RESUMO:A proposta do artigo é analisar o fenômeno da integração na América do Sul sob a perspectiva de duas das principais escolas das relações internacionais: o realismo e o liberalismo. A hipótese subjacente ao trabalho é a de que as conclusões acerca do êxito ou do fracasso do Mercosul podem ser distintas ou até mesmo opostas dependo da perspectiva teórica utilizada.
Palavras-chave: Mercosul; Brasil; Argentina; Realismo; Liberalismo; Direito da integração
Introdução
Na atualidade, após o advento do novo governo no Brasil, tem-se discutido muito sobre o destino do Mercosul, principal bloco comercial da América Latina. Essa discussão, entretanto, fundamentada em perspectivas de vantagens materiais de curto prazo, tende a ignorar os propósitos mais profundos, subjacentes à construção do Mercosul, limitando a análise à dimensão meramente comercial. Esta, embora seja relevante, não constitui a principal dimensão na origem do bloco e, por isso, não pode ser usada como determinante em quaisquer iniciativas de modificação e, segundo propostas mais extremadas, de desfazimento do bloco.
Considerando os fatos que antecederam a formação do Mercosul e os diversos documentos oficiais produzidos pelos seus membros e pela própria organização internacional, vislumbram-se duas hipóteses explicativas para seu surgimento. A primeira hipótese - fortemente arvorada no discurso oficial dos membros, formalizada em considerável quantidade de documentos produzidos desde 1991, data da celebração do Tratado de Assunção - pode ser caracterizada como uma perspectiva liberal{C}[1]{C}. A segunda hipótese - derivada mais da análise de fatos históricos que antecederam à criação do bloco e que indicam um protagonismo incontestável de Brasil e de Argentina na sub-região - aproxima-se mais do que se poderia considerar uma perspectiva realista das relações internacionais{C}[2].
Embora essas duas hipóteses explicativas não sejam necessariamente excludentes, verifica-se que as críticas e análises sobre o Mercosul usualmente ressaltam apenas uma delas, sem atentar para dificuldade de dissociar aspectos políticos de econômicos. Ao alegarem que o Mercosul é uma iniciativa atualmente problemática e que apresenta resultados econômicos pífios, os críticos utilizam-se de uma perspectiva predominantemente liberal para fundamentar suas posições. Ainda que sustentável, nota-se que esse tipo de análise resulta incompleto, pois ignora aspectos geopolíticos, geoestratégicos e militares igualmente (ou até mais) importantes do que a dimensão comercial.
O Mercosul na perspectiva liberal
O liberalismo, cujas origens intelectuais remontam a John Locke, Adam Smith, Stuart Mill, David Ricardo e Emanuel Kant, constitui uma escola de pensamento que, nas relações internacionais, valoriza os indivíduos, a interdependência entre dimensões domésticas e externas e o papel do direito na determinação da conduta dos Estados{C}[3]{C}. Segundo Kant, um dos autores liberais clássicos, a anarquia do sistema internacional poderia ser superada mediante esforços coordenados dos Estados, que deveriam ser organizados domesticamente sob um governo republicano e que deveriam respeitar as regras internacionais. Acima dos Estados, deveria haver um poder supremo, que teria a função de liderar uma federação internacional formada por repúblicas. Essas ideias acerca do sistema internacional seriam a maior influência para a concepção da Sociedade das Nações (por Woodrow Wilson) e, depois disso, para a criação da Organização das Nações Unidas (ONU){C}[4].
O liberalismo, assim como outras escolas de relações internacionais, consiste em arcabouço teórico que possibilita a interpretação de fenômenos internacionais, bem como a elaboração de propostas de conduta para os atores internacionais. Assim como outras escolas, o liberalismo apresenta, portanto, dimensão descritiva e prescritiva, as quais, com frequência, não são dissociadas de forma adequada.
Embora seja mais aplicada para compreensão de expressões econômicas e jurídicas das relações internacionais, o instrumental teórico do liberalismo pode ser usado para o entendimento de quaisquer fenômenos internacionais. Integração regional, comércio internacional e funcionamento de organizações internacionais são, geralmente, analisados mediante uso dos instrumentos conceituais do liberalismo. Ainda que possibilite a compreensão da dinâmica interna desses fenômenos (e.g. a compreensão do funcionamento de uma organização internacional), a perspectiva liberal não garante exames conjuntos de alguns temas, pois apresenta constante tendência a oferecer explicações baseadas em rationale economicista ou legalista.
Se analisado de uma perspectiva liberal, o Mercosul pode ser descrito com base nas disposições previstas em seus tratados constitutivos. Segundo o art. 1.° do Tratado de Assunção{C}[5]{C}, documento de concepção do bloco, o Mercosul constitui união aduaneira (conforme inferido dos art. 1° e 5.°, acerca da tarifa externa comum) que busca a consolidação progressiva de um Mercado Comum. As instituições desse potencial mercado comum foram dispostas no Capítulo 2 (art. 9 ao 18) do Tratado de Assunção, detalhado pelo Protocolo de Ouro Preto{C}[6]{C} e complementadas pelas previsões do Protocolo de Olivos{C}[7], sobre solução de controvérsias.
As instâncias tomadoras de decisão e as espécies normativas originais do bloco seriam similares às encontradas no Mercado Comum Europeu (e, posteriormente, na União Europeia), ainda que destituídas de supranacionalidade no processo decisório e da densidade institucional que caracteriza os estágios mais avançados da integração na Europa. Em consonância com o pensamento liberal, o objetivo econômico e o anteparo institucional jurídico recebem destaque nessa visão da integração e constituem, por vezes, as dimensões condutoras do processo. Ao lado do incremento do volume de comércio entre os membros, consideram-se, portanto, avanços relevantes no processo de integração aqueles que eliminam, mediante reforma institucional e cessão explícita de soberania, a intergovernabilidade do processo decisório, instaurando um sistema baseado na supranacionalidade administrada, restrita a alguns temas.
A perspectiva liberal, fundamentada em textos legais, valoriza os objetivos explicitamente declarados do bloco, oferecendo explicações formais para o início, para a continuidade estável e para o eventual aprofundamento da integração. Segundo esse ponto de vista, o Mercosul seria um bloco econômico regional constituído para integrar os mercados dos países da região, mediante a eliminação de barreiras tarifárias e não tarifárias ao comércio. Surgido em um período de fim da bipolaridade e de forte predomínio das ideias liberais, o Mercosul possibilitaria uma inserção comercial mais competitiva para os países membros. O mercado alargado do bloco, por sua vez, possibilitaria ganhos de escala para os produtores da região e seria mais atraente para os investidores internacionais.
Concebido com base na ideia de regionalismo aberto, que descarta a integração como forma de protecionismo, o Mercosul estaria inserido, formalmente, no âmbito da Associação Latino Americana de Integração (ALADI), mas apresentaria características mais adequadas ao ambiente internacional posterior ao fim da guerra fria, de início da hegemonia liberal e de fortalecimento do sistema multilateral de comércio. Diferentemente da ALADI, que, como sucessora da Associação Latino Americana de Livre Comércio (ALALC), ainda sofreu relevante influência do pensamento cepalino, o Mercosul apresenta-se, pelo menos é isso que se infere de seus documentos e declarações oficiais, como uma organização regional da era da globalização, em que os conflitos de concepção, caracterizadores da bipolaridade, foram substituídos por conflitos de interesse{C}[8], manifestos em cenário liberal e equacionados no âmbito de um arcabouço jurídico internacional, compartimentalizado conforme temas e abrangência espacial.
Embora, nos anos 1990, o Mercosul tivesse avançado, de forma limitada, para temas não econômicos, como, por exemplo, democracia (com a assinatura do protocolo de Ushuaia, em 1998), apenas nas décadas seguintes o bloco amplia mais fortemente seus interesses para aspectos não mercantis. Dessa forma, os Estados membros passam a tratar, no âmbito do bloco, de assuntos como direitos trabalhistas (Declaração Sociolaboral, 1998, 2015), direitos humanos ( Protocolo sobre o Compromisso com a Promoção e Proteção dos Direitos Humanos do MERCOSUL, 2005), meio ambiente (Acordo Marco sobre Meio Ambiente), cooperação judicial (Protocolo de Las Leñas). Paralelamente, a integração econômica passa a assumir características mais desenvolvimentistas, relacionadas ao aprofundamento da integração da infraestrutura e dos sistemas de geração e distribuição de energia da região.
Ao mesmo tempo, aspectos mais tradicionais da integração, como, por exemplo, eliminação de exceções à tarifa externa comum, convergência regulatória nas esferas de regulação e normalização técnica e liberalização das regras de compras governamentais são pouco aprofundados. Além disso, o bloco passa a isolar-se progressivamente de mundo, celebrando poucos acordos comerciais e postergando indefinidamente negociações com grandes economias, como, por exemplo, Estados Unidos e União Europeia. Esse aparentemente desprezo pelos aspectos mais tradicionais do regionalismo têm sido as principais razões das críticas formuladas contra a condução do processo de integração.
Na perspectiva liberal, as razões determinantes para que os países do cone sul se associem na forma de um mercado regional integrado são eminentemente econômicas. Segundo essa visão, os atores econômicos privados adquirem grande importância e, com frequência, eles determinam ou, pelo menos, influenciam a conduta dos Estados. As iniciativas de integração, inclusive aquelas mais antigas, como por exemplo, a União Europeia, seriam resultado de esforços dos agentes econômicos, os quais, por natureza, teriam interesses desterritorializados e, portanto, transnacionais.
O Mercosul na perspectiva realista
O realismo pode ser didaticamente separado em três correntes diferentes: realismo clássico, realismo moderno e realismo estrutural. Dunne e Schmidt, no entanto, propõem uma classificação diferente: realismo clássico (de Tucídides aos autores pós-Segunda Guerra Mundial), realismo estrutural (originalmente pensado por Waltz){C}[9]{C} e realismo contemporâneo (que destaca os desafios teóricos do realismo estrutural){C}[10]{C}.
A escola realista foi definida em oposição à tendência chamada, pejorativamente, de idealismo (que se confundia com os pressupostos do liberalismo), e se tornou dominante após a Segunda Guerra Mundial. As principais ideias dessa escola, no entanto, baseiam-se na tradição clássica do pensamento político. Tucídides, Maquiavel e Hobbes estão entre os autores que influenciaram a corrente realista moderna. A doutrina da razão de estado (raison d 'etat) - segundo a qual a preservação do Estado, o principal objetivo do governante, deveria obedecer a alguns preceitos práticos{C}[11] - é a síntese das mais importantes ideias realistas. Para os realistas de todas as vertentes, como a sobrevivência do Estado não é completamente garantida no ambiente hostil das relações internacionais, a guerra é um instrumento importante de política externa.
Os realistas explicam que existem dois padrões diferentes de moral: um relativo ao indivíduo e outro relativo ao Estado em suas relações externas{C}[12]{C}. Para esses pensadores, o próprio Estado é uma força moral, porque garante a existência de uma comunidade política e ética doméstica{C}[13]{C}. Por essa razão, na perspectiva do Estado, não há nenhuma obrigação moral (ou legal) de respeitar o direito internacional, mas há uma obrigação moral de preservar a segurança do Estado contra qualquer perigo, mesmo que tal proteção resulte em violação.
No pensamento realista, a segurança do Estado apresenta importância fundamental, pois concerne à existência dele como ator de um sistema anárquico, no sentido de sistema carente de autoridade supranacional{C}[14]. Em última instância apenas o Estado pode garantir sua própria segurança, a qual não pode ser delegada a terceiros.
Em uma perspectiva realista, a narrativa de criação do Mercosul é distinta da liberal relata supra. Essa diferença está nas explicações das origens do bloco e na apreciação valorativa de sua evolução ao longo dos anos. Assim, relaciona-se a formação do bloco à aproximação política e ao equacionamento de rivalidades entre Brasil e Argentina, resultando, em última instância, no aumento da segurança de ambos os Estados{C}[15]. Ainda que o Mercosul fosse formado, incialmente, como previsto no Tratado de Assunção, por Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, foi a aproximação entre os dois primeiros que possibilitou a concepção do bloco.
Brasil e Argentina são os dois maiores países da América do Sul, e, excetuado o México, que sempre orbitou mais na esfera de influência norte-americana, são os dois maiores países da América Latina. Países vizinhos, que fazem limite em uma região economicamente importante, geopoliticamente estratégica e historicamente conflituosa, Brasil e Argentina apresentam um histórico congênito de rivalidade, que remonta ao período colonial e às disputas territoriais entre as duas metrópoles ibéricas C}[16].
Durante a história independente dos países, a rivalidade materializou-se em conflitos importantes no século 19 e em situações de constante ameaça de guerra ao longo do período republicano. A guerra contra Rosas e as tentativas de hegemonia ou de controle político sobre a Bacia do Prata são exemplos importantes de uma relação crescentemente conflituosa entre Brasil e Argentina, a despeito das alianças militares temporárias, como aquela ocorrida, com a formação da Tríplice Aliança, na Guerra do Paraguai{C}[17].
O século 20 foi caracterizado por amenizações e recrudescimentos da rivalidade entre Brasil e Argentina. A proclamação da República no Brasil, por exemplo, causou momentânea aproximação entre os dois países, pois a monarquia brasileira, caracterizada por grande extensão territorial, causava desconfiança e receios nas repúblicas hispânicas{C}[18]{C}. No entanto, posições políticas diferentes, a ascensão de regimes autoritários nos dois países e a emergência de uma corrida armamentista, que evolui para uma corrida nuclear, acirraram o antagonismo entre os dois países. A força desse antagonismo manteve-se latente mesmo em períodos de aproximação bilateral, como durante os governos Kubistchek e Quadros, no Brasil, e Frondizi, na Argentina{C}[19].
A construção do Mercosul, portanto, deve ser compreendida com base nesse histórico conflituoso e nas iniciativas exitosas para seu equacionamento, o qual foi favorecido pelo fim dos regimes militares e pelo processo de redemocratização dos dois países. Em razão disso, verifica-se que apesar de o bloco constituir uma união aduaneira e ser explicitamente direcionado aos objetivos comerciais, estes são secundários, se comparados com dimensão de guerra, paz e segurança regionais que sempre esteve subjacente às relações argentino-brasileiras.
Consequência da dualidade de perspectivas
Existem algumas consequências importantes decorrentes dessa dualidade de perspectivas, principalmente se elas forem adotadas de forma mutuamente excludente. A primeira delas é uma discrepância quanto à avaliação de avanços e retrocessos do bloco. Por vezes, o que os adeptos de uma perspectiva entendem como paralisia, pode ser um avanço segundo a outra perspectiva.
Essa situação ficou bastante clara durante o período de governos recentes. Nesses anos optou-se por tratar de muitos temas não comerciais no âmbito do processo de integração, sem que ocorressem avanços relevantes na área propriamente comercial{C}[20]{C}. Esse quadro foi severamente criticado por adeptos da perspectiva liberal, os quais entendiam que o Mercosul deveria avançar na dimensão econômica e comercial, mediante a eliminação de barreiras tarifárias e não tarifárias remanescente e por meio da inserção do bloco no cenário econômico internacional, o que se formalizaria mediante a celebração de acordos com outros atores comerciais importantes{C}[21].
Entretanto, sob a perspectiva realista, o Mercosul constitui a institucionalização exitosa da aproximação política entre Brasil e Argentina, com consequente superação de rivalidades militares e desconfianças politicas. O aprofundamento institucional em área não econômicas cumpre o objetivo de manutenção do bloco e, por conseguinte, de aliança política entre Brasil e Argentina.
Considerações finais
Como qualquer fenômeno internacional, o Mercosul pode ser analisado sob diversas perspectivas. As teorias das relações internacionais oferecem dois arcabouços conceituais e teóricos que podem ser aplicados à análise do Mercosul, especialmente de suas origens e de sua evolução histórica. As teorias liberal e realista oferecem explicações distintas para o Mercosul e, por conseguinte, avaliam de maneira diversa o desenvolvimento do bloco. As apreciações sobre bloco formuladas nos últimos anos baseiam-se fortemente na perspectiva liberal das relações internacionais. Como os membros do bloco pouco aprofundaram a dimensão econômica da integração, o resultado é que o diagnóstico tem sido bastante negativo sobre o desempenho do bloco. Se apreciado sob a perspectiva da teoria realista, no entanto, o diagnóstico é distinto, porquanto o bloco tem, com êxito sustentável, evitado conflitos no subcontinente e tem mitigado as rivalidades entre os dois principais membros, realizando, de forma contínua, o objetivo primordial do processo de integração: a preservação da paz regional.
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