promotor e do Juiz.[15]

Repisamos, é nítido que a lavratura do termo circunstanciado é atribuição da Polícia Judiciária por força de comando constitucional e legal por ser um procedimento investigativo, ainda que simplificado.

Assim ensina, Henrique Hoffmann Monteiro de Castro (2015):

[...] o termo circunstanciado de ocorrência exsurge como mais uma espécie de procedimento investigatório da polícia judiciária. A Lei dos Juizados Especiais, como não poderia deixar de ser, manteve nas mãos do delegado de polícia a função de conduzir a investigação criminal, ao dispor que a 'autoridade policial que tomar conhecimento da ocorrência lavrará termo circunstanciado' (artigo 69 da Lei 9.099/95).

O fato de a apuração de infração de menor potencial ofensivo ser mais simples não desnatura o caráter investigativo do termo circunstanciado de ocorrência, constatação essa feita pela doutrina[3] e pelo próprio legislado. [16]

Portanto, a lavratura deve sempre ser submetida ao crivo de um delegado de polícia de carreira.

O STF já decidiu, em diversos julgamentos, dentre outros, na ADIn 2427 (D. J. de 10.11.06) que:

Este tribunal reconheceu a inconstitucionalidade da designação de estranhos à carreira para o exercício da função de Delegado de Polícia, em razão de afronta ao dispositivo no art. 144, §4, da Constituição do Brasil. Precedentes.

Assim também se manifestou no Recurso Extraordinário nº 702.617/AM , que abaixo colacionamos:

ADIN. LEI ESTADUAL. LAVRATURA DE TERMO CIRCUNSTANCIADO DE OCORRÊNCIA. COMPETÊNCIA DA POLÍCIA CIVIL. ATRIBUIÇÃO À POLÍCIA MILITAR. DESVIO DE FUNÇÃO. OFENSA AOS ARTS. 115 E 116 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE.

- O dispositivo legal que atribui à Polícia Militar competência para confeccionar termos circunstanciados de ocorrência, nos termos do art. 69 da Lei nº 9.099/1995, invade a competência da Polícia Civil, prevista no art. 115 da Constituição do Estado do Amazonas, e se dissocia da competência atribuída à Polícia Militar constante do art. 116 da Carta Estadual, ambosredigidos de acordo com o art. 144, §§ 4º e 5º, da Constituição Federal. (...).

(...)“Ab initio, a repercussão geral pressupõe recurso admissível sob o crivo dos demais requisitos constitucionais e processuais de admissibilidade (art. 323 do RISTF). Consectariamente, quando a ofensa for reflexa ou mesmo quando a violação for constitucional, mas necessária a análise de fatos e provas, não há como se pretender seja reconhecida a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso (art. 102, III, § 3º, da CF)”.

O Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADI nº 3.614, que teve como redatora para o acórdão a Ministra Cármen Lúcia, pacificou o entendimento segundo o qual a atribuição de polícia judiciária compete à Polícia Civil, devendo o Termo Circunstanciado ser por ela lavrado, sob pena de usurpação de função pela Polícia Militar. Na oportunidade o acórdão restou assim ementado:

CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. DECRETO N. 1.557/2003 DO ESTADO DO PARANÁ, QUE ATRIBUI A SUBTENENTES OU SARGENTOS COMBATENTES O ATENDIMENTO NAS DELEGACIAS DE POLÍCIA, NOS MUNICÍPIOS QUE NÃO DISPÕEM DE SERVIDOR DE CARREIRA PARA O DESEMPENHO DAS FUNÇÕES DE DELEGADO DE POLÍCIA. DESVIO DE FUNÇÃO. OFENSA AO ART. 144, CAPUT, INC. IV E V E §§ 4 DIRETA JULGADA PROCEDENTE.

Especificamente sobre o tema, colhem-se trechos dos votos dos Ministros:

A meu sentir, o Decreto, como está posto, viola claramente o § 4º do artigo 144 da Constituição Federal, porque nós estamos autorizando que, por via regulamentar, se institua um substituto para exercer a função de polícia judiciária, mesmo que se transfira a responsabilidade final para o delegado da Comarca mais próxima. Isso, pelo contrário, a meu ver, de exceção gravíssima na própria disciplina constitucional. (Ministro Menezes Direito).

Observe-se que o aresto recorrido não divergiu do entendimento desta Corte.

Ex positis, NEGO SEGUIMENTO aos recursos extraordinários, com fundamento no artigo 21, § 1º, do RISTF.

Publique-se.

Brasília, 28 de agosto de 2012.

Ministro LUIZ FUX.

Fica nítido, portanto, que o cidadão que deixa de ser atendido pela autoridade devidamente investida no cargo com preparo e formação para análise do caso tem obviamente maiores chances de sofrer coação ilegal ao ter lavrado procedimento em seu desfavor, bem como perde também a sociedade, em caso de lavratura de Termo Circunstanciado em casos que deveria se impor a prisão em flagrante ao investigado.

Portanto, existe mácula no projeto de lei do ponto de vista formal e material, e se a lei não poderia, com muito mais razão pode-se criticar o Decreto 1655/95 e os convênios celebrados pelo ministério público com a policia militar e a policia rodoviária federal em diversos estados da federação.

5. CONCLUSÃO

As atribuições dos órgãos responsáveis pela segurança pública estão devidamente previstas no art. 144 e seus parágrafos. É certo que incumbe as polícias militares "a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública" e a polícia rodoviária federal o "patrulhamento ostensivo das rodovias federais", incumbindo as policias civil e federal as atribuições de polícia judiciária.

O projeto de lei 395/2015 de autoria do Senador Romário pretendia alterar as atribuições constitucionais por meio de lei ordinária, ao elastecer a atribuição de lavratura do termo circunstanciado a todo e qualquer policial, e não apenas ao Delegado de Polícia.

Tal propositura viola o art. 144 da Constituição da República ao proceder alteração nas atribuições ali previstas por meio de Lei Ordinária. Tal proposição, ainda que nefasta, deveria ser objeto de emenda constitucional, obedecendo-se o rito específico previsto na própria carta.

Causando ainda mais espanto, a frequente celebração de convênios pelo ministério público com diversos órgãos policiais em certos estados da federação, com o intuito de conferir atribuições não previstas em lei ou na Constituição aos aludidos órgãos, sob a justificativa de cooperação e efetividade as atividades vinculadas a segurança pública mostra descaso com a ordem jurídica.

Deve-se dar a devida atenção à importância que tem o fato de cada caso ser levado a pronta apreciação da autoridade com atribuição e capacidade técnica para dele conhecer e decidir, sendo mais do que mera formalidade mas garantia do investigado que não terá tolhida seu direito de ter seu caso analisado por quem de direito.

Essa prática só enfraquece o procedimento investigativo estatal, e por via transversa, perpetua o processo de sucateamento das polícias judiciárias por todo país.

Relembramos, ao final, o Ministro Cezar Peluso que afirma no julgamento da ADI 3614:

Assim como os dizeres do Ministro Carlos Ayres Brito no julgamento da ADI 3441-3: “o cargo de delegado de polícia vem sendo equiparado àqueles integrantes das chamadas ‘carreiras jurídicas’, a significar maior rigor na seletividade técnico-profissional dos pretendentes ao desempenho das respectivas funções.” (STF, 2006) deixando claro que é indesejável a decisão acerca de procedimento investigativo, ainda que de menor potencial ofensivo, a integrantes de órgãos sem atribuição de polícia judiciária e sem a necessária preparação para análise e subsunção do fato a norma, conforme previsão constitucional.

O famigerado "jeitinho" brasileiro não deve prevalecer sobre a Carta Maior, e as escolhas feitas pelo constituinte devem ser observadas, sob pena de lamentável retrocesso.

6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

CARNEIRO, Athos Gusmão. Juizados de Pequenas Causas: lei estadual receptiva. AJURIS, n. 33, mar. 85.

BITENCOURT, Cezar Roberto. Juizados Especiais Criminais e Alternativas à Pena de Prisão, 3ª. Ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 1997.

______________, Cezar Roberto. Algumas Questões Controvertidas sobre JuizadoEspecial Criminal. Revista Brasileira de Ciências Criminais. São Paulo: Revista dosTribunais, 1997, out/dez, ano 5, nº 20.

BURILLE, Nelson. Termo Circunstanciado: Possibilidade Jurídica da sua elaboração pela Polícia Militar e os Aspectos Favoráveis e Desfavoráveis Decorrentes. Clubjus, Brasília-DF: 05 jun. 2008.

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, 5 de outubro de 1988. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em: 07 abr 2016.

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[1] Lei 9.099/95

[2] Disponível em: http://www.conjur.com.br/2007-abr-01/envolvidos_infracao_menor_nao_indiciados.

[3] Idem, 2005, p. 15

[4] Ibidem., p. 19

[5]SILVA, Márcio Alberto Gomes. Termo circunstanciado . Revista Jus Navigandi, Teresina, ano 17, n. 3186, 22 mar. 2012. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/21341>.

[6] BURILE, 2008

[7] HOFFMAN, 2015.

[8] Disponível em: <http://emporiododireito.com.br/policia-rodoviaria-federal-nao-pode-lavrar-termo-circunstanciado-decide-juiza-andrea-bispo.>

[9] SILVA, Daniel Augusto Valença da. 10 falácias sobre a lavratura de termos circunstanciados pela Polícia Militar. Revista Jus Navigandi, Teresina, ano 15, n. 2546, 21 jun. 2010. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/15072>. Acesso em: 4 ago. 2016.

[10] Ibidem, p. 30.

[11] Ibidem, p. 33

[12] Aditivo de prorrogação do termo de cooperação técnica celebrado entre o estado do Piauí (MP/PI) e a PRF de 19 de agosto de 2013.

[14]LIMA, Luiz Fernando de. Sentença processo 0001985-98.2014.8.26.0297, Jales. Disponível em: http://www.adpf.org.br/adpf/imagens/noticias/chamadaPrincipal/7066_Sentenca_Delegado_de_Policia_agente_politico.pdf

[15] LIMA, op. cit.

[16] Ibidem, p. 30.