AUSÊNCIA LEGAL DE EXIGÊNCIA DE GRAU DE ESCOLARIDADE PARA CONCORRER A CARGOS ELETIVOS NA CONTRAMÃO DO PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA ADMINISTRATIVA
Este capítulo tratará de forma específica da ausência de normas que fixem e exijam grau de escolaridade para concorrer a cargos eletivos no Brasil, como um fator que vai de encontro ao princípio da eficiência administrativa. Inicialmente se discutirá a respeito da concreta aplicabilidade do princípio da eficiência na Administração Pública, para que se possa em seguida analisar tal princípio no que tange aos agentes públicos. Tratar-se-á ainda da duvidosa qualidade de um possível analfabeto funcional eleito para administrar a coisa pública, bem como da ofensa ao princípio da eficiência decorrente da eleição de um administrador menos qualificado que seus administrados.
Princípio da eficiência e sua aplicabilidade concreta na administração
No capítulo inical deste trabalho, foram expostos os princípios da Administração Pública, explicando-se sua importância e finalidade. Dentre eles, foi exposto o princípio da eficiência, como sendo aquele que exige presteza e perfeição no exercício das atividades adminstrativas, para que se possa alcançar resultados positivos e satisfatórios às reais necessidades do povo.
Demonstrou-se também que o princípio da eficiência é o mais moderno dos princípios da Administração Pública e surgiu em decorrência do descontentamento do povo, com a simples aplicação dos outros pré-existentes. O referido princípio foi introduzido de forma explícita no texto da Constituição Federal pela Emenda Constitucional nº 19/1998 com o intuito de transformar o modelo de administração burocrática[6], voltada para os procedimenos, em um modelo chamado de administração gerencial[7], que prioriza resultados e minimização dos procedimentos que dispendem muito tempo e dinheiro.
Assim, a introdução desse princípio no texto constitucional implicou no funcionamento da Administração Pública de forma que, a partir daquele momomento, não bastaria que houvesse legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, seria preciso que todos eles fossem exercidos do melhor modo possível, de forma capaz de trazer os melhores e mais céleres resultados aos administrados.
Como já foi dito também no capítulo inicial, Di Pietro (2014), ao tratar desse princípio, considera que ele possui dois aspectos sob os quais deve ser considerado: o primeiro é o modo de atuação do agente público, o segundo é o modo de organizar, estruturar e disciplinar a Administração Pública. Nesse momento, será explicitado o segundo aspecto, por ser conveniente seu entendimento anterior ao primeiro, que será objeto da próxima subseção.
Feitas essas considerações, passa-se a estudar o modo de organizar a Administração Pública que, ao seguir o princípio da eficiência, torna-se semelhante à administração de uma empresa privada, pois precisa priorizar a consecução dos melhores resultados, com o menor custo possível. Assim, todo aparato da Administração Pública deve funcionar vislumbrando sempre uma relação de custo benefício, para que se evitem gastos desnecessários com serviços pequenos.
Ao buscar o conceito de eficiência, percebe-se preliminarmente que há uma preocupação doutrinária em distingui-la de seus termos afins: eficácia e efetividade, que se entende como essencial para entender a essência do que realmente é exigido pelo princípio constitucional.
Nesse sentido, na distinção entre eficiência e eficácia são oportunas as palavras de CHIAVENATO (1998, p. 47):
Assim, a eficiência está voltada para a melhor maneira (the best way) pela qual as coisas devem ser feitas ou executadas (métodos), a fim de que os recursos (pessoas, máquinas, matérias primas) sejam aplicados da forma mais racional possível. A eficiência preocupa-se com os meios, com os métodos e procedimentos mais indicados que precisam ser devidamente planejados e organizados a fim de assegurar a otimização da utilização dos recursos disponíveis. A eficiência não se preocupa com os fins, mas simplesmente com os meios. O alcance dos objetivos visados não entra na esfera de competência da eficiência; é um assunto ligado à eficácia. À medida que o administrador se preocupa em fazer corretamente as coisas, ele está se voltando para a eficiência (melhor utilização dos recursos disponíveis). Porém, quando ele utiliza estes instrumentos fornecidos por aqueles que executam para avaliar o alcance dos resultados, isto é, para verificar se as coisas bem feitas são as que realmente deveriam ser feitas, então ele está se voltando para a eficácia (alcance dos objetivos através dos recursos disponíveis).
Ou seja, enquanto a eficiência se preocupa com os meios de alcançar os resultados, a eficácia se encontra no próprio alcance dos objetivos inicialmente visados. Não se pode, entretanto, pensar que o princípio da eficiência estaria preocupado apenas com os meios de realizar os serviços, pois a eficácia e a eficiência são coisas que se completam.
Já no que tange à distinção entre os termos supramencionados e o termo efetividade, é contundente a seguinte explicação:
[...] a eficiência consiste na relação entre custo (input de energia) “real” e o custo “padrão” (ou desejado), enquanto a eficácia é definida pela relação entre o produto (output de energia) “real” e o produto “padrão”. Verifica-se claramente uma separação entre meios (condicionadores da eficiência) e fins (determinantes da eficácia), sendo a efetividade o corolário da comparação entre os resultados alcançados e os objetivos pretendidos. (ARAGÃO, 1997, p. 108 apud GABARDO, 2002, p. 25)
Assim, a efetividade seria o que se apura ao comparar os objetivos almejados com o resultado efetivamente alcançado. Porém, é importante deixar claro que essa distinção doutrinária não tem o condão de separar o termo eficiência das expressões que lhe são afins, e sim o de demonstrar que a eficiência, como princípio constitucional, é multifacetado e engloba desde o planejamento de uma ação até a apuração do que se pode considerar como lucro em seu resultado.
Deve-se, assim, entender que o princípio da eficiência visa também a eficácia e a efetividade, preocupando-se com a reestruturação dos meios de realizar as atividades administrativas para conseguir os melhores fins.
Feitas essas considerações, torna-se imperioso apresentar um conceito sistematizado que defina o princípio da eficiência, para que se possa prosseguir na discussão do mesmo. Dessa forma,
[...] princípio da eficiência é o que impõe à administração pública direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, rimando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitarem-se desperdícios e garantir-se maior rentabilidade social. (MORAES, 2001, p. 32)
Ou seja, o princípio constitucional da eficiência impõe ao funcionamento da Administração Pública, personificada em seus agentes, a realização dos fins do estado apresentados no capítulo exordial desse trabalho monográfico, através da regulamentação dos meios para realizar a função administrativa do estado.
Observe-se que o conceito cita formas sobre as quais que deve ser aplicado o aludido princípio, sendo estas em seguida tratadas pelo autor como características do mesmo. Essas formas refletem claramente os outros princípios da Administração Pública, pois ao se referir a “forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, rimando pela adoção dos critérios legais e morais” logicamente está se tratando de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade.
Isso demonstra a necessidade de que o princípio da eficiência seja entendido e aplicado em conjunto com os outros princípios da Administração Pública. Não é permitido ao administrador público valer-se da semelhança que o princípio da eficiência tem com o modo de administrar uma empresa privada para querer aplicar as normas de direito privado ao setor público.
Embora haja metas a alcançar e busque-se resultados concretos, essa busca deve ser feita nos limites da legalidade, não podendo o administrador público tomar atitudes que se afastem da lei ou que deixem de zelar pela impessoalidade, moralidade e publicidade sob a desculpa de trarão maior eficiência ao serviço público. Assim, com o advento do referido princípio de forma expressa no texto constitucional, o administrador público passou a ter a incumbência de prezar pela qualidade de prestação e efetivo resultado dos serviços públicos sem, no entanto, se distanciar das outras normas que lhe são inerentes.
Nesse sentido, é importante trazer, a título de exemplo, situações de aplicabilidade concreta do princípio da eficiência, podendo ser citados os seguintes fatores ensinados por HARRIS (1957, p. 33 e ss.) apud GABARDO (2002, p. 104): escalonamento do pessoal, através da programação, coordenação e especialização; estruturação da organização, considerando-se a função que ela deve realizar; divisão das atividades consultivas e executivas; unidade de comando, a fim de determinar especificamente as responsabilidades de cada função; definição clara das funções e especialização, através da distribuição correta das funções a quem tenha condições de executá-las.
Assim, quanto ao aspecto da organização, estruturação e disciplina da Administração Pública, conclui-se que o princípio da eficiência direcionou a realização da função administrativa do Estado a uma realização de atividades de forma organizada, com o uso ideal dos recursos disponíveis objetivando o melhor aproveitamento dos mesmos para obtenção dos melhores resultado perante os usuários dos serviços públicos.
3.2.Análise do Princípio da eficiência quanto ao agente público
Postas as considerações da subseção anterior, segue-se, nesse momento, à análise do primeiro aspecto a que Di Pietro (2014), ao tratar do princípio da eficiência faz referência, que é o modo de atuação do agente público. Esclarece-se, desde já, que a análise do referido aspecto será feita apenas em relação ao agentes políticos e aos administrativos, que são as duas classes sobre as quais repousa o tema-problema desse trabalho.
Convém inicialmente tratar a respeito da aplicabilidade do princípio da eficiência às funções do agente administrativo. Esse grupo de agentes, como já foi demonstrado no capítulo anterior, é submetido a um complexo processo seletivo como requisito para acesso aos cargos ou empregos públicos. Suas funções são extremamente técnicas, e percebe-se que uma tendência estatal de tornar os agentes administrativos cada vez mais profissionais.
Após tudo que já foi analisado nessa pesquisa, é possível afirmar que a profissionalização do agente administrativo é uma tendência decorrente do princípio da eficiência, e se torna mais forte a cada dia com o intuito de garantir sua aplicabilidade. Afinal, é uma questão lógica o fato de um servidor mais capacitado conseguir desempenhar suas funções com melhor aproveitamento e, porque não dizer, com mais eficiência do aquele que possui menor preparo técnico.
A respeito desse tema, Moraes (2001, p. 35-36) entende que se garante eficiência dos servidores e empregados públicos quando se adota transparência e impessoalidade na escolha dos mesmos, como se pode notar em sua fala abaixo:
O princípio da eficiência da administração pública pretende o combate à ineficiência formal, inclusive com condutas positivas contra a prática de subornos, corrupção e tráfico de influência. Essa transparência, no intuito de garantir maior eficiência à administração pública, deve ser observada na indicação, nomeação e manutenção de cargos e funções públicos, exigindo-se, portanto, a observância tão somente de fatores objetivos, como mérito funcional e competência, vislumbrando-se a eficiência da prestação de serviços, e, consequentemente afastando-se de qualquer favorecimento ou discriminação.
Ou seja, o processo de seleção do agente administrativo é inteiramente voltado à garantia da aplicabilidade do princípio constitucional da eficiência, pois visa a selecionar os melhores profissionais e manter apenas os que se mostrem adequados ao exercício das funções públicas.
Assim, não basta ser inteligente, é preciso demonstrar que é eficiente, sob pena de ser destituído do cargo, semelhante ao funcionamento das carreiras nas empresas privadas.
A exigência de eficiência constante por parte dos agentes administrativos transparece nas figuras do estágio probatório e da avaliação periódica de desempenho. Em razão desses dois institutos, mesmo após a aprovação na acirrada disputa do concurso público, qualquer dos servidores poderá perder o cargo em caso de não demonstrar que imprime qualidade na prestação dos serviços públicos.
Assim, o cargo público deixou, desde a inclusão do princípio estudado no texto constitucional, de representar plena estabilidade àquele que o titulariza. A estabilidade do servidor público concursado, adquirida com a aprovação no estágio probatório, é totalmente relativizada em razão da eficiência, podendo os servidores estáveis, a qualquer tempo, perderem o cargo em razão de reprovação na avaliação periódica de desempenho.
Outro instrumento adotado para exigir qualificação do servidor foi a exigência da capacitação, nas escolas de governo, como requisito para promoção na carreira dos servidores. Essa exigência foi incluída no texto da Carta Magna também pela Emenda Constitucional nº 19/98. Sobre elas, Gabardo (2002, p.111) dispõe que
Primeiramente cabe salientar que a nomenclatura é equivocada. Não que fosse desinteressante a ideia de uma escola que ensinasse os políticos a governar. Talvez aí estivesse uma verdadeira solução para o problema da ineficiência do Estado. Mas por certo a norma não quis a estes referir-se, mas aos servidores públicos, que, então, deveriam frequentar as “Escolas da Administração Pública”
Discussões sobre nomenclatura à parte, no comentário do autor transparece um pouco da inquietação que fez nascer este trabalho monográfico, pois percebe-se que enquanto a positivação constitucional da exigência de capacitação nas escolas de governo reforça ainda mais a necessidade da formação técnica e profissional exigida dos agentes administrativos, já que aqueles que não se capacitarem não poderão progredir no cargo, tendo tolhidas as possibilidades de promoção na carreira profissional, nada semelhante é cobrado agentes políticos. Nas palavras de Gabardo acima expostas, talvez estivesse na ideia de ensinar os políticos a governar, a verdadeira solução para o problema da ineficiência do Estado.
Entretanto, em que pese a desigualdade de exigências entre os dois grupos de agentes públicos estudados neste momento, no que tange as exigências feitas aos agentes administrativos, é importante deixar claro que isso não é visto como um problema e sim como um verdadeiro avanço do Estado em prol do bem comum. Pois a eficiência na prestação dos serviços públicos tem ganhado um condão de verdadeiro direito do povo destinatário dos mesmos, podendo, inclusive, ser fiscalizada e exigida pela população, como se garante no § 3º, I do art. 37 da Constituição Federal, in verbis:
§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
O problema é que apesar da importância social dessa eficiência, que deve transparecer nos agentes administrativos quando em exercício de suas funções, não se pode esperar que apenas esse grupo de agente, que compõe o nível operacional da Administração Pública e são sempre subordinados, faça milagre em relação à aplicação do princípio da eficiência na práxis administrativa.
Pois, como já foi exposto no capítulo anterior, não há exigências de caráter intelectual ou profissional como requisito para titularizar um cargo político. As condições de elegibilidade se limitam a exigir a nacionalidade brasileira, o pleno exercício dos direitos políticos, o alistamento eleitoral, o domicílio eleitoral na circunscrição a filiação partidária e as idades mínimas de acordo com cada cargo. É tido como inelegível apenas o analfabeto, decorrendo disso o entendimento de que a lei exige do agente político apenas a mínima condição de alfabetizado.
É sabido que o processo seletivo dos agentes públicos é a eleição, sedimentada na teoria da democracia, que apura a vontade do povo, e não se pretende aqui criticar a democracia, tampouco têm este trabalho a pretensão de afirmar que o povo tem feito más escolhas em relação aos agentes políticos.
O objetivo deste é apenas deixar claro que é um problema o fato de a Constituição Federal elencar tantos procedimentos que asseguram a eficiência profissional dos agentes administrativos, que compõem uma classe operacional, e deixar de exigir um mínimo de preparo intelectual ou técnico dos agentes políticos, que efetivamente administram o país.
Feitas essas considerações, prossegue-se à análise da capacidade ou da falta desta que o possível analfabeto funcional tem para ser um administrador da coisa pública, considerando-se que se é permitido que ele se candidate, é possível que seja eleito para tal função.
A duvidosa qualidade do possível analfabeto funcional para ser administrador da coisa pública
Levando-se em consideração o que foi estudado acerca do agente político no capítulo inicial deste trabalho, onde se demonstrou que os mesmos são escolhidos para serem representantes da vontade do povo e, consequentemente, portadores do poder que dele emana, percebe-se a dimensão da responsabilidade que possuem.
Os agentes políticos possuem, dentro dos limites legais inerentes ao regime jurídico, o poder de decisão sobre a administração do país, quando considerados todas as esferas de governo. Diante de tamanha responsabilidade, Dallari (1999, p. 58) entende que
[...] é indispensável que o indivíduo só se proponha como candidato se já tiver uma boa noção do que poderá e deverá fazer se for escolhido para representar o povo. [...] É indispensável também que o candidato esteja consciente de que o mandato é sinal de um compromisso, é o recebimento de um encargo e não de um prêmio, é o começo e não o fim de uma etapa de trabalho pelo bem comum.
São oportunas as considerações do autor a respeito da consciência que o próprio candidato deveria ter quando resolve submeter-se a eleição para se tornar representante do povo. Porém, sabe-se que, na prática, essa consciência raramente existe, pois a vida política é vista como porta de entrada para aquisição de status na sociedade e das vantagens que dele decorrem.
Dessa forma, se não se pode esperar que o candidato tenha essa consciência, tampouco se pode exigir que ele esteja bem-intencionado quando pleiteia um cargo político, surge então a preocupação com a necessidade de requisitos legais que estabeleçam o preparo técnico e intelectual que eles precisam ter para serem bons administradores.
Já foi demonstrado, no capítulo anterior, que a Constituição Federal não coloca como condição de elegibilidade esse preparo, nem exige que o candidato tenha um grau mínimo de escolaridade, considerando como inelegíveis, no § 3º do art. 14, apenas os inalistáveis e os analfabetos, o que conforme explicitado não é suficiente, visto que não basta ser alfabetizado para ocupar um cargo público, de qualquer natureza, sendo exigidos aos agentes administrativos uma infinidade de requisitos.
Conforme já se comentou no decorrer desta pesquisa, o outro diploma legal que trata efetivamente do tema do preparo intelectual exigido dos políticos é a Resolução nº 23.405/2014 do Tribunal Superior Eleitoral, pois o Código Eleitoral e a Lei das Eleições nada dispõem sobre o tema, e a Lei das Inelegibilidades apenas repete o que a Constituição Federal traz a repeito desse assunto.
A referida Resolução nº 23.405/2014, em seu art. 27, IV estabelece como requisito para registro da candidatura que o candidato apresente comprovante de escolaridade, mas não fixa grau mínimo e diz no inciso § 4º do artigo supracitado que na falta desta comprovação, a exigência de alfabetização do candidato. A doutrina entende que essa comprovação pode se dar até com o fato de o candidato possuir Carteira Nacional de Habilitação, o que geraria uma presunção de que o candidato é alfabetizado.
Além disso, outro problema reside no fato de, na pesquisa até então desenvolvida, ter sido possível perceber que não existe uma definição legal do que seja uma pessoa analfabeta, o que causa uma grande discussão a respeito dessa causa de inelegibilidade: a Carta Magna diz que são inelegíveis os analfabetos, mas nenhuma lei define quem é analfabeto.
De acordo com a definição utilizada e divulgada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE em seu site oficial, analfabeta é “a pessoa que não sabe ler e escrever um bilhete simples no idioma que conhece”.
A UNESCO vai além, define o conceito de pessoa funcionalmente analfabeta como aquela que não pode participar de todas as atividades nas quais a alfabetização é requerida para uma atuação eficaz em seu grupo e comunidade, e que lhe permitem, também, continuar usando a leitura, a escrita e o cálculo a serviço do seu próprio desenvolvimento e do desenvolvimento de sua comunidade.
Por outro lado, no que tange à inexigibilidade constitucional aqui discutida, percebe-se que para assumir cargo público não eletivo no Brasil, a Lei Maior estabelece vários requisitos: o art. 37 da Constituição, inciso II fala sobre a necessidade de aprovação prévia em concurso público de provas ou provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo. Isso deixa claro que cargos com atribuições mais complexas exigirão ocupantes mais capacitados para exercê-los.
É sabido que o concurso público é situação distinta da eleição, pois no primeiro basta ter o preparo intelectual necessário para ser aprovado e preencher os requisitos para posse, enquanto no segundo é necessária a aprovação popular através do voto. Mas no fim, quando o candidato eleito toma posse, ele acaba por assumir atribuições muito mais complexas do que aquele que se submeteu a concurso público, pois este será “apenas” funcionário público enquanto aquele será administrador da coisa pública, função muito complexa.
Dallari (1999, p.62) coloca a questão da seguinte forma:
[...]Há quem sustente que só deveria ser admitida a candidatura de pessoas que tivessem passado por uma universidade. Outros propõem a criação de cursos para candidatos, a fim de eliminar a possibilidade de eleição de indivíduos completamente despreparados, pois só seria admitida a candidatura de quem tivesse obtido aprovação num desses cursos. É razoável exigir dos candidatos um mínimo de preparo intelectual, para possam compreender o significado das propostas em discussão e para que, por seu lado, possam fazer propostas bem elaboradas e convenientes ao interesse público. Para ter esse nível de preparo não é necessário um curso universitário, havendo mesmo indivíduos que passam por uma universidade e obtêm conhecimentos técnicos especializados sem conseguirem uma visão de conjunto dos problemas sociais.
São contundentes as colocações do autor, porém indo um pouco além na interpretação entende-se que não é apenas razoável a exigência do preparo intelectual, mas realmente essencial, considerados as complexidades das atribuições que desempenharão.
No que tange ao entendimento do autor sobre não ser necessário um curso universitário para se ter o preparo intelectual necessário, chega-se aqui a uma opinião divergente, consistente em que depende do cargo pleiteado. Seria aceitável que o curso superior pudesse até ser dispensado quando se trata de administrar um município, mas é imprescindível quando se trata de assumir o cargo de governador ou presidente da República, por exemplo, já que o grau de responsabilidade e de atribuições a serem desenvolvidas é muito maior.
Corroborando com a ideia aqui defendida, apresenta-se o entendimento de Andrade (2009, p.35) a respeito da questão:
O art. 14, § 3º, da Constituição Federal deveria abranger, além dos requisitos já especificados, certa escolaridade como condição de elegibilidade, pois no exercício de mandato político, principalmente após a publicação da Lei Complementar nº 101, de 4/5/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), torna-se evidente a necessidade de uma instrução mínima para bem representar os anseios dos eleitores. Para entender a legislação e desempenhar com proficiência as responsabilidades do cargo público, há que se ter um mínimo de conhecimento, ou seja, um mínimo de escolaridade. É preciso que o vereador, prefeito, deputado, entre outros, tenha discernimento correto da lei e de suas consequências.
Desse modo, de acordo com o relato acima, a instrução escolar se faz necessária porque o chefe do Executivo ou o membro do Legislativo precisa ter conhecimento da língua portuguesa suficiente para ser capaz de compreender e aprender temas que, embora não tenham sido estudados em sua formação, são recorrentes no desempenho das suas funções como, por exemplo, a capacidade de interpretar uma lei, de formular projetos, de se comunicar satisfatoriamente de forma verbal ou escrita.
Não se quer aqui defender que o administrador público precise ser um grande intelectual, mas se quer demonstrar que ele precisa ter o preparo técnico e a formação necessária para que consiga desempenhar corretamente suas funções, o que implicaria na necessidade de bacharelado em Administração para os candidatos a cargos no Poder Executivo e bacharelado em Direito para os candidatos a cargos no Poder Legislativo.
É do conhecimento de todos que os agentes públicos, em geral, precisam entender da legislação que lhes é pertinente, já que toda a sua atuação é estritamente regulada por lei. Os vocábulos jurídicos costumam ser de difícil compreensão para quem não é da área, mesmo sendo uma pessoa plenamente instruída, o que dizer então de um analfabeto funcional trabalhando com interpretação de leis? A título de exemplo, observe-se este artigo da Lei nº 8.429/1992 que dispõe sobre Improbidade Administrativa e que deve ser do conhecimento de todos os agentes públicos:
Art.10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas do art. 1º desta lei e notadamente: [...]
Com a leitura desse artigo, percebe-se termos como “erário”, “malbaratamento”, “dilapidação” cujo domínio dos conceitos foge até mesmo as pessoas de instrução escolar mediana. O problema reside no fato de que esse domínio não pode fugir do conhecimento do administrador público, porque regulamentam o exercício de sua função. Ademais, ninguém pode alegar o desconhecimento da lei para justificar prática de ato contrário a ela, principalmente tratando-se de agente público, que deve agir em estrita consonância com o princípio da legalidade e só pode fazer o que a lei explicitamente autorizar.
Por outro lado, torna-se evidente a necessidade de instrução, quando se percebe que para o exercício de qualquer ofício é necessário um mínimo de conhecimento técnico, do qual a instrução escolar é sempre a base. Por mais experiência de vida que se tenha, é impossível pensar que alguém possa ser magistrado sem ter estudado o Direito, que alguém possa ser médico sem ter conhecimento técnico de medicina, igualmente estranho é que alguém possa ser administrador da coisa pública ou legislador sem ter curso de Administração e Direito. Todavia, para não sermos tão exigentes, que ao menos estes tivessem frequentado o ensino básico, entretanto vislumbra-se que nem mesmo esse grau de escolaridade é exigido para tal.
Dessa forma, entende-se que um analfabeto funcional ou até mesmo uma pessoa de pouca instrução escolar, quando eleito para exercer um mandato em cargo político, não conseguirá administrar com a eficiência que exige o ordenamneto juridico atual em relação a Administração Pública, tampouco com a qualidade que os administrados esperam.
Por todo o exposto, a posição aqui defendida, em virtude do novo cenário político administrativo brasileiro a partir da exigência da eficiência nas atividades estatais, consiste na necessidade de ser exigido grau de escolaridade como condição de elegibilidade para os candidatos a cargos eletivos no Brasil. Deve-se deixar claro que essa alteração é vista até então como possível, considerando que esta matéria não se inclui nas cláusulas pétreas da Constituição Federal sendo, portanto, passível de modificação quando necessário.
Após apresentadas todas as considerações pertinentes a esta seção, passa-se à análise da ofensa ao princípio da eficiência advinda da eleição de um administrador menos qualificado que seus administrados.
3.4.A ofensa ao princípio da eficiência advindo da eleição de um administrador menos qualificado que seus administrados
Após tudo o que foi analisado neste trabalho, chega-se, finalmente, ao momento de discutir efetivamente o modo como a ausência legal de exigência de grau de escolaridade para concorrer a cargos eletivos no Brasil fere o princípio da eficiência administrativa, tomando-se como pressuposto a eleição de um administrador menos qualificado que seus administrados.
Antes de tratar especificamente do administrador, é importante expor as considerações de Morais (2001) a respeitos das consequências jurídicas que a atividade do Estado produz na vida dos administrados, pois dela nascem, a todo tempo, direitos e obrigações para toda a população. Em suas palavras, ele sustenta que
A atividade estatal produz de modo direto ou indireto consequências jurídicas que instituem, reciprocamente, direitos ou prerrogativas, deveres ou obrigações para a população, traduzindo uma relação jurídica entre a administração e os administrados. Portanto, existirão direitos e obrigações recíprocos entre Estado-administração e o indivíduo-administrado, e, consequentemente, este, no exercício de seus direitos subjetivos poderá exigir da administração pública o cumprimento de suas obrigações da forma mais eficiente possível. (MORAIS, 2001, p. 31-32).
Dessa forma, considerando-se essas consequências jurídicas da atividade estatal, bem como a necessidade da presença do Estado na regulamentação da vida privada que foi demonstrada no capítulo inicial desta monografia, percebe-se que o Estado detém em suas mãos os rumos da vida de todos os cidadãos, em decorrência da legitimidade que o pacto social lhe confere.
Diante de tamanha força que o ente fictício Estado possui, é importante que este poder seja exercido de forma a beneficiar todos os indivíduos, devendo a Administração Pública garantir a utilização séria e eficiente do poder estatal. Nesse sentido, pode-se afirmar que o princípio da eficiência tem o papel de garantidor do correto exercício do poder público, tendo, portanto, uma importância social tremenda, conforme exposto oportunamente nas palavras de Souza (2015, p.57) da seguinte forma:
Com efeito, a Administração Pública no seu modelo gerencial, com fundamento no Estado Democrático de Direito, faz-se presente na vida do cidadão como grande promotora de vida digna em tempos de sociedades marcadas pela miséria e a falta de interesse dos povos em combater as mazelas sociais. Nesse sentido, combater os infortúnios sociais não é apenas propor metas e idealizar ações, mais do que isso, é fazer com eficiência o tratamento das doenças societárias, é prestar com rapidez, economia, efetividade, alcance, todas as suas tarefas de maneira preventiva, a fim de que se economizem posteriormente as ações de combate a tais mazelas. Dessa forma, não se pode aceitar o argumento de que o princípio da eficiência está colocado de forma apenas decorativa no corpo constitucional, sem possuir força normativa.
Ou seja, o modelo de Administração Pública adotado desde a Emenda nº 19/98 denominado de gerencial, exige mais do que nunca, através da inclusão do princípio da eficiência, que o Estado promova não só o combate, mais também a prevenção de todos os problemas sociais, sendo, portanto, este princípio um garantidor do respeito à dignidade dos cidadãos.
Nesse diapasão, levando em consideração que quem personifica a vontade do Estado são os agentes públicos, especialmente os agentes políticos, pois são eles que detém poder decisório e que realmente administram o aparelho estatal, pois percebe-se são especialmente os atos deles que regem cotidianamente a vida de todos, e que na prática esses atos são a nascente maior da aplicabilidade do princípio da eficiência, destes a lei deve cobrar ainda mais.
Logo, é um desenrolar lógico: a sociedade precisa do poder estatal, este poder regulamenta a vida de todos, é exercido através dos agentes públicos, em especial dos agentes políticos, e estes devem exercê-lo em prol do bem comum, da forma mais eficiente possível. Ou seja, a aplicabilidade do princípio da eficiência, cuja função e importância já foram estudadas no decorrer deste trabalho, está nas mãos dos agentes públicos, mas está principalmente nas mãos dos agentes políticos, por formarem a classe que decide e gerencia o poder estatal.
Assim, diante do tamanho poder que possui, “o administrador público precisa ser eficiente, ou seja, deve ser aquele que produz o efeito desejado, que dá bom resultado, exercendo suas atividades sob o manto da igualdade de todos perante a lei, velando pela objetividade e imparcialidade” (MORAIS, 2001, p. 32). Pois, se assim não for, o administrador público estará plantando a desordem na vida de todos.
Porém, quando se leva em consideração ao procedimento de escolha dos agentes políticos, bem como os poucos requisitos que a lei exige que os candidatos cumpram, estudados no segundo capítulo deste trabalho, percebe-se que é difícil controlar quem será um administrador eficiente e quem não será, já que não se exige comprovação de instrução escolar suficiente, tampouco de qualificação profissional dos candidatos.
Além disso, quando se compara o processo de escolha dos agentes políticos com o processo seletivo dos agentes administrativos, percebe-se a existência de uma grande desigualdade de exigências, pois enquanto dos agentes administrativos é exigido uma série de comprovações de instrução escolar, capacidade intelectual e qualificação profissional, além de comprovações constantes de eficiência, o processo seletivo dos agentes políticos se detém em exigir idade mínima, domicílio em certo lugar, e a demonstração de ser minimamente alfabetizado.
No decorrer dessa pesquisa, foram encontrados projetos de lei e minutas destes que visam a criar a exigência legal de nível superior para diversos cargos públicos para os quais se exige médio atualmente. As justificativas são sempre semelhantes, consistentes em garantia da realização correta dos serviços de acordo com seu grau de complexidade, fixação de critérios de seleção condizentes com as necessidades da Administração Pública, em benefício do interesse público e da sociedade, aplicação dos princípios constitucionais da Administração Pública, profissionalização dos servidores, possibilidade de uma gestão mais eficiente, entre outras.
Como exemplo, tem-se uma minuta de Projeto de Lei[8] elaborada pelo Sindicato dos Servidores da Justiça Federal e Eleitoral do Paraná, escolhida para ser citada nesse trabalho por ter uma redação bastante inteligível, ao tratar da proposta de projeto que estabeleça como requisito do cargo de Técnico Judiciário a formação em nível superior expõe que
Tomam-se como paradigmas as carreiras organizadas em nível superior dos Poderes Executivo e Legislativo, que antigamente exigiam nível intermediário, a exemplo da Receita Federal do Brasil (Técnico da Receita Federal do Brasil), Polícia Rodoviária Federal, Polícia Federal (Agente, Escrivão e Papiloscopista), Polícia Militar do Distrito Federal (Soldado), Tesouro Nacional, Corpo de Bombeiros Militar do DF, Polícia Militar de Santa Catarina (Soldado) Polícia Civil do Estado de Minas Gerais (Investigador e Escrivão), Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais e vários outros órgãos estaduais e municipais. Devemos ter como exemplo tais categorias que reconheceram a evolução da sociedade e fizeram a atualização e adequação das exigências em seus concursos públicos e promoveram a valorização de seus servidores e das instituições respectivas. (Grifo nosso)
Ou seja, para um cargo de nível médio do poder judiciário, que possui atribuições de analisar processos, dar cumprimento a atos processuais, e em suma, auxiliar os magistrados na aplicação das leis, que não se pode esquecer são elaboradas pelos membros do Poder Legislativo, têm se percebido a necessidade de os servidores terem formação de nível superior, além dos demais cargos citados no trecho transcrito da minuta, para os quais já foi feita a mesma exigência.
Por outro lado, para cargos eletivos dos Poderes Legislativo e Executivo não foi encontrado, no decorrer desta pesquisa, nenhum projeto de lei, nem qualquer outro ato que demonstre interesse do Legislativo, tangente a criação do requisito legal de exigência de graus de escolaridade para os políticos. Da mesma forma, não se percebeu interesse da população em criar um projeto de lei nesse sentido, já que o povo tem esse poder garantido na ação popular. Entretanto, foram encontrados dois abaixo-assinados eletrônicos[9], de iniciativa de particulares, idealizadores da exigência de nível superior para os políticos, mas com poucos adeptos até o momento e sem a formalidade específica de projeto de lei.
Retomando o assunto, considerando que a exigência retromencionada como requisito para registro da candidatura seria a forma de controlar e colocar sob limites previsíveis a capacidade de gestão do candidato quando eleito, fica notório que o procedimento de escolha dos agentes políticos está indo na contramão do princípio constitucional da eficiência, tendo em vista a não exigência de graus de escolaridade necessários ao correto desempenho das funções e há possibilidade de analfabetos funcionais serem eleitos, para administrarem e legislarem.
Ao ser eleito um analfabeto funcional, é pouco provável haver uma gestão eficiente, pois por tudo que já foi exposto nesse trabalho, foi possível perceber o tamanho da responsabilidade do exercício do poder do estado por quem tem o poder de mando e que vai ditar os rumos do país e, consequentemente, de cada cidadão que compõe seu povo, é possível concluir que um administrador que não possua instrução escolar suficiente provavelmente não vai conseguir desemprenhar honesta e corretamente as funções de administrador ou legislador.
É certo que não há verdades absolutas, o que leva a crer que em meio a muitos pode haver algum analfabeto que consiga ser um bom administrador, como também alguém plenamente instruído que não consiga administrar, mas isso não muda o fato de que uma pessoa mais instruída tem muito mais chances de desenvolver com amplitude as responsabilidades que um cargo político lhe traz.
Nesse diapasão, conclui-se que embora o processo democrático da escolha dos representantes políticos seja legítimo e justo, já que a democracia dá voz a cada um dos cidadãos para escolher seu representante, os requisitos exigidos pela Constituição Federal aos candidatos a cargos já estão ultrapassados, e não coadunam sequer com os princípios dispostos no decorrer do próprio texto, especialmente com o princípio da eficiência administrativa. Constitui, assim, uma contradição legal a possibilidade de eleição de um administrador menos qualificado que seus administrados.
Administrar com eficiência é, em suma, saber usar o poder e os recursos do Estado em prol do bem comum, garantindo o melhor resultado com a melhor utilização dos recursos disponíveis. Assim, é necessário que a eficiência seja um parâmetro também na escolha dos agentes políticos, que têm poder decisório e são quem realmente ditam os rumos do Estado, em todos os seus níveis de governo.
Uma forma de fixar este parâmetro é estabelecendo a exigência legal de formação superior em Direito aos candidatos a cargos no Poder Legislativo, pois são os operadores do direito que sabem lidar com leis, e formação superior em Administração para os candidatos a cargos no Poder Executivo, sejam eles de âmbito municipal, estadual ou federal.
