Resumo
O presente artigo trata acerca da necessidade de ajuizamento ou prosseguimento da ação civil de improbidade administrativa para ressarcimento ao erário e abordando a seguinte problemática: É possível haver a prescrição para fins de ressarcimento ao erário público em ato de improbidade administrativa? Desta maneira, pretende-se demonstrar o conceito de improbidade administrativa, bem como os sujeitos do ato de improbidade e por fim demonstrar a possibilidade de ajuizamento da ação civil. Trata-se de pesquisa de natureza bibliográfica, pois se baseou em fontes primárias e secundárias, bem como livros, periódicos, legislação, documentos eletrônicos e jurisprudências. A metodologia de abordagem foi teórica, sob método dedutivo, por uma questão que parte do geral para o particular. Será possível o ajuizamento da ação civil de improbidade administrativa para ressarcimento ao erário por não haver prescritibilidade para tal ação.
Palavras chave: Improbidade administrativa. Ação civil. Prescrição.
1. INTRODUÇÃO
O presente artigo tem como fundamento analisar a necessidade de ajuizamento de ação civil de improbidade administrativa para ressarcimento de danos causados ao erário mesmo quando as outras sanções já estiverem prescritas.
É de notório conhecimento que se trata de um tema atual no Brasil em razão dos vários acontecimentos relacionados à Administração Pública. O tema ainda envolve questões como a ética o serviço público, na gestão dos recursos destinados à coletividade e ainda sobre os particulares que relacionam diretamente com a Administração Pública.
Com base nisso, a Lei de Improbidade Administrativa, Lei 8.429/1992, foi criada como forma de promover uma busca da moral dentro da Administração Pública, e ainda como um meio de combater ou minimizar as questões que envolvem a corrupção dos agentes, públicos ou não, implementando, para isso, instrumentos que fossem capazes de garantir padrões de ética, eficiência e controle de gestão.
O presente artigo tem como enfoque analisar se é possível haver a prescrição para fins de ressarcimento ao erário público em ato de improbidade administrativa?
O objetivo do presente artigo é trazer o conceito de Improbidade Administrativa, e, consequentemente, demonstrar quem são os sujeitos ativos e passivos que podem praticar ato de improbidade administrativa; bem como tratar da possibilidade de ajuizamento ou prosseguimento da ação de ressarcimento de danos ao erário público quando já prescritas as outras sanções.
Desta maneira, com base no que já foi dito, o ato de improbidade administrativa é aquele em que o agente fere a lei na sua atuação com o Estado, agindo em desconformidade com os princípios e preceitos determinados no ordenamento jurídico brasileiro.
Essa ação contraria ao que está previsto na legislação, e visa alcançar alguns benefícios para determinada pessoa ou grupo específico de pessoas, que não o benefício geral ou da coletividade.
Sendo assim, todas pessoas que se relacionam com o Estado, e principalmente os agentes públicos, devem atuar com probidade, uma vez que o cargo exercido por estes, exigem a prática da boa-fé, tendo em vista que a Administração Pública se utiliza da moral para governar.
E, baseado nas noções aqui trazidas, passemos a estudar a fundo o tema aqui proposto.
2. CONCEITO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Improbidade Administrativa é ato ilícito, culpável que, em regra, para sua caracterização requer a presença do elemento subjetivo, qual seja, o dolo, quando o agente tem a intenção de cometer determinada conduta tida como proibida pelo ordenamento jurídico.
Não obstante a dificuldade na conceituação da improbidade administrativa, o termo pode ser compreendido como o ato ilícito, praticado por agente público ou terceiro, geralmente de forma dolosa, contra as entidades públicas e privadas, gestoras de recursos públicos, capaz de acarretar enriquecimento ilícito, lesão ao erário ou violação aos princípios que regem a Administração Pública[1].
Para Mariano Pazzaglini Filho, a improbidade administrativa ainda pode ser definida como:
[...] o designativo técnico para a chamada corrupção administrativa que, sob diversas formas, promove o desvirtuamento da Administração Pública e afronta os princípios nucleares da ordem jurídica (Estado de Direito, Democrático e Republicano), revelando-se pela obtenção de vantagens patrimoniais indevidas às expensas do erário, pelo exercício nocivo das funções e empregos públicos, pelo "tráfico de influência" nas esferas da Administração Pública e pelo favorecimento de poucos em detrimento dos interesses da sociedade, mediante a concessão de obséquios e privilégios ilícitos[2].
Desta forma, a improbidade administrativa nada mais é que a atuação do agente que contraria a lei, ensejando em uma conduta errada, que altera a finalidade da lei administrativa buscando privilegiar determinada pessoa ou categoria de pessoas.
Ainda, de acordo com Daniel Amorim e Rafael Carvalho:
Não obstante a dificuldade na conceituação da improbidade administrativa, o termo pode ser compreendido como o ato ilícito, praticado por agente público ou terceiro, geralmente de forma dolosa, contra as entidades públicas e privadas, gestoras de recursos públicos, capaz de acarretar enriquecimento ilícito, lesão ao erário ou violação aos princípios que regrem a Administração Pública[3].
Assim, o ato de improbidade administrativa está correlacionado à violação de um ou mais princípios que regem a Administração Pública, ao prejuízo causado aos cofres (patrimônio) da Administração Pública ou, ainda, por fim, ao enriquecimento ilícito de agente público ou terceiro.
Quanto aos sujeitos da improbidade administrativa, eles podem ser pessoas físicas ou jurídicas que estejam, de alguma maneira, ligados à gerência de recursos advindos da Administração Pública. Estes sujeitos são divididos em passivo ou ativo, sendo o agente ativo aquele que pratica o ato, conforme será estudado a seguir.
3. SUJEITOS DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
A Lei 8.429/92 define quem são as pessoas, sejam elas físicas ou jurídicas, que podem se envolver no ato de improbidade no qual a lei traz. Isto posto, o artigo 1º, caput e parágrafo único da referida Lei, preleciona da seguinte maneira:
Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta lei.
Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.[4]
Neste sentido, à luz do enunciado no artigo 1º e parágrafo único da Lei de Improbidade Administrativa, os sujeitos passivos no ato de improbidade administrativa são os entes da Administração Pública Direta e Indireta, sendo da Administração Direta, a União, Estados, Distrito Federal e Municípios. As autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações estatais de direito público ou de direito privado são pertencentes à Administração Indireta.
É importante destacar que, tanto o sujeito ativo quanto sujeito passivo estão conectados. Não há como se falar em ato de improbidade administrativa sem um sujeito ativo e um sujeito passivo.
O sujeito ativo na Improbidade Administrativa pode ser pessoa física ou jurídico, dividindo-se ainda em agente público e terceiros, que cometem o ato de improbidade administrativa.
O conceito de agente público é descrito pela Lei de Improbidade Administrativa em seu artigo 2º, conforme transcrito:
Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior[5].
Em relação aos terceiros, ou seja, aqueles estranhos à Administração Pública, mas que de alguma forma colaboram com esta, o artigo 3º, da Lei de Improbidade Administrativa dispõe: “As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta”[6].
Percebe-se que o escopo do legislador é a ampliação da proteção do erário, bem como aos princípios norteadores da Administração Pública, prevendo diversas hipóteses de agentes que possam figurar como sujeitos ativos e não somente aos agentes diretamente ligados aos quadros da Administração Pública.
No tocante aos princípios constitucionais da Administração Pública, disserta o artigo 37, da Constituição Federal de 1988:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
I - os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei;
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;
III - o prazo de validade do concurso público será de até dois anos, prorrogável uma vez, por igual período;
IV - durante o prazo improrrogável previsto no edital de convocação, aquele aprovado em concurso público de provas ou de provas e títulos será convocado com prioridade sobre novos concursados para assumir cargo ou emprego, na carreira;
V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento;
VI - é garantido ao servidor público civil o direito à livre associação sindical;
VII - o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica;
VIII - a lei reservará percentual dos cargos e empregos públicos para as pessoas portadoras de deficiência e definirá os critérios de sua admissão;
IX - a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público;
X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices;
XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos;
XII - os vencimentos dos cargos do Poder Legislativo e do Poder Judiciário não poderão ser superiores aos pagos pelo Poder Executivo;
XIV - os acréscimos pecuniários percebidos por servidor público não serão computados nem acumulados para fins de concessão de acréscimos ulteriores;
XV - o subsídio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos públicos são irredutíveis, ressalvado o disposto nos incisos XI e XIV deste artigo e nos arts. 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I;
XVI - é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI:
a) a de dois cargos de professor;
b) a de um cargo de professor com outro técnico ou científico;
c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas;
XVII - a proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público;
XVIII - a administração fazendária e seus servidores fiscais terão, dentro de suas áreas de competência e jurisdição, precedência sobre os demais setores administrativos, na forma da lei;
XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação;
XX - depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de qualquer delas em empresa privada;
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
XXII - as administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, atividades essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas por servidores de carreiras específicas, terão recursos prioritários para a realização de suas atividades e atuarão de forma integrada, inclusive com o compartilhamento de cadastros e de informações fiscais, na forma da lei ou convênio.
§ 1º A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.
§ 2º A não observância do disposto nos incisos II e III implicará a nulidade do ato e a punição da autoridade responsável, nos termos da lei.
§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente:
I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços;
II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII;
III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública.
§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
§ 5º A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
§ 7º A lei disporá sobre os requisitos e as restrições ao ocupante de cargo ou emprego da administração direta e indireta que possibilite o acesso a informações privilegiadas.
§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:
I - o prazo de duração do contrato;
II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes;
III - a remuneração do pessoal.
§ 9º O disposto no inciso XI aplica-se às empresas públicas e às sociedades de economia mista, e suas subsidiárias, que receberem recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral.
§ 10. É vedada a percepção simultânea de proventos de aposentadoria decorrentes do art. 40 ou dos arts. 42 e 142 com a remuneração de cargo, emprego ou função pública, ressalvados os cargos acumuláveis na forma desta Constituição, os cargos eletivos e os cargos em comissão declarados em lei de livre nomeação e exoneração.
§ 11. Não serão computadas, para efeito dos limites remuneratórios de que trata o inciso XI do caput deste artigo, as parcelas de caráter indenizatório previstas em lei.
§ 12. Para os fins do disposto no inciso XI do caput deste artigo, fica facultado aos Estados e ao Distrito Federal fixar, em seu âmbito, mediante emenda às respectivas Constituições e Lei Orgânica, como limite único, o subsídio mensal dos Desembargadores do respectivo Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, não se aplicando o disposto neste parágrafo aos subsídios dos Deputados Estaduais e Distritais e dos Vereadores[7].
É de simples entendimento a leitura do artigo supramencionado, de que todos os entes da Administração Pública, seja Direta ou Indireta, deve estrita observância aos princípios ali contidos e mais, consoante a parte final do caput deixa clara a existência de outros conceitos principiológicos, ou seja, trata-se de um rol meramente exemplificativo e não taxativo.
Em observância aos princípios da anterioridade e reserva legal, a Leo 8.429/1992, discriminou nos artigos 9º, 10 e 11 os atos de improbidade administrativa, consoante o mandamento constitucional já mencionado acima, no artigo 37, parágrafo 4º, que os atos de improbidade administrativa importam na suspensão dos direitos políticos, bem como na perda da função pública exercida, e ainda na indisponibilidade dos bens do agente e consequentemente, no ressarcimento dos danos ao erário[8].
Percebe-se da leitura, que trata-se de uma norma constitucional de eficácia limitada, ou seja, depende de normatividade futura em que o legislador dê-lhes capacidade executória. Logo, em atenção ao mandamento constitucional, foi editada a Lei 8.429/1992.
No que concerne aos atos de improbidade administrativa, são eles o enriquecimento ilícito (artigo 9º), aos que importem prejuízo ao erário (artigo 10), e por fim, o artigo 11, que trata dos atos que atentem contra aos princípios da Administração Pública.
Observe-se que para a caracterização dos atos de improbidade administrativa, é necessário que haja o dolo do agente, ou seja, deve existir a vontade livre e consciente do agente em cometer qualquer uma das condutas discriminadas no artigos citados, com exceção da conduta prevista no artigo 10, que admite a modalidade culposa.
Desta maneira, para a incidência da Lei de Improbidade Administrativa, é necessário que haja a indicação da conduta acometida pelo agente, além de elementos probatórios de autoria e materialidade.
4. AJUIZAMENTO DA AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NOS CASOS DE DANO AO ERÁRIO PÚBLICO
4.1. Dano ao erário público
Dano ao erário é o ato que causa prejuízos ao erário, e tem íntima relação com a ação, omissão, sendo ela dolosa ou culposa, que teve como consequência a perda patrimonial, o desvio, apropriação, malbaratamento, ou dilapidação dos bens da Administração Pública e entidades, conforme dispõe o art. 10, da lei 8429/92:
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:
I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;
II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância das formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie;
IV - permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem integrante do patrimônio de qualquer das entidades referidas no art. 1º desta lei, ou ainda a prestação de serviço por parte delas, por preço inferior ao de mercado;
V - permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por preço superior ao de mercado;
VI - realizar operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea;
VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente;
IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento;
X - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público;
XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular;
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente;
XIII - permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidor público, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.
XIV – celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestação de serviços públicos por meio da gestão associada sem observar as formalidades previstas na lei;
XV – celebrar contrato de rateio de consórcio público sem suficiente e prévia dotação orçamentária, ou sem observar as formalidades previstas na lei.
XVI - facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a incorporação, ao patrimônio particular de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores públicos transferidos pela administração pública a entidades privadas mediante celebração de parcerias, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
XVII - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores públicos transferidos pela administração pública a entidade privada mediante celebração de parcerias, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
XVIII - celebrar parcerias da administração pública com entidades privadas sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
XIX - agir negligentemente na celebração, fiscalização e análise das prestações de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas; XX - liberar recursos de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular.
XXI - liberar recursos de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular.[9]
Nota-se, com a redação do artigo que, neste caso, não importa se houve o enriquecimento ilícito ou não do agente público, baste que seja demonstrada a lesão ao erário, com a devida comprovação de dolo ou culpa.
Neste sentido, dispõe Daniel Amorim, ao dizer que, “além da ocorrência da lesão ao erário, o ato de improbidade tipificado no art. 10 da LIA exige a comprovação do elemento subjetivo (dolo ou culpa) do agente e o nexo de causalidade entre sua ação/ omissão e o respectivo dano ao erário”[10].
Como consequência do ato praticado, qual seja, qualquer que seja a diminuição do patrimônio público que veio por prática de ato de improbidade, gerará a invalidez do ato praticado, gerando o direito de o agente ressarcir a Administração Pública.
4.2. A necessidade de ajuizamento ou de prosseguimento de ação civil de improbidade administrativa para fins de ressarcimento ao erário público
No que diz respeito ao ajuizamento ou do prosseguimento da ação civil de Improbidade Administrativa para os fins de ressarcimento ao erário público, mesmo quando estiverem prescritas as demais sanções previstas na Lei 8.429/92, Alexandre de Moraes explica:
[...] decorre da necessidade de fiel observância ao Princípio da Tutela Judicial Efetiva, que supõe o estrito cumprimento pelos órgãos judiciários dos princípios processuais previstos no ordenamento jurídico, em especial o Devido Processo Legal, o Contraditório e a Ampla Defesa, incluído todas as previsões específicas da Lei 8.429/1992, pois as previsões processuais e a sequência procedimental não são mero conjunto de trâmites burocráticos, mas um rígido sistema de garantias para as partes visando ao asseguramento de justa e imparcial decisão final, com eventual imposição de sanção[11].
Destarte, percebe-se que, em concordância ao enunciado no parágrafo 5º, artigo 37, da Constituição Federal de 1988, em que prevê que a Lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento, ou seja, são cobertas pelo manto da imprescritibilidade o dever de ressarcimento ao erário público quando o ato de improbidade assim o causar. Entretanto, para a cobrança ou restituição do prejuízo causado ao erário, é necessária a condenação por decisão irrecorrível, transitada em julgado, em que forem observados os princípios do devido processo legal, contraditório e ampla defesa, conforme determinação contida no texto da Constituição Federal de 1988.
Neste mesmo sentido, de suma importância ressaltar que se tratando de ação de improbidade administrativa que vise a reparação de dano causado ao erário público, os Tribunais se declaram favoráveis à imprescritibilidade do ato de improbidade, conforme pode ser demonstrado nesta decisão proferida pelo STJ:
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 142 DA LEI N. 8.112/91. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO. ART. 23 DA LEI N. 8.429/92 (LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – LIA). PRAZO PRESCRICIONAL. EX-PREFEITO. REELEIÇÃO. TERMO A QUO. TÉRMINO DO SEGUNDO MANDATO. MORALIDADE ADMINISTRATIVA: PARÂMETRO DE CONDUTA DO ADMINISTRADOR E REQUISITO DE VALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. HERMENÊUTICA. MÉTODO TELEOLÓGICO. PROTEÇÃO DESSA MORALIDADE ADMINISTRATIVA. MÉTODO HISTÓRICO. APROVAÇÃO DA LIA ANTES DA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 16/97, QUE POSSIBILITOU O SEGUNDO MANDATO. ART. 23, I, DA LIA. INÍCIO DA CONTAGEM DO PRAZO PRESCRICIONAL ASSOCIADO AO TÉRMINO DE VÍNCULO TEMPORÁRIO. A REELEIÇÃO, EMBORA NÃO PRORROGUE SIMPLESMENTE O MANDATO, IMPORTA EM FATOR DE CONTINUIDADE DA GESTÃO ADMINISTRATIVA, ESTABILIZAÇÃO DA ESTRUTURA ESTATAL E PREVISÃO DE PROGRAMAS DE EXECUÇÃO DURADOURA. RESPONSABILIDADE DO ADMINISTRADOR PERANTE O TITULAR DA RES PÚBLICA POR TODOS OS ATOS PRATICADOS DURANTE OS OITO ANOS DE ADMINISTRAÇÃO, INDEPENDENTE DA DATA DE SUA REALIZAÇÃO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. RECURSO ESPECIAL PARCIALMENTE CONHECIDO E, NESSA PARTE, PROVIDO (ART. 557, § 1º-A, CPC). 1. O colegiado de origem não tratou da questão relativa à alegada violação ao art. 142 da Lei n. 8.112/91 e, apesar disso, a parte interessada não aviou embargos de declaração. Assim, ausente o indispensável prequestionamento, aplica-se o teor das Súmulas 282 e 356 da Corte Suprema, por analogia. 2. O postulado constitucional da moralidade administrativa é princípio basilar da atividade administrativa e decorre, diretamente, do almejado combate à corrupção e à impunidade no setor público. Em razão disso, exerce dupla função: parâmetro de conduta do administrador e requisito de validade do ato administrativo. 3. Interpretação da Lei n. 8.429/92. Método teleológico. Verifica-se claramente que a mens legis é proteger a moralidade administrativa e todos seus consectários por meio de ações contra o enriquecimento ilícito de agentes públicos em detrimento do erário e em atentado aos princípios da administração pública. Nesse sentido deve ser lido o art. 23, que trata dos prazos prescricionais. 4. Método histórico de interpretação. A LIA, promulgada antes da Emenda Constitucional n. 16, de 4 de junho de 1997, que deu nova redação ao § 5º do art. 14, da Constituição Federal, considerou como termo inicial da prescrição exatamente o final de mandato. No entanto, a EC n. 16/97 possibilitou a reeleição dos Chefes do Poder Executivo em todas as esferas administrativas, com o expresso objetivo de constituir corpos administrativos estáveis e cumprir metas governamentais de médio prazo, para o amadurecimento do processo democrático. 5. A Lei de Improbidade associa, no art. 23, I, o início da contagem do prazo prescricional ao término de vínculo temporário, entre os quais, o exercício de mandato eletivo. De acordo com a justificativa da PEC de que resultou a Emenda n. 16/97, a reeleição, embora não prorrogue simplesmente o mandato, importa em fator de continuidade da gestão administrativa. Portanto, o vínculo com a Administração, sob ponto de vista material, em caso de reeleição, não se desfaz no dia 31 de dezembro do último ano do primeiro mandato para se refazer no dia 1º de janeiro do ano inicial do segundo mandato. Em razão disso, o prazo prescricional deve ser contado a partir do fim do segundo mandato. 6. O administrador, além de detentor do dever de consecução do interesse público, guiado pela moralidade e por ela limitado, é o responsável, perante o povo, pelos atos que, em sua gestão, em um ou dois mandatos, extrapolem tais parâmetros. 7. A estabilidade da estrutura administrativa e a previsão de programas de execução duradoura possibilitam, com a reeleição, a satisfação, de forma mais concisa e eficiente, do interesse público. No entanto, o bem público é de titularidade do povo, a quem o administrador deve prestar contas. E se, por dois mandatos seguidos, pôde usufruir de uma estrutura mais bem planejada e de programas de governo mais consistentes, colhendo frutos ao longo dos dois mandatos principalmente, no decorrer do segundo, quando os resultados concretos realmente aparecem deve responder inexoravelmente perante o titular da res pública por todos os atos praticados durante os oito anos de administração, independente da data de sua realização. 8. No que concerne à ação civil pública em que se busca a condenação por dano ao erário e o respectivo ressarcimento, esta Corte considera que tal pretensão é imprescritível, com base no que dispõe o artigo 37, § 5º, da Constituição da República. Precedentes de ambas as Turmas da Primeira Seção 9. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa parte, provido.
(STJ - REsp: 1107833 SP 2008/0279470-1, Relator: Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, Data de Julgamento: 08/09/2009, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: --> DJe 18/09/2009).[12] (grifo nosso).
Ainda, em recente decisão que versa sobre o tema apontado, o Supremo Tribunal Federal (STF) reconheceu em 08 de agosto de 2018, que as ações que vessarem sobre o ressarcimento de danos ao erário, e que se originarem de ato doloso de improbidade administrativa são imprescritíveis.
Decisão: O Tribunal, por maioria, apreciando o tema 897 da repercussão geral, deu parcial provimento ao recurso para afastar a prescrição da sanção de ressarcimento e determinar o retorno dos autos ao tribunal recorrido para que, superada a preliminar de mérito pela imprescritibilidade das ações de ressarcimento por improbidade administrativa, aprecie o mérito apenas quanto à pretensão de ressarcimento. Vencidos os Ministros Alexandre do Moraes (Relator), Dias Toffoli, Ricardo Lewandowski, Gilmar Mendes e Marco Aurélio. Em seguida, o Tribunal fixou a seguinte tese: “São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa”, vencido o Ministro Marco Aurélio. Redigirá o acórdão o Ministro Edson Fachin. Nesta assentada, reajustaram seus votos, para acompanhar a divergência aberta pelo Ministro Edson Fachin, os Ministros Luiz Fux e Roberto Barroso. Presidiu o julgamento a Ministra Cármen Lúcia. Plenário, 8.8.2018[13].
No entanto, para a correta aplicação da norma, de acordo com as decisões proferidas pelos Tribunais, nos casos de dano ao erário, não haverá a aplicação da prescrição das ações que versarem sobre o ressarcimento por improbidade administrativa.
3. CONCLUSÃO
A Lei de Improbidade Administrativa – LIA (Lei nº 8.429/1992), surgiu como forma de prever algum tipo de punição para os casos de enriquecimento ilícito, danos causados ao erário público e ainda para os casos de violação aos princípios da administração pública.
O ato de improbidade, quando realizado, fere a legislação em relação ao Estado com o fim de alcançar determinados benefícios, mas para um grupo específico de pessoas, deixando assim de garantir o bem-estar da coletividade.
No entanto, não só os agentes públicos devem agir com probidade em relação à sua função pública. Todas as pessoas envolvidas na relação pública devem agir com boa fé e respeitando os princípios da Administração Pública, pois, caso não ajam com o devido respeito e cumprimento à norma, poderão ser responsabilizadas pelos danos causados, não importando se o indivíduo possui ou não função pública, tendo em vista que a LIA faz menção inclusive a danos gerados por terceiros.
No que se refere ao ressarcimento de dano causado ao erário público que se origine pela prática do ato de improbidade administrativa, a regra da prescrição quinquenal não será aplicada.
O Superior Tribunal de Justiça já havia firmado entendimento quanto ao assunto, declarando ser imprescritível o direito de ressarcimento de danos causados ao erário público e, recentemente, coadunando com este posicionamento, o Supremo Tribunal Federal, em decisão de repercussão geral, declarou ser imprescritível a ação de reparação de danos causados ao erário público decorrente de ato de improbidade administrativa, quando restar comprovado o dolo do agente na prática do ato.
Sendo assim, se tratando de dano causado ao erário público, e for comprovado que o agente agiu com dolo, o ato será imprescritível, podendo, desta forma, haver a propositura da ação com base na Lei de Improbidade Administrativa a qualquer momento.
ABSTRACT
This article deals with the need to file or continue the civil action of administrative improbity for reimbursement to the treasury and addressing the following problem: Is it possible to have a prescription for compensation purposes to the public treasury in an act of administrative improbity? In this way, it is tried to demonstrate the concept of administrative improbity, as well as the subjects of the act of improbity and finally to demonstrate the possibility of filing the civil action. It is a research of a bibliographic nature, since it was based on primary and secondary sources, as well as books, periodicals, legislation, electronic documents and jurisprudence. The methodology of approach was theoretical, under deductive method, for a matter that goes from general to particular. It will be possible to file a civil action of administrative improbity for reimbursement to the treasury because there is no prescriptability for such action.
Keywords: Administrative improbity. Civil action. Prescription.
REFERÊNCIAS
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_______. Superior Tribunal de Justiça. REsp 1107833/SP. Relator: Min. Mauro Campbell Marques, Data de Julgamento: 08/09/2009, 2ª Turma. Disponível em: <https://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/6045481/recurso-especial-resp-1107833-sp-2008-0279470-1/inteiro-teor-12175970?ref=juris-tabs>. Acesso em 30 out. 2018.
_______. Supremo Tribunal Federal. RE 852.475. Relator: Alexandre de Moraes, Data de Julgamento: 08/08/2018. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudenciaRepercussao/verAndamentoProcesso.asp?incidente=4670950&numeroProcesso=852475&classeProcesso=RE&numeroTema=897>. Acesso em 14 nov. 2018.
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[1] NEVES, Daniel Amorim Assumpção; OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Manual de improbidade administrativa. 5 ed. rev., atual. e ampl. Rio de Janeiro: Método, 2017, p. 9.
[2] PAZZAGLINI FILHO, Marino. A improbidade administrativa e a reforma do estado. Revista de Direito Administrativo. v. 747, p. 100-107. Campo Grande: Revista dos Tribunais, jan, 1998.
[3] NEVES, Daniel Amorim Assumpção; OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Manual de improbidade administrativa. 5 ed. rev., atual. e ampl. Rio de Janeiro: Método, 2017, p. 9.
[4] BRASIL. Lei nº: 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/l8429.htm>. Acesso em: 08 abr. 2019.
[5] Ibid. Acesso em: 01 abr. 2019.
[6] BRASIL. Lei nº: 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/l8429.htm>. Acesso em: 01 abr. 2019.
[7] BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>. Acesso em: 08 abr. 2019.
[8] Ibid. Acesso em: 08 abr. 2019.
[9] BRASIL. Lei nº: 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/l8429.htm>. Acesso em: 08 jan. 2018.
[10] NEVES, Daniel Amorim Assumpção; OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Manual de improbidade administrativa. 5 ed. rev., atual. e ampl. Rio de Janeiro: Método, 2017, p. 84.
[11] MARQUES, Mauro Campbell. (Coord.) et al. Improbidade administrativa: temas atuais e controvertidos. Rio de Janeiro: Forense, 2017, p. 37.
[12] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. REsp 1107833/SP. Relator: Min. Mauro Campbell Marques, Data de Julgamento: 08/09/2009, 2ª Turma. Disponível em: <https://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/6045481/recurso-especial-resp-1107833-sp-2008-0279470-1/inteiro-teor-12175970?ref=juris-tabs>. Acesso em 30 out. 2018.
[13] Ibid. Supremo Tribunal Federal. RE 852.475. Relator: Alexandre de Moraes, Data de Julgamento: 08/08/2018. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudenciaRepercussao/verAndamentoProcesso.asp?incidente=4670950&numeroProcesso=852475&classeProcesso=RE&numeroTema=897>. Acesso em 14 nov. 2018.
