INTRODUÇÃO
As sucessivas crises fiscais enfrentadas pelo Brasil conduziram a uma série de reformas na estrutura financeira e orçamentária do Estado. É possível perceber que estas reformas têm como diretriz a busca de realização de superávits primários a fim de obter recursos a serem direcionados para os gastos financeiros, quais sejam, juros e amortização da dívida pública. Mas é possível notar também que tem havido notório radicalismo no enfrentamento da questão fiscal, de modo que o papel atribuído ao poder público pela Constituição, na busca de realização do desenvolvimento nacional, tem sido inviabilizado em face das amarras impostas.
A ordem jurídica inaugurada pela Carta de 1988 demanda do Estado a promoção do desenvolvimento nacional e a perseguição de realização do bem-estar social. A noção de desenvolvimento que se pode extrair dos comandos constitucionais, no entanto, não se limita ao crescimento econômico medido pelo Produto Interno Bruto, mas o desenvolvimento que garanta boas condições de vida para a população e potencialize o exercício dos direitos de liberdade. Ganha relevo, neste sentido, compreender que a promoção do desenvolvimento demanda aplicação de recursos pelo poder público. Os gastos públicos, por sua vez, devem atender as demandas da sociedade e a democracia é o modelo mais adequado para absorver estas demandas.
Trataremos, portanto, de abordar o papel do Estado sob uma perspectiva histórica e ideológica, a fim de contextualizar as razões que impõem a atuação do poder público de modo dinâmico e não apenas estático, saindo de uma postura negativa garantista para uma atuação positiva na busca da transformação social. A abordagem histórica ajuda a compreender os fatos que conduziram as transformações vivenciadas, e a perspectiva ideológica trata de revelar a forma como a sociedade compreendeu tais fatos, como foi possível notar que a sociedade persistentemente buscou defender-se das graves sociais provocadas pelo desenvolvimento da ordem capitalista na era moderna.
Sem a compreensão do movimento de reação da sociedade em busca de proteção, na perspectiva explorada por Karl Polanyi, o problema de pesquisa aqui enfrentado seria tratado de modo estéril. A tensão de que se trata nesta abordagem é formada pela necessidade de comedimento fiscal de um lado e as demandas sociais a serem atendidas pelo Estado de outro. Em oposição à tecnocracia econômica que reclama a limitação de gasto público com saúde, educação, moradia, assistência social etc. deve ser posto o papel de promoção do desenvolvimento através de prestações positivas que correspondem às necessidades imperantes.
A ideia que defendemos é que o caso brasileiro apresenta forte radicalização no comedimento fiscal imposto à despesa primária, estruturada através de reformas institucionais que limitam a discussão democrática acerca das necessidades sociais que devem ser enfrentadas pelo poder público, revelando assim um forte autoritarismo fiscal por parte da Administração Pública. Trata-se, em verdade, de um bloqueio à concretização da ordem econômica e social estabelecida na Constituição Federal.
1 UMA VISÃO UNIVERSAL ACERCA DA REAÇÃO AO ESTADO ESTÁTICO E A NECESSIDADE DE UM ESTADO DINÂMICO.
O Estado de Direito moderno, egresso das revoluções liberais do Século XVIII, com suporte ideológico nas ideias iluministas foi idealizado e empreendido como reação ao poder arbitrário do monarca. Sob o comando da burguesia revolucionária os resquícios do sistema de classes feudal ruíram e, a partir de então, deveriam ser realizadas grandes mudanças institucionais a fim de criar as mais favoráveis condições ao livre desenvolvimento do capitalismo. Sucede que as raízes desse movimento possuem origem em momentos anteriores à queda do antigo regime.
A extensão das políticas mercantilistas, um intervencionismo colonial que expressava o brutal poder arbitrário do Estado, com olhos voltados quase que exclusivamente para ganhos de balança comercial, causou reações de cunho científico, liberal e individualista, contra o intervencionismo excessivamente abusivo, contra a sujeição do indivíduo ao Estado, fazendo assim nascer a necessidade de apresentar explicações científicas para os fenômenos econômicos. Foram os chamados “fisiocratas”, na França de meados do século XVIII que primeiro explanaram acerca de uma ordem natural e providencial a reger os fenômenos econômicos.
Liderados por Dr. Quesnay - um médico e proprietário de terras – os membros desta escola de pensamento declaravam a existência de uma ordem natural, que deveria ser livre e independente de quaisquer coações externas, como que regida pela natureza. Cumpriria, pois, conhecer estas leis e deixa-las atuar. Ademais, esta ordem seria uma ordem providencial, desejada por Deus. Os fisiocratas pensaram tal ordem natural e providencial por meio de um método quase que exclusivamente dedutivo, alheios a qualquer compromisso com os fatos e a história, ultrapassando mesmo o campo de aplicação da economia, vendo nela a base da organização de toda a sociedade[1].
Mas ainda não seriam os fisiocratas a defender o liberalismo no que toca à concepção de estado, estando mais ligados a uma espécie de despotismo esclarecido. Concebendo a liberdade como um direito natural intrinsecamente relacionado ao direito de propriedade irrestrito, a ordem natural impõe ao estado que atue para pôr de pé as infraestruturas indispensáveis ao bom funcionamento da economia e a defesa do livre exercício da propriedade. Nada mais ao poder público deveria competir, posto que a partir destas condições a ordem natural e providencial possuiria aptidão para realizar o bem por si própria. Lançando assim as bases da ciência econômica, os fisiocratas deixam definitivamente implantados os marcos do individualismo e do liberalismo[2].
Com sua obra An Inquiry into the Nature and Cause of the Wealth of Nations, Adam Smith inaugura o que se compreende largamente como a Escola Clássica Inglesa. Partindo, em grande medida, da concepção de ordem natural e providencial dos fisiocratas, Smith pode ser considerado o “pai” da doutrina do estado mínimo, pois faz a defesa explícita do que seriam os deveres do Estado, limitados à proteção contra a violência, contra a justiça por mãos próprias de um indivíduo contra o outro e a atribuição de criar e preservar certos serviços públicos e certas instituições públicas que nunca poderão ser criadas ou preservadas no interesse de um indivíduo ou de um pequeno número de indivíduos[3].
Avelãs Nunes (2011) destaca a importância de considerar que a tese de Smith tem em conta as estruturas do poder político do estado absolutista, a serviço de interesses de tipo feudal, que o filósofo criticou por ineficientes e improdutivas. A livre circulação de bens e mercadorias demandava o rompimento de barreiras impostas por regulamentações abusivas, excesso de protecionismo e, até mesmo, o exercício da força. Esta circunstância é importante para compreender as diferenças entre o pensamento liberal da Escola Clássica e o neoliberalismo germinado no último quarto do Século XX, que propõe uma retomada das ideias de ordem natural como regente dos fenômenos econômicos.
Pois bem, o fato é que essa incipiente ciência econômica pautada por métodos dedutivos e crente na existência de uma ordem natural, que reclama a dissipação de intervencionismos de toda ordem, é um dos elementos centrais a compor o substrato do Estado de Direito moderno que exsurge após a queda do antigo regime. Aliado às ideias contratualistas de Rossueau, Montesquieu, Locke, dentre outros, a tradição liberal terá vasta afirmação na condução das relações entre estado e sociedade ao longo de todo o Século XIX, não obstante as reações de cunho socialista – especialmente o marxismo – que os estados nacionais terão de enfrentar.
Com esteio nestes cânones liberais, ganha força a concepção de que a economia funciona por si, segundo suas próprias leis, à margem da política e da atuação estatal, que deveria limitar-se a atuar como um guarda noturno a vigiar o cumprimento da lei e da ordem. O papel do Direito nesta ordem jurídica seria o de definir as regras do jogo, garantindo a segurança, a previsibilidade, a calculabilidade e a racionalidade no trânsito dos interesses econômicos privados.
Neste sentido, Karl Polanyi[4] explica que o sucesso da civilização do século XIX firmou-se em quatro instituições, a saber, o sistema de equilíbrio de poder, o padrão internacional do ouro, o mercado auto regulável e o estado liberal. E no que toca à ideia de um mercado auto regulável, este implicava uma rematada utopia, pois uma tal instituição não poderia existir em qualquer tempo sem aniquilar a substância humana e natural da sociedade. Ressalta que outras sociedades e civilizações também foram limitadas pelas condições materiais da sua existência sendo este um traço comum da vida humana, mas apenas a civilização do Século XIX foi econômica em um sentido diferente, pois ela escolheu basear-se num motivo muito raramente reconhecido como válido na história das sociedades humanas, qual seja, o lucro. E o mercado auto regulável seria o ambiente, a ser protegido pelo estado liberal, que garantiria esta busca incessante dos indivíduos pelo objeto econômico.
Desse modo, a sociedade econômica emergira como algo separado do estado político, que não deveria intervir no seu livre funcionamento, ainda que diante das mais desgraçadas tragédias humanas que pudessem ser provocadas. No entanto, a História fez revelar que diante de tais condições, inevitavelmente a sociedade teria que tomar medidas para se proteger. Quanto mais viciosamente o mercado de trabalho retorcia as vidas dos trabalhadores, mais insistentemente eles clamavam pelo voto. A exigência de um governo popular foi a fonte política da tensão. Sob tais condições o constitucionalismo adquiriu um significado inteiramente novo.
É que as salvaguardas constitucionais contra a interferência ilegítima nos direitos de propriedade elaboradas pelos primeiros liberais eram dirigidas contra os atos arbitrários vindos de cima. A visão de John Locke sobre a necessária proteção da propriedade não transcendeu os limites da propriedade fundiária e comercial, e objetivava apenas excluir os decretos despóticos da Coroa. Cem anos mais tarde era a propriedade industrial e não mais a comercial que deveria ser protegida, e não mais contra a Coroa, mas contra o povo[5].
Os movimentos políticos de reação popular brotaram em diversos países após a Primeira Grande Guerra. A revolução de outubro na Rússia foi o ápice das reações populares às assimetrias sociais provocadas pelo caráter predatório do processo produtivo. Há, portanto, na Rússia revolucionária, uma fusão da luta de classes com a luta política, e o Estado é tomado pelos sovietes, que passam a exercer o poder constituinte. Na Alemanha de Weimar tensões políticas similares subvertem a concepção de constituição monolítica, homogênea, de influência liberal, fazendo surgir a constituição como síntese de conteúdos concorrentes dentro do quadro de um compromisso deliberadamente pluralista[6].
As Constituições europeias do pós-guerra, a crise de 1929 e a posterior política do New Deal nos Estados Unidos, aliadas a uma descrença geral nas concepções atomísticas de sociedade vão engrossando o caldo antiliberal e aquela ideia de Estado estático, que deveria apenas garantir a propriedade e o funcionamento das regras do jogo, vai se mostrando insuficiente para resolver os diversos problemas que se apresentam em virtude do recrudescimento do processo produtivo.
Assim é que o Estado vai migrando de uma posição estática para uma posição dinâmica[7]. O Estado deve ser, então, protagonista da resolução dos problemas causados pelas externalidades negativas, atuando como agente e diretor do processo de desenvolvimento, e não mero espectador ao assumir uma postura disfarçadamente neutra. A síntese keynesiana[8] busca então conciliar a ordem de mercado com um estado que atue para dissipar os problemas que dela decorrem. Esta conciliação tem por esteio a compreensão de que é necessário assegurar mais estabilidade às economias capitalistas, de modo a evitar problemas como os ocasionados pela crise de 1929, garantindo que os desempregados não percam seu poder de compra (subsídio de desemprego), que os doentes e inválidos recebam algum dinheiro para gastar, que os idosos não percam o seu rendimento quando deixam de trabalhar[9].
2 O DESENVOLVIMENTO COMO LIBERDADE E O DETERMINISMO ECONÔMICO: A DEMOCRACIA COMO SOLUÇÃO PARA O IMPASSE.
O Estado social, fruto do contexto histórico acima descrito, surge, portanto, como solução compromissória. É a síntese entre Estado liberal e Estado socialista, que busca garantir as liberdades de mercado ao mesmo tempo em que limita o exercício destas liberdades para afastar as externalidades negativas por elas provocadas. Deveria o poder público, desse modo, além de garantir a segurança da propriedade, promover o desenvolvimento econômico, buscando dissipar as crises cíclicas, minimizando os seus efeitos.
Neste sentido, ganha relevância a tentativa de compreender qual tipo de desenvolvimento se deve buscar. Amartya Sen[10] faz a defesa de um modelo que tenha enfoque não apenas nas concepções de desenvolvimento que se identificam com crescimento do Produto Nacional Bruto (PNB), aumento de rendas pessoais, industrialização, avanço tecnológico ou modernização social. O economista indiano premiado com o Nobel de Economia em 1998 vê o desenvolvimento como expansão de liberdades substantivas, dirigindo a atenção para os fins que o tornam importante, em vez de restringi-lo a alguns dos meios que desempenham um papel relevante no processo.
Nesta abordagem, a expansão da liberdade é considerada o fim primordial e o principal meio do desenvolvimento. A eficácia da liberdade como instrumento para o desenvolvimento reside no fato de que diferentes tipos de liberdade apresentam inter-relação entre si, e um tipo de liberdade pode contribuir imensamente para promover liberdades de outros tipos. Desse modo, o papel constitutivo e o papel instrumental da liberdade no desenvolvimento estão ligados por relações empíricas que associam um tipo de liberdade a outro.
Sen, a partir desta concepção, aponta cinco liberdades instrumentais que se deve garantir a fim de promover o desenvolvimento. Tais liberdades instrumentais não são apenas importantes por si só, de modo consequencial, mas em conjunto. Assim, garantindo liberdades políticas, facilidades econômicas, oportunidades sociais, garantias de transparência e segurança protetora, investe-se em desenvolvimento humano e assegura-se a realização de um desenvolvimento não apenas qualificado, mas sustentado no tempo, pois cada vez mais os indivíduos terão aptidão para buscar seus objetivos e impulsionar a economia.
O Japão é mencionado como exemplo pioneiro de intensificação do crescimento econômico por meio da oportunidade social, especialmente na área de educação básica, obtendo taxas de alfabetização mais elevadas do que as da Europa mesmo na época da restauração Meiji em meados do século XIX, quando a industrialização ainda não ocorrera no país, mas já se instalara no Continente Europeu décadas antes[11]. O exemplo do Japão e de outros países que seguiram esta estratégia abala a crença de que o desenvolvimento humano, entendido como o processo de expansão da educação, dos serviços de saúde e de outras condições de vida, é realmente um tipo de luxo que apenas os países mais ricos podem se dar.
O fato é que, para garantir as liberdades instrumentais em conjunto, como projeto de desenvolvimento, há altos custos financeiros. O Estado deve, portanto, despender recursos para oferecer serviços públicos de educação e saúde a todos os cidadãos, manter estruturas necessárias para garantir transparência (amplo acesso à informação), segurança protetora e liberdades políticas (vale destacar, por exemplo, os custos de uma eleição presidencial no Brasil). Esta necessidade de recursos, com frequência, é apresentada como argumento para postergar os investimentos socialmente importantes até que um país esteja mais rico. O que Amartya Sen defende é que o impacto do crescimento econômico depende muito do modo como seus frutos são aproveitados.
O sucesso do processo conduzido pelo custeio público, como no exemplo do Japão, indica que um país não deve esperar até vir a ser muito rico antes de lançar-se na rápida expansão da educação básica e dos serviços de saúde. A necessidade de recursos não deve ser imposta como óbice aos países pobres para implantação de custos sociais, pois esta é a melhor estratégia para o desenvolvimento, ao invés de esperar um longo período para talvez ficar rico, e só então investir no desenvolvimento humano.
É bem verdade que o medo dos déficits orçamentários e da inflação tende a permear as discussões contemporâneas sobre a política econômica. Os alertas contra os problemas que podem gerar os déficits orçamentários são apontados fortemente pelas correntes monetárias na economia e sua teoria quantitativa da moeda, compreendendo o processo inflacionário como fenômeno puramente monetário, resultante no aumento da quantidade de moeda em circulação. Com o aumento do déficit o Estado teria que buscar meios para se financiar, como emissão de títulos públicos, aumentando a base monetária e, por consequência, aumentando a inflação[12].
No entanto, também é verdade que existem outras explicações para o fenômeno inflacionário, como a vertente estruturalista capitaneada pela CEPAL, que afirma que, independentemente das estripulias monetárias a que se permitem governos menos ortodoxos, teria, nos países subdesenvolvidos, uma outra causa básica derivada do desequilíbrio entre os preços dos seus produtos de exportação em face daqueles dos bens por eles importados[13].
No entanto, não se revela necessário identificar quem tem a razão acerca das causas do fenômeno, mas o que importa destacar é que não se deve perder de vista o que exatamente foi estabelecido como objetivos do Estado e perceber qual é realmente a exigência de comedimento financeiro. É preciso distinguir o radicalismo antidéficit do genuíno comedimento financeiro[14]. O que se questiona é se há sentido em dar prioridade absoluta a um único objetivo, ou seja, evitar a inflação, comprimindo para isso as possibilidades de investimento do estado, sem importar qual possa vir a ser o custo social de tal condição.
Os custos sociais geralmente consistem em tragédias que assolam a vida de grandes montantes populacionais, enquanto na esfera pública se mantêm os olhos apenas para o instrumentalismo econômico, muitas vezes desconectado desta realidade. Situações deste tipo, especialmente em países subdesenvolvidos, parecem tornar fácil a decisão quando se deve optar entre priorizar o que deve vir primeiro: eliminar a pobreza e a miséria ou garantir apenas liberdade política e direitos civis, aceitando um determinismo econômico imposto pela tecnocracia isolada do debate público, das forças democráticas.
No entanto, para escapar desta armadilha da tecnocracia, a resposta do governo ao sofrimento intenso do povo frequentemente depende da pressão exercida sobre esse governo. Os mandatários têm incentivo para ouvir o que o povo deseja se tiverem de enfrentar a crítica desse povo e buscar seu apoio nas eleições. O exercício de direitos políticos básicos torna mais possível não só que haja uma resposta política a necessidades econômicas, como também que a própria conceituação de necessidades econômicas possa requerer o exercício desses direitos[15].
3 O AUTORITARISMO FISCAL NO BRASIL E A FRAUDE À CONSTITUIÇÃO DE 1988.
A compreensão do caso brasileiro demanda uma apreciação dos comandos constitucionais contidos na Carta de 1988, amplamente reconhecida pelo compromisso com a transformação social. Já em seu art. 1º estão arrolados como fundamento da República Federativa do Brasil os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa. O art. 3º, por sua vez, estabelece como objetivos fundamentais da República construir uma sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; garantir o bem de todos sem nenhuma espécie de preconceito.
Paulo Bonavides leciona que a Constituição Federal de 1988, em muitas de suas dimensões, é uma Constituição do Estado Social, e assim sendo, os problemas constitucionais oriundos das relações de poderes e exercício de direitos subjetivos têm de ser examinados à luz dos conceitos derivados daquela modalidade de ordenamento[16]. Com o Estado Social há um reclame para que o Poder Público se mova da inércia característica das constituições liberais – garantidoras de liberdades negativas - para a atuação positiva, a tomada de medidas materiais aptas a concretizar os direitos a uma prestação, como saúde, educação, moradia e assistência social. Portanto, é evidente a tensão que se estabelece entre o direito e a economia, ante a necessidade de recursos financeiros para realização do projeto político positivado.
Esta tensão manifesta-se notoriamente nas amarras impostas ao gasto público no Brasil, com a consequente revisão da funcionalidade do Direito Financeiro. Bercovici e Massoneto tratam do tema em seu texto “A Constituição Dirigente Invertida”, demonstrando que esta tendência de isolamento do Direito Financeiro, de neutralidade em relação ao programa econômico do Estado é um fenômeno mundial[17]. O isolamento da Constituição Financeira em relação à Constituição Econômica se deve à existência de normas que têm por escopo principal o controle dos gastos públicos e têm como forma de instrumentalização um modus operandi autoritário.
A neutralidade do Direito Financeiro, que em verdade pode ser traduzida como desvirtuamento de sua funcionalidade, promove uma verdadeira metamorfose na função do orçamento público. A grande função do déficit, do fundo público administrado, na visão keynesiana que prevaleceu após a Segunda Guerra, era induzir a economia a corrigir as distorções injustas do capital e atingir o pleno emprego. Desse modo, os recursos púbicos seriam utilizados para ampliação de crédito, garantia de assistência social, previdência e serviço público de qualidade. A fiscal policy era considerada como o instrumento fundamental para estabilizar as flutuações da economia, para promover o crescimento econômico e para buscar os objetivos de pleno emprego, estabilidade dos preços e do equilíbrio da balança de pagamentos[18].
No entanto, nas décadas finais do século XX ocorre uma mudança na função do orçamento, que passa a ter por característica principal o controle dos gastos fiscais, sob o pretexto de reduzir o déficit e equilibrar as contas públicas. Sucede que o déficit não diminui, tendo em vista que o gasto com o orçamento monetário aumenta substancialmente. O fundo público continua sendo um instrumento essencial, mas não serve mais, preponderantemente, para, por meio de garantia de direitos sociais e prestação de serviços públicos, assegurar a reprodução da força de trabalho, passando também a ser disputado com o objetivo de garantir a remuneração do próprio capital[19]. A análise das normas que instruem esta estrutura positivada é reveladora e denota claramente a forma autoritária de instrumentalização da política fiscal.
A Constituição Federal dispõe em seu art. 166, § 3º sobre as exigências para a aprovação de emendas parlamentares à lei orçamentária. Em seu inciso II, estabelece como necessária a indicação de recursos para tais emendas, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, e exclui, além das dotações para pessoal e transferências tributárias constitucionais obrigatórias, o serviço da dívida. Portanto, excluídos os gastos correntes (inescusáveis) com pessoal e as transferências constitucionais aos demais entes federados, determinada pela própria CF (em atenção ao federalismo fiscal), a única despesa preservada é o serviço da dívida.
Denota-se deste dispositivo constitucional que o Poder Legislativo está excluído do debate sobre os recursos para a despesa financeira do Governo. O orçamento público moderno é um produto da democracia, possui gênese na busca pela limitação do poder arbitrário, que confundia o patrimônio público com o patrimônio do Rei, assumindo o Parlamento importante função para sua elaboração e controle do gasto público.
Ao vedar que as emendas parlamentares possam buscar a anulação de despesa nos recursos destinados ao serviço da dívida, a CF proíbe o Parlamento de debater o montante de recursos públicos que devem ser destinados para este fim, alijando a política do debate econômico. Essa ideia de afastar o debate econômico da política produz a concepção de que as normas de Direito Financeiro seriam neutras, destinadas a cumprir uma função inquestionável devotada ao comedimento fiscal, com a qual todos devem apenas resignar-se, expressão notória de um determinismo econômico e de uma concepção autoritária empreendida para obtenção de uma finalidade política.
Este mesmo discurso permitiu a promulgação da Emenda Constitucional nº 95/2016, chamada “emenda do teto de gastos”. Foram inseridos vários dispositivos no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias que implementaram um novo regime fiscal, previsto para durar 20 anos. Por via do art. 107 do ADCT ficam estabelecidos, para cada exercício, limites individualizados para as despesas primárias, ou seja, as despesas do governo excluídos a correção monetária e os juros da dívida.
Estes limites serão estabelecidos nos termos do que dispõe o §3º do mesmo art. 107, ao estipular que o limite atual tem por base a despesa de 2016 acrescida da inflação anterior e, para os exercícios posteriores, o limite de gastos corresponderá ao valor do limite referente ao exercício imediatamente anterior, corrigido pela variação do Índice de Preços ao Consumidor Aplicado – IPCA. Estão vedados, portanto, aumentos nominais.
O novo regime, ao vedar o crescimento da despesa até o limite da inflação, estabelece uma métrica que desconsidera fatores relevantes como taxas de crescimento econômico e de arrecadação e crescimento demográfico, o que revela a experiência brasileira como diversa de outros casos estrangeiros que adotaram o teto de gastos[20].
Temos um cenário em que, mesmo que a economia venha a crescer exponencialmente e a arrecadação do Governo Federal atinja altos patamares, estes recursos não poderão ser aplicados em infraestrutura, saúde, educação etc., devendo todo o excedente ao limite estabelecido com base na inflação ser destinado ao serviço da dívida pública. O Estado passa a ter a função principal de gerar superávit primário para realizar sua despesa financeira, para isso escravizando a despesa fiscal.
Não apenas a Constituição Federal possui amarras legais para subjugar o orçamento fiscal ao gasto financeiro do Estado. A Lei de Responsabilidade Fiscal[21] trata em seu art. 9º dos contingenciamentos de despesa quando houver risco de descumprimento da meta fiscal estabelecida. As limitações de empenho e movimentação financeira serão realizadas com esteio nos critérios estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias. No entanto, o §2º exclui do contingenciamento as despesas com o pagamento do serviço da dívida.
Régis Fernandes de Oliveira comenta que no §2º do art. 9º há escandalosa interferência do Fundo Monetário Internacional. Destaca que atendidas as despesas de caráter constitucional e legal, todas as demais podem ser objeto de suspensão de pagamento, excluído o pagamento de juros da dívida. Esta circunstância revela imposição dos credores internacionais, com as bênçãos do Poder Executivo e do Congresso Nacional[22].
Na prática a despesa com o pagamento da dívida assume posição hierárquica em relação às despesas primárias, escapando de qualquer tipo de contingenciamento. No art. 16 o compromisso com o ajuste fiscal é reafirmado, ao dispor sobre a possibilidade de aumento de despesa, aceitável apenas quando da ‘criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental’. Este aumento de despesa. Independentemente de seu mérito, só poderá ser implementado se estiver adequando à lei orçamentária anual e se for compatível com o plano plurianual e com a LDO, ou seja, se não prejudicar o resultado primário anteriormente assumido.
Ao tratar da despesa obrigatória de caráter continuado, o Diploma Legal delineia em seu art.17 a regra de que o aumento desta rubrica e até mesmo sua criação, devem atender ao mesmo comando do art.16, inclusive apontando a origem dos recursos. Sucede que o sexto parágrafo exclui desta exigência as despesas destinadas ao serviço da dívida. Ou seja, para aumentar gasto com juros o governo está dispensado de demonstrar a origem dos recursos e pode desconsiderar a LDO e o orçamento.
A Lei traça uma divisão formal de duas espécies de dívida pública, tratando-as como dívida pública consolidada e dívida pública mobiliária. A iniciativa para se fixar o limite parte do Presidente da República que, segundo o artigo 30, deverá submeter uma proposta ao Senado Federal, com os limites globais para o montante da dívida consolidada da União, Estados e Municípios, e uma proposta ao Congresso Nacional, estabelecendo limites para o montante da dívida mobiliária federal. Se, por um lado, pode-se esperar um rigoroso cumprimento da lei no que se refere à dívida consolidada, cabe dúvidas quanto ao que de fato significa "submeter" uma "proposta" de limite para a dívida mobiliária. É de se notar que, como a política monetária pressupõe que para controlar preços é necessário aumentar a taxa de juros, parece que o Congresso já concordou antecipadamente que o Poder Executivo Federal está autorizado a fazer dívida mobiliária no montante que "for necessário".
O núcleo decisório vai sendo afastado, escapando do controle popular as decisões alocativas, restando aos gestores render-se às amarras impostas pela estruturação dos gastos públicos na forma como delimitado nas regras acima, tolhendo o exercício de decisão acerca de tais recursos pela sociedade, por intermédio de seus representantes, ou até mesmo diretamente, como nos casos de orçamento participativo. São estas decisões sensíveis que escapam, portanto, do debate público e restam restritas ao tecnicismo econômico, que se propõe neutro.
A tensão forma-se entre os intentos do Poder Público de regular o mercado, conduzir a política econômica para a realização do programa sufragado e a reação do mercado na busca de isolar-se da política e das amarras que podem lhe ser impostas.
Gilberto Bercovici trata deste tema ao traçar o conceito de soberania bloqueada[23]. Revela que o exercício da soberania estatal é constantemente bloqueado pelos interesses privados, destacando a importância do estudo de tais bloqueios no Estado periférico latino-americano para a compreensão de nossa realidade. O autor explica que o Estado periférico vive em um estado de exceção econômico permanente, contrapondo-se à normalidade do centro. O convívio do decisionismo de emergência para salvar os mercados com o funcionamento dos poderes constitucionais, bem como a subordinação do Estado ao mercado, com adaptação do direito interno às necessidades do capital financeiro, exigindo cada vez mais flexibilidade para reduzir as possibilidades de interferência da soberania popular torna a razão de mercado a nova razão de Estado.
Essa estrutura desenhada condiciona, portanto, a atuação estatal, de modo a restringir as possibilidades de realização da sociedade via poder público. O autoritarismo fiscal no Brasil, portanto, expressa-se nas amarras impostas à atuação estatal, legitimada pelo radicalismo no comedimento fiscal, na forma explicada por Amartya Sen, isolando a penetração do debate democrático na esfera do poder público e tolhendo as possibilidades de se atingir o desenvolvimento como liberdade.
CONCLUSÃO
O papel do Estado moderno ao longo do tempo sofre mutações consideráveis. O Estado estático que se molda como reação ao poder absolutista transmuda-se, ao longo do tempo e ante as transformações promovidas no seio da sociedade capitalista, em um Estado dinâmico, que para além de garantir as liberdades negativas se vê obrigado a atuar de modo a corrigir os graves problemas sociais ocasionados pelas assimetrias do processo produtivo.
O livre mercado reclama o Estado mínimo, que se limita a garantir a segurança e a propriedade. Mas o livre mercado como concebido não passa de uma rematada utopia. Diante da ferocidade do processo produtivo, que provoca profundas transformações sociais e graves problemas a serem enfrentados pela massa de trabalhadores que cada vez mais se avoluma, a sociedade haveria inescapavelmente de buscar proteção.
A busca da sociedade por proteção encontrará no poder público as possibilidades de contenção das assimetrias sociais. Desse modo, não importa apenas garantir as liberdades negativas, mas assegurar condições minimamente dignas de sobrevivência, a fim de evitar até mesmo graves rupturas, como fora o exemplo da revolução bolchevique. O Estado então passa a ser ator importante na promoção do desenvolvimento necessário a abrigar o bem-estar social amplo, criando assim uma solução compromissória que oportunize crescimento econômico com garantia de emprego e renda para as classes trabalhadoras e, ainda, proteção contra as contingências sociais as mais diversas.
Esse desenvolvimento buscado, no entanto, desborda os limites da concepção de desenvolvimento como crescimento econômico e o que se busca, em verdade, é a proteção social. Assim é que ganha relevo a compreensão do desenvolvimento como liberdade, sendo para tanto fundamental a democracia não apenas como valor, mas como instrumento. É o exercício da democracia essencial para revelar quais são as reais necessidades da sociedade e quais os instrumentos mais justos a fim de promover o bem-estar.
Esse exercício democrático, no entanto, tem encontrado forte resistência na tecnocracia econômica defensora de um comedimento fiscal radical no que tange aos recursos públicos necessários para garantir as prestações sociais relacionadas ao Estado de bem-estar, especialmente em países de desenvolvimento tardio. Assim, aos países subdesenvolvidos não seria adequado promover gastos com educação e saúde, por exemplo, devendo limitar-se a garantir as liberdades civis e, apenas após atingindo alto grau crescimento econômico seria possível despender recursos com tais finalidades.
Neste sentido, a análise do caso brasileiro permite identificar a estruturação de amarras aos gastos públicos primários, legitimadas pelo radicalismo fiscal que tolhe a liberdade de alocação de recursos por parte não apenas dos representantes eleitos como da própria sociedade, de modo direto. A separação entre política e economia, no Brasil, portanto, evidencia o que se pode chamar de autoritarismo fiscal, posto que há os espaços de decisão são usurpados pela tecnocracia econômica.
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