1 INTRODUÇÃO
O desenvolvimento social de uma nação depende diretamente dos padrões de governança conquistados ao longo de ritmos históricos personalíssimos, que podem marcar um país pela liberalidade econômica, ou, ao contrário, pelo rigor dos controles governamentais sobre os meios de produção e sobre as riquezas de um modo geral.
Os estudos em torno do Direito Tributário e sua organização constitucional tendem a ser cada vez mais complexos, demandando, por um lado, o exame de questões específicas sobre determinados tributos, mas ao mesmo tempo exigindo de todos nós uma compreensão geral das principais causas e consequências da falta de uma política tributária mais justa e mais equânime, que estimule agente econômico, empresas e também a sociedade civil a produzir sem tantos receios diante dos entraves governamentais.
Neste sentido, o Direito Tributário deve ser sobretudo reconhecido como meio de promoção da justiça social, também sendo relevante em face da exigibilidade de segurança jurídica, nação a nação.
Desde as primeiras conceituações teóricas, o Direito Tributário se apoiava, doutrinariamente, no seguinte tripé causal: o poder dos governantes de criar e fixar impostos, o dever dos cidadãos de contribuírem para com as receitas governamentais e a exigibilidade das autoridades promoverem contrapartidas aos tributos pagos, pela prestação de serviços e pela realização de obras públicas (AGGARWAL, 2014, ALEXANDRE, 2010).
Porém, com o aprimoramento dos mecanismos fiscais de controle da produção e da economia, surge uma quarta determinante, representada pela possibilidade dos cidadãos comuns quaisquer de cada povo, a sociedade civil, passarem a se revoltar contra a ineficiência e ineficácia das políticas de desenvolvimento, seja através de movimentos organizados de desobediência civil, seja através da sonegação, aberta ou dissimulada, dos impostos.
Este artigo tem por objetivo precípuo analisar, em bases críticas contemporâneas, as principais variáveis jurídicas e sociais, em torno do instigante tema representado pelas situações hodiernas e perspectivas inseridas na proposta da Reforma Tributária no ambiente brasileiro sob as ênfases do presente ano (2019).
O Brasil é um país que possui uma carga tributária muito alta para seus contribuintes. Por conta disso, a sociedade brasileira já vem questionando há algumas décadas a necessidade de se implantar uma Reforma Tributária no Brasil, uma vez que o alto custo dos tributos que, além de ser excessivo para o bolso dos brasileiros, não traz um retorno adequado e justo para sua população. E como se não bastasse, o contribuinte ainda é obrigado a gastar com educação, saúde e segurança privadas, já que o serviço público não os oferece com qualidade (SANTOS, 2012).
Justifica-se a pesquisa diante da relevância do assunto abrangido pela exigibilidade de novos contextos a serem ofertados à sociedade civil, no que concerne a uma política tributária mais justa e mais coerente com as metas de governabilidade bem como com a exigibilidade de retomada do desenvolvimento econômico.
A metodologia selecionada pelo nosso estudo leva em consideração as possibilidades da revisão teórico-bibliográfica, sob uma abordagem descritiva e exploratória de índole qualitativa. Como principais descritores da pesquisa tem-se: Reforma Tributária no Brasil, Sistema Tributário Nacional, Tributo, Guerra Fiscal, Valor Agregado e Simplificação.
Releve-se que sob o calor dos últimos atos envolvendo a Reforma da Previdência, na reta final de votação no Congresso Nacional, o Poder Legislativo se prepara para examinar outros assuntos polêmicos nos próximos meses: na lista estão a Reforma Tributária, a nova lei de licitações, o projeto de independência do Banco Central, a regulamentação do lobby, uma reestruturação administrativa e a Medida Provisória (MP) da Liberdade Econômica. Fora da seara da economia, outros assuntos polêmicos também estão na lista, como o projeto de lei que define abusos praticados por juízes e integrantes do Ministério Público, e uma proposta que estabelece prazo para pedidos de vista de ministros do Supremo Tribunal Federal (STF).
A discussão será complexa. A PEC nº 45/2019 já passou pela Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) e, agora, precisa ser avaliada pela Comissão Especial, instalada em 10 de julho. De autoria do deputado Baleia Rossi (MDB-SP), a matéria será relatada pelo líder da Maioria na Câmara, Aguinaldo Ribeiro (PP-PB). A ideia é criar o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), que substituirá três tributos federais (PIS, Cofins e IPI), o estadual ICMS e o municipal ISS. A arrecadação será dividida entre União, estados e municípios.
Há outras propostas sob as responsabilidades do Legislativo, como a PEC nº 110/2019, assinada pelo presidente do Senado, Davi Alcolumbre (DEM-AP), e outros 66 senadores, com base no texto do ex-deputado Luiz Carlos Hauly. A proposta é de extinguir IPI, IOF, CSLL, PIS/Pasep, Cofins, Salário-Educação e Cide Combustíveis, além de ICMS estadual e ISS municipal. No lugar, ficariam o Imposto sobre Operações com Bens e Serviços (IBS), estadual, e o Imposto Seletivo (IS), federal.
Por sua vez, a equipe econômica do governo também tem preparado uma sugestão de reforma tributária, que pode ter algum ponto incluído no texto da Câmara. O ministro da Economia, Paulo Guedes, acredita que os projetos em jogo são convergentes.
As finanças públicas jogam um papel fundamental nas questões e nos debates que marcam o crescimento econômico e o chamado bem-estar social. A tributação assume um lugar de destaque (BIASOTO JR. et al., 2005; AGÊNCIA GLOBO, 2018).
Será que ainda não se encerrou o debate em torno das idéias centrais de Keynes (1883/1946) de que os ciclos econômicos de cada povo podem ser controlados desde que os governos possam gastar o dinheiro que não têm, podendo assim salvar a economia de situações temporárias de grandes situações de desestruturação dos nexos produtivos?
[...] O conceito de justiça não pode exigir, porém, de quem faz sua parte que cubra também as lacunas deixadas pelos que nada contribuem para resolver o problema. Se todos colaborassem, efetuando sua respectiva parcela média percentual, não seria necessário recorrer a nenhum apelo dessa ordem (SINGER, 1986, p. 32).
A economia depende direta e indiretamente da prática cotidiana da ética, porque a vida sob bases éticas cria a sensação de que todos estão vivendo num único mundo de valores minimamente seguros, estimulantes e aceitáveis para todos. (SINGER, 1994/2002/2004).
Neste contexto, além da reforma da Previdência, outros temas deverão ser tratados como prioridade no Congresso: LDO — A análise do texto da Lei de Diretrizes Orçamentárias, que ficou para agosto, segundo o presidente do Senado, Davi Alcolumbre (DEM-AP), é um dos pontos polêmicos. Teoricamente, a LDO deveria ter sido discutida e analisada no período que antecede o recesso parlamentar, que vai até a primeira semana de agosto; Reforma Tributária — As discussões precisam avançar na comissão especial montada na Câmara para, então, a proposta, que tem como relator o deputado Hildo Rocha (MDB-MA) ser colocada em plenário. A ideia é fazer a redistribuição de competências tributárias; MP da Liberdade Econômica — Embora tenha sido aprovada em comissão, a MP ainda precisa ir para o plenário da Câmara e, depois, para o Senado. O texto foi aprovado às pressas e incluiu a MP nº 876, que facilita a abertura e o fechamento de empresas.
Neste conjunto de pauta prioritárias o Congresso Nacional debaterá ainda outros temas de substancial relevância, como a autorização para a Prisão em 2ª instância — A PEC que garante a prisão de condenados em segunda instância, assunto que está na pauta do Supremo Tribunal Federal (STF), é motivo de polêmica e será analisada pela Comissão de Constituição e Justiça (CCJ). O texto é complementar ao pacote anticrime do ministro da Justiça, Sérgio Moro.
De acordo com Dornelles (2007) mais que denotar simplicidade, a Reforma Tributária tem de promover justiça, exigindo-se a compreensão do seu papel como verdadeira reforma estruturante, que inclusive garanta os ajustes fiscais a longo prazo do país, na medida em que nosso modelo tributário já atingiu um estágio que poderia ser enquadrado como um manicômio tributário. Mesmo aqueles que não atuam na área já conhecem suas deficiências, que vão muito além da alta carga tributária (ALEXANDRINO & PAULO, 2004; ALIGLERI & SOUZA, 2010).
2 RELEVÂNCIAS DO DIREITO TRIBUTÁRIO
Há diversas definições em torno das relevâncias atribuíveis ao ramo do Direito Tributário, cada vez mais impondo-se conexões e correlações com outros segmentos das Ciências Jurídicas e também das normas e padrões da aplicabilidade forense.
Neste contexto, em muitos aspectos há quem veja a Reforma Tributária como utopia fiscal, já que historicamente tem sido quase impossível conciliar a sanha de arrecadar impostos das autoridades com a aplicação regular e criteriosa das verbas auferidas pela via dos tributos.
[...] Além de estarmos sempre no pódio da burocracia tributária, convivemos com um modelo regressivo, onde os mais pobres pagam proporcionalmente mais tributos do que os ricos. E isso ocorre principalmente porque, ao contrário dos países desenvolvidos, concentramos a maior parte da nossa tributação sobre o consumo. Cada mercadoria ou serviço vêm acompanhados de uma série de tributos, como IPI, ICMS, PIS, Cofins e ISS (AMARO, 2006, p. 24).
Diferentemente das reformas previdenciária e trabalhista, que podem dividir as opiniões, dificilmente alguém se colocaria contra uma reforma tributária. Em um ambiente com inúmeros tributos sobre o consumo, a renda e o patrimônio, falar em um imposto único pode arrebatar muitos seguidores com essa promessa de simplificação.
[...] E como buscar esse modelo mais simples e eficiente? Poderíamos nos apoiar nas lições do autor britânico Adam Smith, que em sua obra de 1776, ‘A riqueza das nações’, estabeleceu quatro princípios que deveriam ser observados por um sistema tributário mais justo: 1) cada um deve contribuir de acordo com sua capacidade, de forma que a tributação incida de forma progressiva à renda de cada um; 2) o tributo deve ser certo e não arbitrário, ou seja, a maneira e a quantidade a ser paga deve ser clara e simples, bem diferente das incertezas que vivemos atualmente; 3) o momento de pagamento deve ser o mais favorável ao contribuinte, ao contrário dos nossos tributos que incidem desde o início da cadeia, antes mesmo do seu consumo; 4) o custo para pagamento do tributo pelo contribuinte e para sua administração pelo Estado deve ser o menor possível. Hoje temos um alto custo até para controlar operações desoneradas, como ocorre nas exportações (APLICADA, 2006, p. 07).
Por mais que o ambiente tributário atual seja apocalíptico, a busca utópica por um sistema perfeito pode nos levar a um cenário ainda pior, e temos exemplos disso, como a não cumulatividade do PIS e da Cofins, a tributação das operações de e-commerce pelo ICMS, a desoneração da folha de salários e o próprio Simples Nacional (BLANCHARD, 2011).
Há várias mudanças propostas, e a principal delas é diminuir o número de tributos, unificando cinco em um só: o IBS (Imposto sobre Operações com Bens e Serviços). De acordo com o texto, a nova taxa substituirá os tributos que atualmente incidem sobre o consumo: IPI, PIS e Cofins (federais), ICMS (estadual) e ISS (municipal).
A CCJ da Câmara aprova reforma tributária; texto segue para comissão especial. O autor da proposta, deputado Baleia Rossi (MDB-SP), afirma que o IBS terá as características do Imposto sobre o Valor Adicionado (IVA), um sistema de tributação única que já é adotado em países da Europa, alguns países da América Latina, como Argentina, Uruguai e Paraguai, e nos Estados Unidos. O projeto também cria outro tributo: o Imposto Seletivo. De competência federal, a taxa incidirá sobre bens e serviços específicos com o objetivo de desestimular o consumo, como bebidas alcoólicas e cigarros.
Além de simplificar o sistema tributário nacional, um dos objetivos da proposta é acabar com a guerra fiscal entre estados e municípios, na medida em que acaba com a possibilidade de concessão de benefícios fiscais por meio do IBS (que ocorria via ICMS, no caso dos estados, e ISS, nos municípios). É precisamente neste ponto que se concentram as divergências.
Parlamentares de regiões do Norte e Nordeste, por exemplo, afirmam que o texto pode gerar um processo de desindustrialização nesses locais --que utilizam o recurso dos benefícios fiscais para atrair empresas.
Há ainda outra proposta de reforma tributária que já foi aprovada em comissão especial e aguarda, desde o final do ano passado, a votação no Plenário da Câmara.
Trata-se da PEC 293/04, que também unifica impostos federais, estaduais e municipais. No início do mês de maio houve uma tentativa de juntar os dois textos, mas o requerimento foi rejeitado pela Mesa Diretora da Câmara.
Por se tratar de uma Proposta de Emenda à Constituição (PEC), após ter a admissibilidade reconhecida pela CCJ, o texto será analisado agora por uma Comissão Especial. Na sequência, deverá passar por dois turnos de votação na Câmara antes de seguir para o Senado.
Os efeitos da Reforma Tributária para estimular o desenvolvimento nacional não têm sido claramente debatidos, ou porque as exposições governamentais baseiam-se em atrelar promessas à exigibilidade de outras reformas, sobretudo no caso da Reforma da Previdência, ou porque promessas assemelhadas também apresentadas à sociedade civil brasileira por ocasião, por exemplo, da Reforma Trabalhista, até agora não promoveram sequer mínimas alterações em termos de estimular e reaquecer a nossa economia.
Ou seja: apesar de na teoria, ser muito fácil demonstrar os vínculos entre desenvolvimento, redução das desigualdades sociais e a própria Reforma Tributária, urge ampliar bastante o debate sobre o papel da reforma tributária em um projeto nacional de desenvolvimento que priorize a distribuição da renda e a transformação social (FAGNANI & ROSSI, 2018).
2.1 Principiologia da Justiça Tributária
O crescimento pelo o qual o Brasil vem passando diante da crise internacional está levantando questões que idealizam a tão sonhada Reforma Tributária no Brasil (BRANCO, 2004).
A reforma tem sido amplamente discutida há décadas pelos produtores e consumidores que vêem a necessidade de que o governo crie uma proposta que venha simplificar e harmonizar o atual Sistema Tributário Nacional para garantir maior eficiência e competitividade à produção brasileira, reduzindo a carga fiscal que incide sobre os mesmos, para que com isso haja uma produção mais eficiente e contribuição para o crescimento das empresas em todo o território nacional.
[...] A reforma tributária é um assunto muito polêmico e complexo, porque trata de tributo, que é um fato que gera muitos conflitos e deve ser tratado com objetividade e neutralidade. Tendo em vista a complexidade e necessidade da importância de se fazer uma Reforma Tributária no Brasil, é preciso trazer questões que podem tornar essa implantação possível com o propósito de destacar pontos positivos e negativos que possam causar no cenário político, econômico e social brasileiro. A criação de um Imposto sobre Valor Agregado aponta para a necessidade de um imposto uniforme como forma de eliminar a guerra fiscal entre os Estados, bem como a dificultar a sonegação, visto que fundamenta a simplificação, economia e eficácia dos procedimentos de fiscalização e arrecadação do tributo (SANTOS, 2012, p. 11).
Percebe-se que sem debater, em amplo espectro, o Sistema Tributário Nacional, em face inclusive dos sistemáticos episódios da Guerra Fiscal entre os Estados e Municípios e a redistribuição dos impostos pelo governo federal, toda simplificação tributária pode tornar-se inaplicável.
As desigualdades sociais brasileiras em vários dos seus aspectos – como renda, riqueza e acesso aos bens sociais – tendem a consolidar o impacto da política fiscal, tanto pelo lado do gasto social, que ameniza as desigualdades, quanto pelo lado da carga tributária em si mesma, que preserva e reproduz a desigualdade social no Brasil (YAZBEK, 2010).
Entende-se que é preciso apresentar um projeto de desenvolvimento no qual a distribuição de renda e o gasto social sejam confirmados como motores do crescimento. Nesse intuito, uma reforma tributária é peça fundamental para promover a distribuição de renda, ao ampliar a renda das famílias mais pobres e estimular o mercado interno, e financiar o investimento social, outro vetor dinâmico do desenvolvimento (CARVALHO, 2005).
É quase impossível conceituar e distinguir, bem claramente, o que seja “justiça fiscal” e “injustiça fiscal” já que são, em grande medida, interpretações e práticas dependentes direta e indiretamente de decisões enfaticamente políticas, momentâneas e circunstanciais e, portanto, manipuláveis por contextos legislativos viciados pelo despreparo técnico e moral, pela praga histórica do fisiologismo (inclusive do fisiologismo fiscal embutido na amplitude de poderes que atribuímos aos parlamentares do mundo inteiro como uma espécie de “salvo conduto” para indicarem, sem reservas, como a economia de cada nação deve ser encaminhada), também pela concessão de privilégios e benefícios às empresas e setores inteiros que se aproximam dos donos das canetas parlamentares autorizadoras de distribuição de recursos públicos, sem maiores preocupações com o desenvolvimento universal de cada população nacional, adversativamente turbinando seus lobbyes sobre processos e métodos cada vez mais especiosos (RIBEIRO & BORBOREMA, 2006).
Neste contexto, sub investigado até aqui, Robert B. Reich (2014), em seu livro “Supercapitalismo”, garante que há uma síntese fenomenológica altamente preocupante e desafiadora, representada pelo capitalismo mundial que se fortalece enquanto a democracia vai enfraquecendo.
As empresas se tornam mais competitivas e ainda mais sedentas por lucros, deixando de lado as responsabilidades sociais ou usando-as apenas como uma estratégia de marketing,inclusive para se aproximarem maliciosamente dos governantes para, por sua vez, conseguirem conchavos e estímulos/perdões fiscais.
Consumidores e investidores não abrem mão de suas barganhas e retornos lucrativos e, assim, prestam um desserviço ao bem comum, porque escancaram caminhos sistemáticos para que surjam autoridades governamentais e governos inteiros desinteressados com o agravamento das desigualdades de renda e de manipulações das riquezas (ALIGLERI, SOUZA, 2010). As autoridades descobertas como corruptas já chegam previamente corrompidas ao poder oficial.
Santos (2014) refere que a organização das finanças públicas surgiu numa época em que o rei ou imperador era o próprio Estado. Não havia, até então, distinção entre as finanças particulares do soberano e as do Governo. Com o crescimento do Estado, tornou-se necessário proceder a uma melhor organização de suas receitas e despesas, nascendo assim o orçamento público (PIRES, MOTTA, 2006).
Os proprietários de terra sentiam a necessidade de controlar o rei quanto aos gastos dos impostos, daí a sociedade se revoltou e impôs a necessidade de prévia aprovação das receitas e despesas do governo, e a seguir exigiu prestação de contas (PAULSEN, 2004).
Assim, no Brasil, a ideia de orçamento público surgiu com a vinda de D. João VI que ampliou as transações comerciais impondo impostos aduaneiros, daí foi criado o Erário Público e o Regime de Contabilidade, no século XVII.
Ora, o orçamento público sempre constituiu um poderosíssimo instrumento de controle dos recursos financeiros gerados pela sociedade, os quais são retornados na forma de bens e serviços prestados (PIRES & MOTTA, 2006).
Atualmente o orçamento público é visto como uma ação planejada do governo, mas isto não significa automática e necessariamente que a gestão de tesouraria seja efetivada com equilíbrio, transparência e planejamento fiscal de médio e longo alcances políticos, ou sirvam em regra a estimular os cidadãos a confiarem nos vínculos entre a rigidez da alocação eficiente do gasto público e a necessidade de cobranças de impostos, taxas e eventuais perdões fiscais, incentivos, e subsídios aqui e ali (CARVALHO et al, 2005).
O controle social, de forma genérica, está associado diretamente à ação individual ou coletiva do cidadão nas questões de interesse público e como fortalecimento da participação cidadã, a Constituição Federal de 1988 estabeleceu em seu artigo 74, § 2º do inciso IV que: "Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União" (BRASIL,1988).
2.2 Aplicabilidade do Orçamento Público
A trajetória evolutiva do orçamento público evidencia que em cada momento histórico foi enfatizada uma de suas funções, iniciando pelo controle, a gerência e atingindo o planejamento. Assim, a necessidade de informação sobre “em que” e “para que” se gasta recursos públicos foi acrescentada pelo “o que o governo adquire” e “como são gastos esses recursos”, evidenciando o processo de mensuração das ações orçamentárias (VARELA et al., 2009).
O gasto público é alvo de discussão no país inteiro, pois o Brasil é um país que possui uma das mais elevadas cargas tributárias do mundo, em contrapartida a deficiência nos investimentos para benefício da sociedade é mácula evidente (CHIAVENATO, 2002).
Atualmente, a realidade do povo brasileiro mostra a falta de preparo dos gestores frente à máquina administrativa.
Trata-se o controle social da concretização do ideal de democracia participativa e que se revela promissor na medida em que os indivíduos e as suas entidades representativas podem deflagrar ações efetivas para proteger os interesses da coletividade (APLICADA, 2006; BRASIL, 2009/2012/2013).
A participação cidadã está emergindo como agente de mudança e mostrando o papel de cada um diante da conduta do Estado. (RIBEIRO, BORBOREMA, 2006).
Releve-se que enquanto vários autores conceituam bem distintamente “Orçamento Público”, nem sempre é igualmente difuso produzir teorias em torno da alocação deficiente do gasto público, na medida em que , então, torna-se exigível chamar à baila o grande assunto da corrupção institucional, que por sua vez, demanda necessariamente abordagens políticas, ideológico-partidiárias, judiciárias e até policiais (BRUNI, 2009, CARVALHO et al., 2013).
O planejamento orçamentário contribui para a eficiência dos gastos públicos, permitindo o desenvolvimento econômico-social. Dessa forma, torna-se necessário reavaliar a gestão pública de modo que a qualidade do gasto público esteja atrelada a uma política fazendária justa e ao desenvolvimento da sociedade (MAIA, 2010).
Segundo o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA (2006), a melhoria da qualidade do gasto público é uma alternativa para que o governo possa atuar efetivamente na promoção do desenvolvimento econômico, permitindo que as demandas sociais por serviços públicos possam ser supridas, totalmente ou parcialmente, a custos sociais menores.
Dessa forma, seria possível conciliar a pressão por mais serviços com a restrição imposta pelo limite à tributação.
De acordo com Andrade (2012), o orçamento público não é somente uma contabilidade de previsão de receitas e fixação de despesas; ele atinge um patamar bem maior, atinge um grande número de pessoas, os interesses que nele predominam e os seus setores beneficiados, tendo, pois, como objetivo o resultado social, ao garantir o desenvolvimento social baseado na qualidade de vida da sociedade como um todo (CARVALHO, OLIVEIRA, 2010).
Os investimentos públicos possuem um papel extremamente importante perante a sociedade. O gasto público vai além do simples desembolso, uma vez que o desenvolvimento social é reflexo da quantidade e qualidade dos investimentos.(CHIAVENATO, 2002.; RCO, 2013).
A eficiência do gasto público se eleva à medida que, simultaneamente, há redução do desperdício dos recursos necessários na execução de determinado programa e os serviços prestados atendem o objetivo para o qual foram criados.
3 DEFINIÇÃO DO PANORAMA DA REFORMA
Para apresentar um panorama das principais propostas e iniciativas de reforma tributária brasileira, é preciso considerar que paralelamente, a premência de equilíbrio das contas públicas, a crise financeira dos estados e municípios e a desaceleração da economia impulsionaram o ressurgimento da discussão sobre a necessidade de uma reforma do sistema tributário nacional (VARELA et al, 2012).
Obviamente, complexidade, burocracia, insegurança jurídica e o percentual da carga tributária que incide sobre o PIB são fatores que, somados aos primeiros, contribuem sobremaneira para tornar o assunto interesse de primeira urgência.
Todas as evidências atuais (início do segundo semestre de 2019) apontam que, após votação da reforma previdenciária, a atenção estará voltada para a reforma do sistema tributário. Neste contexto, é pertinente considerar sobre o status das quatro principais iniciativas em voga, dos pontos (positivos e/ou negativos) mais importantes de cada uma delas e sobre algumas reflexões que podem fomentar os debates sobre a matéria (CARVALHO et al, 2010).
De acordo com Faria (2019) a primeira proposta, a PEC 293/2004, do ex-deputado Luiz Carlos Hauly, contempla a criação de dois tributos: IBS (Imposto com Operações sobre Bens e Serviços) e um imposto seletivo monofásico sobre petróleo, derivados combustíveis, lubrificantes, cigarros, energia elétrica, telecomunicações, bebidas e veículos automotores. Extingue IPI, IOF, CSLL, PIS/Pasep, Cofins, salário-educação, ICMS, Cide-combustíveis e ISS. Incorporaria a CSLL ao IRPJ. Embora possua aspectos positivos como o creditamento amplo, eliminação de tributos cumulativos, simplificação e transparência, a tramitação da iniciativa encontra-se parada desde o ano passado na Câmara dos Deputados.
A PEC 45/2019, de autoria do deputado Baleia Rossi (MDB-SP), aprovada pela CCJ na Câmara dos Deputados no dia 22 de junho, tem como texto-base o projeto elaborado pelo Centro de Cidadania Fiscal (CCiF) e pelo seu diretor, o economista Bernard Appy. A ementa da proposta deixa claro que o objetivo é tão somente a “alteração do sistema tributário” através da substituição de cinco tributos (PIS/Cofins, IPI, ICMS, Pasep e ISS) por um único imposto — IBS.
As principais críticas enfrentadas pela PEC 45/2019 dizem respeito: i) ofensa ao pacto federativo — entendida a competência tributária como inerente a autonomia federativa (embora essa posição não seja unânime na doutrina ; ii) concentração de competência na União (que poderá modelar o tributo por meio de lei complementar); iii) manutenção da carga tributária; iv) ampla base de hipótese de incidência do IBS (não discriminação do que estaria contemplado em “bens e serviços”); v) adoção do sistema tributário regressivo em detrimento do princípio constitucional da capacidade contributiva do contribuinte; e vi) reforma tributária pontual relativa aos impostos sobre o consumo (FARIA, 2019).
Superadas essas questões, a proposta tem como objetivos principais: a) recuperar a base tributária; b) restaurar a observância do princípio da não cumulatividade, pois prevê a ampla e imediata dedução dos créditos; c) simplificar e uniformizar as alíquotas; c) eliminar as isenções e privilégios tributários concedidos de forma contrária à lei.
Fato incontroverso é que os impostos sobre o consumo oneram a atividade econômica, independente do resultado positivo ou negativo, além do mais, representam custos que são transferidos para o preço final das mercadorias ou serviços. Portanto, a PEC 45/2019 se mostra, a priori, capaz de resolver este efeito colateral, entretanto, enfrenta fortes objeções do ponto de vista da justiça tributária e da manutenção do pacto federativo.
A terceira proposta (ainda não enviada ao Congresso Nacional) está sendo discutida pelo secretário da Receita Federal, Marcos Cintra. Em linha gerais, o objetivo seria criar um imposto sobre movimentação financeira (IMF) para substituir alguns tributos federais reduzindo assim o custo trabalhista, o que aumentaria a geração de empregos. A adoção deste modelo poderia gerar algumas vantagens como: i) redução do custo de conformidade; ii) facilidade de fiscalização e arrecadação; e iii) diminuição dos custos relativos as contribuições acessórias.
A par da existência da discussão e das propostas e iniciativas acima identificadas, foi instalada, em março, a Frente Parlamentar Mista da Reforma Tributária na Câmara dos Deputados, liderada pelo deputado federal Luis Miranda (DEM-DF), cujo principal objetivo é apresentar sugestões para uma reforma que contemple todo o sistema tributário nacional.
Esta iniciativa, amparada pelos estudos realizados pela Associação Nacional dos Auditores da Receita Federal (Anfip) e pela Federação Nacional do Fisco Estadual e Distrital (Fenafisco), tem como premissa a necessidade de uma reforma tributária baseada na justiça fiscal (LANCIA, 2006).
Não há dúvida de que uma boa reforma tributária deve ser global, contemplando todo o sistema, tanto do ponto de vista racional quanto democrático. No entanto, é uma quimera defender a redução da carga tributária de forma drástica, sem antes volver os olhos para a maior conquista cidadã dos últimos anos, a Constituição Federal de 1988. Na Carta estão insculpidas garantias irrenunciáveis, direitos que não comportam flexibilização e, também, deveres inescusáveis. Em síntese, é utopia partir de uma discussão sobre a carga tributária “desejável” sem observar a responsabilidade do Estado plasmada na Constituição (SILVA, 2012).
O plano fiscal implementado pelo presidente Donald Trump reduziu a alíquota do imposto corporativo pago nos EUA de 35% para 21% a partir de dezembro de 2017.
Releve-se que liberdade, desenvolvimento, igualdade e justiça são valores supremos que devem nortear qualquer reformulação do sistema tributário brasileiro, o que torna inadmissível qualquer proposta que não contemple a redução da carga tributária dos impostos sobre consumo e, em contrapartida, a elevação da tributação das grandes riquezas (SINGER, 1986).
Torna-se essencial, outrossim, examinar alguns dados que integram o relatório produzido pela Anfip e Fenafisco, cujo conteúdo, produzido a partir de estudos e diagnósticos conduzidos por professores universitários, técnicos e especialistas em tributação, pode fomentar a reflexão acerca das propostas de reforma que estão em andamento na Câmara dos Deputados (REFORMA TRIBUTÁRIA SOLIDÁRIA, 2018).
Assim, as conclusões do relatório supramencionado são categóricas e indicam que a reforma tributária deve: a) efetivar a progressividade da tributação pela ampliação dos tributos incidentes sobre renda e patrimônio; b) implementar a progressividade pela redução da tributação que incide sobre o consumo; c) fortalecer as bases do equilíbrio federativo; c) aperfeiçoar a tributação sobre o comércio internacional; d) não resultar em aumento da carga tributária, mas fomentar ações que resultem em aumento das receitas etc.
3.1 Gasto Público e Relevância do “Lucro Social”
A gestão do ente público visa o lucro social, ou seja, onde, como e quando os cidadãos, maiores interessados, irão obter retorno do que investiram através do pagamento de tributos.
Todo ente público deve manter-se atento quanto aos bons padrões administrativos de economicidade, eficiência, eficácia e efetividade de programas e ações executadas por entidades do setor público (CAVALCANTE, 2006).
O Estado na forma de governo possui a responsabilidade primordial de defender os interesses do cidadão e garantir o bem estar da sociedade como um todo, dessa forma o Estado passa a intervir na economia de uma determinada esfera de governo por meio de políticas públicas. (GOMES, In: CASTRO, 2005)
As políticas públicas estão voltadas para as falhas de mercado as quais são caracterizadas pela existência de fatores que impedem a eficiência da economia, ou seja, as falhas de mercado abrem espaço para resultados ineficientes para a sociedade, acarretando sérios prejuízos à população, daí a necessidade de intervenção do governo na economia. Espera-se que o governo, enquanto agente econômico possa atuar de forma a atingir a “máxima eficiência” ou o “ponto ótimo” conhecido como “Ótimo de Pareto”, conceito desenvolvido pelo economista italiano Vilfredo Pareto, o qual considera uma situação econômica como ótima quando a mesma não puder mais ser melhorada, sendo, ainda, possível melhorar a determinada situação se piorar outra. (MARCO, 2005)
Dessa forma, segundo Giacomoni (2007, p. 22), “o Estado como gestor público realiza três funções econômicas: função alocativa, função distributiva e função estabilizadora”. Tais funções foram criadas com o objetivo de reduzir as falhas de mercado, tendo em vista, garantir o acesso da população aos serviços básicos essenciais à sociedade, redução das desigualdades sociais, a justa distribuição de renda, crescimento econômico equilibrado, etc.
Parece mesmo muito difícil vincular desenvolvimento econômico de cada povo às suas lógicas históricas e suas dinâmicas consuetudinárias, o que faz com que os assuntos no campo da promoção de medidas de crescimento econômico sejam sempre apresentados como medidas pontuais, nesta ou naquela direção fiscal, para favorecer este ou aquele setor (COHN, 1995).
A riqueza de um povo não pode ser construída eternizando a pobreza dos seus contingentes mais desassistidos, porque o caráter representativo da Democracia pressupõe que não se pode prescindir da participação de todos os cidadãos no planejamento e nas ações de desenvolvimento. (SILVA, 2012)
As nevralgias e as hemorragias resultantes da falta de planejamento e de compromisso social com o desenvolvimento nunca são claramente informadas pelas autoridades, cabendo á população, no caso do Brasil, procurar fazer ela mesma suas próprias elocubrações, lições de casa de auto-didatas que jamais serão devidamente corrigidas (fiscalizadas adequadamente) porque os mestres/as autoridades são fantasmas, do tipo “vampiros”, correlacionando, por exemplo, o fato de que apenas 14 por cento da população paga Imposto de Renda (por que não possuem renda mínima para ser atacada pelo Leão da Receita Federal) com o quadro alarmante de pobreza. (PEG, 2014).
Esta sintomática desvinculação (de mentalidade do coletivo social brasileiro) entre pobreza e desenvolvimento de tempos em tempos volta a ser provocada, quando o IBGE acaba de divulgar (16 de agosto de 2018) que o número de pessoas que desiste de buscar emprego sobe e bate recorde no Brasil, porque falta emprego para 27,6 milhões de brasileiros, portanto cerca de metade de todas as famílias não possuem segurança laboral (AGÊNCIA GLOBO, 2018).
O desemprego entre os jovens ficou em 26,6% no 2º trimestre de 2018. O total de pessoas em situação de desalento, ou seja, aqueles indivíduos que desistiram de procurar trabalho, subiu para 4,8 milhões de pessoas no segundo trimestre de 2018. Isso é o que mostra a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua (Pnad), pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. É o maior número de desalentados da série histórica da Pnad, iniciada em 2012.
No primeiro trimestre (2018), o país contava com 4,6 milhões de desalentados. No segundo trimestre de 2017, eram 4 milhões de pessoas nessa situação. Também é considerado “desalentado” a pessoa que ficou fora da força de trabalho por não conseguir ocupação adequada, não ter experiência ou qualificação para as vagas ofertadas, ser considerado muito jovem ou muito velho ou por não haver trabalho na localidade em que mora. (SILVA, 2013)
De acordo com a Pnad, faltou trabalho para 27,6 milhões de pessoas no Brasil no segundo trimestre de 2018. A taxa de subutilização da força de trabalho ficou em 24,6 %. O resultado ficou estatisticamente estável em relação ao primeiro trimestre de 2018 (24,7%) e subiu na comparação com o segundo trimestre de 2017 (23,8%). A taxa de subutilização agrega os desocupados, os sub-ocupados por insuficiência de horas e a força de trabalho potencial.
4 RELAÇÕES FAZENDÁRIAS
A desigualdade social e econômica sempre chamou a atenção das autoridades fazendárias, que, primeiro, pautam seus planejamentos e ações em cima dos mais ricos – que, afinal, poderiam pagar logo e diretamente os mais variados tributos – para, curiosamente, logo em seguida, começarem a aliviar circunstancialmente a carga sobre estes ou aqueles setores, gerando-se assim os privilégios fiscais e a própria injustiça fiscal (FALCÃO et al, 2014).
Assim, os mais ricos, que um dia foram obrigados a contribuir efetivamente com a estruturação e o funcionamento dos serviços públicos, pouco a pouco procuram ir se livrando das pressões fazendárias (JANUZZI, 2011).
Todos somos responsáveis, direta ou indiretamente, pelo sofrimento de cada indivíduo ou de cada família, que se não são integrados aos padrões de prosperidade geral, além de agonizarem no caldo de desalento, passam a “jogar contra” quem detém os acessos ao fomento das riquezas e aos privilégios (DIAS, 2008, DORNELLES, 2007).
Neste contexto, não é possível abordar o tema ajuste fiscal sem antes tecer considerações sobre a injusta carga tributária brasileira. Em outras palavras, o Brasil ainda pode ser considerado o paraíso dos ricos, na medida em que a carga tributária é falaciosa e pouco útil e o sistema tributário se tornou totalmente disfuncional. (SILVA, 2012).
O Brasil precisa de uma revisão estrutural dos tributos, já que desde as primeiras tentativas de sistematizações mais acuradas sobre o funcionamento da economia, ainda no século XVIII, preconiza-se que os tributos devem ser proporcionais à renda dos indivíduos. Naquela mesma época, ministros de Estado que propunham tal configuração eram desalojados de seus postos por forças refratárias a essa perspectiva (FARIAS, 2013).
A partir da égide da liberalização financeira, na década de 80, assentou-se a concepção de que a renda deveria ser tributada linearmente, ao passo que o capital deveria ser desonerado para atrair fluxos de investimentos. Tais transformações fizeram os impostos sobre a renda e sobre o capital caírem drasticamente (GIACOMONI, 2007).
A Constituição de 1988 ampliou o Estado Social, mas as transformações, do ponto de vista da arrecadação, foram regressivas. Uma das primeiras mudanças foi a redução de oito para duas faixas de imposto de renda. Já a alíquota máxima saiu de 45% para 25% (HOFFMANN, 2014).
Todos os nexos do controle social se baseiam na permanente busca do aprimoramento da operacionalização da gestão pública, prevenindo conflitos de interesse.
Esses conflitos são explicados pela denominada “Teoria da Agência”, uma vez que na relação governo-contribuinte o governo espera que os contribuintes cumpram com suas obrigações quanto ao pagamento dos tributos, enquanto que a sociedade requer resultados satisfatórios. Dessa forma, a teoria institucional estuda aspectos de responsabilidade social que devem ser infundidos com o objetivo de tornar transparentes as ações das instituições públicas e que essas ações reflitam positivamente na satisfação da sociedade como um todo (GONÇALVES, 2018).
A predominância dos interesses individuais no âmbito público acarreta uma série de fatores que impedem a garantia da satisfação das escolhas dos cidadãos.
Nesse aspecto, a teoria da escolha pública deixa claro que os agentes políticos tomam as decisões baseadas em seus próprios interesses. As decisões baseadas em interesses particulares podem acarretar em benefícios quando os resultados são eficientes, o que provoca desenvolvimento social. No entanto, estes resultados podem causar danos irreparáveis à população quando as tomadas de decisões estão associadas a atos ilícitos como a corrupção ou a fisiologismos fiscais, igrejismos e apologismos perdulários, perdões tributários abusivos (HARADA, 2006).
Com isso, ocorre o enfraquecimento dos compromissos assumidos pelos gestores públicos, aumentando, assim, a pressão por parte da sociedade que vai às ruas protestar de diversas maneiras por melhores condições de vida. A teoria da burocracia estuda a sistematização do trabalho, sendo definidas funções, competências, rotinas e procedimentos, reduzindo o atrito entre pessoas e dificultando a corrupção (TULLOCK et al, 2005).
Os municípios surgem do instinto e da necessidade do homem pela sobrevivência. Assim, a gestão municipal é a que mais se aproxima das pessoas e a principal forma de atender os interesses de seu cidadão é gerir bem os recursos financeiros.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
É possível concluir que o princípio constitucional da justiça social pressupõe que bons padrões de justiça tributária é característica do Estado Democrático de Direito, claramente formalizado na Carta Magna pátria brasileira de 1988.
A eficiência do gasto público se eleva à medida que, simultaneamente, há redução do desperdício dos recursos necessários na execução de determinado programa e os serviços prestados atendem ao objetivo para o qual foram criados.
Diante do cenário apresentado, observa-se a necessidade de reavaliação das prioridades públicas. Daí a importância do uso de indicadores para análise das demonstrações orçamentárias, a fim de identificar aspectos potenciais, positivos ou temerários, da gestão pública.
O Brasil foi um dos líderes mundiais em ritmo de crescimento econômico até os anos 70. A partir do primeiro choque do petróleo, o país mergulhou em um longo ciclo de desaceleração da economia.
As finanças públicas desempenham um papel fundamental nas questões e nos debates que marcam o crescimento econômico e o chamado bem-estar social. A tributação assume um lugar de destaque.
Atualmente, no Brasil há um ponto em comum nos debates que ocorrem entre àqueles que estão profundamente interessados na realização de uma reforma tributária, sejam pesquisadores, instituições acadêmicas, civis ou industriais: o sistema tributário brasileiro constituí óbice ao desenvolvimento social e econômico, portanto, deve ser reformulado. Outrossim, parte das soluções, por vezes bem-intencionadas, ao defenderem interesses setoriais ou apenas arrecadatórios se tornam incompatíveis entre si ou de difícil adequação por ofender cláusulas pétreas constitucionais. O que antes de ser um problema é uma excelente oportunidade para que os fundamentos e a motivação das propostas sejam trazidos a lume e apreciados pela sociedade.
Assunto importante que vem sendo destacado pela doutrina e por alguns especialistas é a necessidade de que as propostas de reforma tributária incluam hipóteses de tributação de riquezas produzidas por empresas cujo patrimônio é constituído através da operação digital. É factível que os intangíveis estão passando à margem da tributação.
A síntese das principais iniciativas sobre reforma tributária brasileira atualmente discutidas demonstra que o momento para iniciar a reformulação do sistema é ótimo. Os atores envolvidos, além de tecnicamente capacitados e embasados cientificamente, estão realmente empenhados e comprometidos com a reforma; mas não apenas isso, o Parlamento e Executivo estão sinalizando, cada um a seu modo, que a reforma tributária entrará na ordem do dia.
Uma das principais preocupações, embora esteja perdendo força na medida em que as discussões avançam, está relacionada à aprovação de uma reforma pontual, o que culminaria na impossibilidade de aprofundamento de temas ligados a justiça fiscal realmente urgentes. Contexto em que a emenda poderia sair pior do que o soneto.
Do ponto de vista democrático, a melhor alternativa seria a unificação das propostas e iniciativas acima identificadas no decorrer do presente artigo acadêmico (e, talvez de algumas vindouras), haja vista que submetidas ao crivo do debate crítico podem resultar em uma boa PEC que resolveria, além de algumas discrepâncias do sistema tributário, os anseios do setor industrial, comercial e produtivo e restaria alinhada ao Estado Democrático de Direito.
A proposta que está em votação pela Comissão visa, em resumo: substituir 9 (nove) tributos, dentre eles os impostos IPI e IOF (ambos federais), ICMS (estadual) e ISS(municipal), bem como as contribuições PIS, COFINS, CSLL, Salário-educação e Cide Combustíveis; criar o Imposto sobre Operações com Bens e Serviços (IBS) – de forma similar ao Imposto sobre Valor Agregado (IVA) sobre determinados produtos – e o Imposto Seletivo; alterar a repartição de receitas (percentual dos tributos arrecadados que são destinados para a União, para o Estado e para os Municípios); e, ainda, alterar a competência de alguns tributos, que é a legitimidade para criar e alterá-los.
Além das mudanças acima destacadas com a aprovação da alteração na Constituição, há ampla divulgação sobre a pretensão de alteração de Leis (pois o procedimento é menos rígido do que o de mudança da Constituição) para: isentar quem ganha até 05 salários mínimos do pagamento de imposto de renda e adotar a alíquota única de 20% para as demais faixas de renda e para o pagamento de dividendos, tributar as empresas em 20% a título de imposto de renda.
Em razão da quantidade de tributos substituídos pelo IBS, a atenção quanto à transição se volta para ele, de modo que no relatório final da PEC nº 293/04 prevê que a substituição do ICMS, do ISS, do IPI, do PIS e da Cofins pelo IBS será feita em dez anos, sendo os dois primeiros anos um período de teste e os oito anos seguintes o período de transição propriamente dito.
Desse modo, no período de teste (dois primeiros anos) o IBS será cobrado com alíquota de 1%, sendo o aumento de arrecadação compensado pela redução das alíquotas da Cofins, não afetando, portanto, os Estados e Municípios.
No período de transição, por seu turno, todas as alíquotas do ICMS, do ISS, do IPI, do PIS e da Cofins (ad valorem e ad rem, internas e interestaduais) serão reduzidas em 1/8 por ano, para que possam ser extintos no oitavo ano.
A falta de controle dos gastos públicos e desvios de finalidade nos três níveis de governo (União, estados e municípios) causam transtornos para os brasileiros. A arrecadação cresce proporcionalmente ao gasto público e a situação social do país vai de mal a pior. A saúde, a educação e a segurança pública estão precárias. É arriscado abrir um pequeno negócio no Brasil, pois o governo tem interesse em ajudar apenas as grandes empresas, emprestando e financiando através do BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social).
Todos os anos há um aumento substancial no recolhimento dos impostos. A alta tributação do país deveria ao menos justificar o bem estar da população. No entanto, contrasta com o péssimo e ineficiente serviço público. Uma mudança é necessária para que o governo possa reduzir gastos e investir adequadamente nos serviços pelos quais os contribuintes pagam absurdamente caro.
As expectativas de um sistema tributário que impulsione o crescimento econômico e aumente a produtividade da economia do país é muito grande. Desde a Constituição Federal de 1988, que reformou amplamente o papel do Estado na economia, a tributação causou grande parte das deficiências do sistema tributário nacional. A partir daí, a carga tributária só tem aumentado, pois criou um sistema de financiamento insuficiente para o tamanho do Estado nela contemplado. Por conta disso, o governo federal teve que promulgar uma Carta Magna, na qual trouxe uma série de tributos para completar o financiamento do Estado visando apenas à arrecadação, sem se preocupar com regras econômicas de tributação.
Criaram-se a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), em 1989; e o Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira (IPMF), com vigência em 1993, que em 1996 foi substituído como Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF) que foi sucessivamente prorrogada.
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