Resumo: O presente artigo versará acerca da responsabilidade civil do Estado, pormenorizando na obrigatoriedade imposta à Fazenda Pública de indenizar os danos patrimoniais ou morais que seus agentes, atuando em seu nome, na qualidade de agentes públicos, causarem à esfera juridicamente tutelada dos particulares. Será destrinchada a evolução da responsabilidade do Estado, os fundamentos justificadores da responsabilidade objetiva, a possibilidade contemplada à Administração Pública em ajuizar uma ação regressiva em desfavor do agente que causou o dano à terceiro, caso comprove dolo ou culpa deste, bem como as possibilidades de excludentes da responsabilidade civil.
INTRODUÇÃO:
O presente trabalho tem como escopo analisar a responsabilidade civil do Estado frente à atuação dos seus agentes, que atuando em seu nome, causem danos causados à terceiros, tanto no âmbito patrimonial quanto moral. Destarte, não só os atos ilícitos, mas também os atos lícitos dos agentes públicos são capazes de gerar a responsabilidade extracontratual do Estado.
Porquanto, é imprescindível aludir que a responsabilidade será sempre civil, de ordem pecuniária e proveniente de atos praticados pelos agentes públicos. Não obstante, consoante o ordenamento jurídico brasileiro, a responsabilidade civil se orienta pelo princípio da causalidade adequada, ou seja, para que haja responsabilidade civil, é imprescindível a existência do nexo de causalidade entre a conduta do agente e o dano, bem como a respectiva prova dessa relação de causalidade.
Nesse diapasão, a responsabilidade civil do Estado pode ser determinada como a responsabilização estatal pelos danos que seus agentes possam vir a causar a terceiros, conhecida como responsabilidade civil objetiva no direito brasileiro. Consoante à autora Maria Sylvia Zanella de Pietro, a responsabilidade do Estado corresponde à obrigação de reparar danos causados a terceiros em decorrência de comportamentos comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos, lícitos ou ilícitos, imputáveis aos agentes públicos.
Nesse mesmo contexto, ressalta Alexandrino: a responsabilidade tem origem no Direito Civil com o intuito de reparar um dano patrimonial ou moral causado por um fato humano. É modalidade de obrigação extracontratual e no Direito Privado a regra geral é a necessidade de estarem presentes os elementos: atuação lesiva, culposa ou dolosa do agente, a ocorrência de um dano patrimonial ou moral e o nexo de causalidade entre o dano e a conduta do agente, causada tanto por ação quanto por omissão ilícita.
EVOLUÇÃO HISTÓRICA
É de suma importância asseverar que a administração pública apresentou várias fases ao longo da história, correspondendo cada qual ao regime jurídico-político instituído no Estado em determinado momento.
Irresponsabilidade do Estado
Mensura-se que a não responsabilização do Estado pelos atos de seus agentes que fossem lesivos aos particulares possuía maior expressão nos regimes absolutistas, haja vista que o baseamento desta teoria partia do pressuposto que o Estado, personificado na figura do rei, não era possível ocasionar lesões aos seus súditos.
Tal regime era caracterizado pela forte concentração do poder estatal nas mãos de um soberano, na qual o rei praticava atos sem preocupar-se com os danos que os terceiros poderiam sofrer. Desta feita, os agentes públicos no exercício de suas funções agiam representando o rei, porquanto eram impossibilitados de ser responsabilizados por seus atos.
Responsabilidade com Culpa Civil Comum do Estado
Sofrendo influência do individualismo característico do liberalismo, tal doutrina teve como escopo equipara o Estado ao indivíduo, ou seja, via-se a obrigatoriedade de indenizar os danos ocasionados aos particulares nas mesmas situações em que existe tal obrigação para os indivíduos.
Conquanto a atuação do Estado advier por meio de seus agentes, existia-se unicamente a obrigação de indenizar quando estes agiam com dolo ou culpa cujo particular prejudicado possuía o ônus de demonstrar a existência desses elementos subjetivos.
Teoria da Culpa Administrativa
Consoante esta teoria, o dever do Estado de indenizar o dano sofrido pelo particular unicamente existe nos casos em que seja provado a existência da falta de serviço, ou seja, somente o dano subsequente de alguma irregularidade na execução da atividade administrativa possibilitaria a indenização ao particular.
Nesse diapasão, era necessária uma culpa especial da Administração, que nada se assemelha à culpa subjetiva, caracterizando-se em 3 (três) formas possíveis de falta do serviço: inexistência do serviço, mau funcionamento do serviço ou retardamento do serviço. Insta salientar que o particular tem a incumbência de comprovar tal ocorrência para fazer jus à indenização.
Teoria do Risco Administrativo
Nesse aspecto, a atuação estatal que porventura causar dano ao particular faz advir para a administração pública à obrigação de indenizar, independentemente de culpa do agente público ou da existência da falta do serviço, ou seja, o simples dano decorrente da atuação administrativa é o suficiente, não exigindo a concorrência do particular para tal.
Estando presentes o fato de serviço e o nexo de direto de causalidade entre o fato e o dano ocorrido, surge a obrigatoriedade para o poder público indenizar, não sendo incumbência de o particular comprovar qualquer espécie de culpa do Estado ou do agente público. Conquanto, o ônus da prova cabe à administração, caso queira afastar ou atenuar sua responsabilidade. Doravante, isso não significa que a administração tenha sempre a obrigação de indenizar o particular; apenas fica dispensado, ao lesado, de comprovar a culpa da administração.
Teoria do Risco Integral
Tal teoria está consubstanciada na intensificação da responsabilidade civil da administração pública, uma vez que basta a existência do evento danoso e do nexo causal para que advenha a obrigação de indenizar para o Estado, não se cogitando alegar excludentes de sua responsabilidade.
Porquanto, não há que se falar em culpa exclusiva da vítima, fato de terceiro, caso fortuito ou de força maior, pois a teoria do risco integral é sedimentada como fundamento extremado ao dever de indenizar imputado ao Estado.
Consoante Hely Lopes Meirelles (1999, p. 586) a “teoria do risco integral é a modalidade extremada da doutrina do risco administrativo, abandonada na prática, por conduzir ao abuso e à iniquidade social. Para essa fórmula radical, a Administração ficaria obrigada a indenizar todo e qualquer dano suportado por terceiros, ainda que resultante de culpa ou dolo da vítima”.
RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO PELOS DANOS CAUSADOS POR ATUAÇÃO DE SEUS AGENTES
Destarte o entendimento da doutrina e da jurisprudência, o § 6º do art. 37 da Constituição Federal, consagrou a responsabilidade objetiva da administração pública, na modalidade risco administrativo, decorrentes da atuação de seus agentes que causarem danos.
Conforme o § 6º do art. 37 da Constituição Federal:
“§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. ”
Merece atenção especial à parte final do § 6º do art. 37 da Carta Política, haja vista que faz referência à responsabilidade do agente causador do dano, que poderá ser acometido a ressarcir a pessoa jurídica que fora condenada a indenizar a pessoa que o suportou. Não obstante, o agente somente será responsabilizado nos casos em que se consiga provar que sua atuação teve dolo ou culpa, sendo sua responsabilidade taxada como subjetiva, na modalidade culpa comum, cujo ônus da prova é da pessoa jurídica que foi condenada a indenizar o particular que sofreu o dano.
Assaz mencionar que para imputar a responsabilidade civil objetiva da pessoa jurídica é crucial que o agente esteja atuando na condição de agente público, desempenhando suas atribuições próprias ou a pretexto de exercê-las, independentemente se a conduta é lícita ou ilícita. Destarte, o fator preponderante diz respeito à qualidade de agente público no momento de sua atuação, ou seja, é pertinente verificar se a condição de agente público fora determinante para a realização do ato.
Nesse contexto, torna-se necessária a existência de vinculo jurídico entre o agente e a pessoa jurídica responsável pelo dano que ele causou, mesmo que a validade de tal vínculo esteja eivada de nulidade. Doravante, cumpre alinhavar que o denominado funcionário de fato, apesar de o vínculo ser revestido de vício insanável, suas condutas que porventura causarem danos ao particular obriga a pessoa jurídica a indenizá-lo. Não obstante, no caso do usurpador de função, não há que se cogitar a incidência do art. 37, § 6º, da Constituição Federal, à medida que não possui quaisquer vínculos com a Administração Pública, ou seja, sua atuação não será imputada a esta, à medida que o vínculo é inexistente.
Outro aspecto preponderante diz respeito ao contexto da conduta do agente público, uma vez que o Estado não pode ser responsabilizado nos casos em que a ação daquele não esteja relacionada à condição de agente público. Destarte, mesmo que o causador do dano seja realmente agente público, se sua conduta não estiver relacionada ao seu ofício, ou atuando como se estivesse a exercê-la, não será imputada nenhuma responsabilidade a administração pública.
EXCLUDENTES DA RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Destarte o exposto, a responsabilidade extracontratual fundada no § 6º do art. 37 da Constituição admite excludentes, uma vez que estas causam a eliminação do nexo causal entre a conduta realizada e dano podendo frisar:
- Culpa Exclusiva da Vítima ou de Terceiro;
- Caso Fortuito e Força Maior;
Culpa Exclusiva da Vítima
O nome de tal excludente mostra-se por si só articulada, uma vez que, sendo o dano ocasionado por culpa exclusiva da vítima, não há nexo de causalidade, porquanto não há que falar-se em dever indenizatório. Doravante a conduta da vítima, seja ela concorrente ou exclusiva, deve-se analisar se fora preponderante para a ocorrência do dano.
Caso seja a conduta da vítima a causadora total do evento danoso, exime-se qualquer responsabilização da Administração Pública. Nada obstante, caso ocorra culpa concorrente entre prejudicado e administração pública, não haverá exclusão da responsabilidade desta, mas será proporcionalmente reduzida, uma vez que ambos são responsáveis pelo efeito danoso, cujo ônus da prova é da administração pública, que caso não se consiga provar culpa do particular, será inteiramente responsabilizado a indenizar o particular pela lesão sofrida.
Fato de Terceiro.
Caso o dano seja acometido por pessoa diversa da vítima e do aparente causador do dano, rompe-se o nexo de causalidade. Não obstante, tal rompimento ocorre pelo fato da conduta do terceiro assemelhar-se às características do caso fortuito, sendo porquanto, imprevisível e inevitável. Destarte, é de suma importância verificar se o terceiro fora o causador exclusivo do efeito danoso ou se o agente também concorrera para tal.
Insta salientar que o nexo causal somente estará rompido nos casos em que o dano decorrera exclusivamente de terceiro, ou seja, por conduta de pessoa estranha ao fato. Nestes termos, também cabe à administração pública o ônus da prova.
Do Caso Fortuito e Força Maior.
Consoante às duas acepções em apreço, a distinção se mostra tênue, haja vista que ambas as circunstâncias possuem resultado inevitável, ou porque não se podia prever, ou porque, mesmo que esteja previsto, não é possível impedir a sua ocorrência.
Tendo em vista a asserção na doutrina e na jurisprudência, os eventos de caso fortuito e força maior causam a exclusão tanto da responsabilidade extracontratual, na modalidade risco administrativo, quanto na responsabilidade civil subjetiva, na modalidade culpa administrativa, desde que o resultado danoso decorra exclusivamente do evento força maior ou caso fortuito, porque afastam o nexo de causalidade.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Várias teorias acerca da responsabilidade do Estado surgiram ao longo do tempo, não obstante, percebe-se que a teoria objetiva, indiscutivelmente, tem sido a utilizada nos diversos atos comissivos.
Diante do que fora exposto, a responsabilidade civil do Estado decorre da atuação dos seus agentes, que agindo em nome daquele causem danos a terceiros, surgindo a obrigatoriedade da indenização. Nessa esteira, a responsabilidade objetiva, na modalidade risco administrativo existe independentemente de o agente atuar mediante dolo o culpa, bastando para tanto, que este esteja desempenhando suas atribuições próprias ou a pretexto de exercê-las. Ou seja, é crucial, para fins de responsabilização da pessoa jurídica, que exista algum vínculo jurídico entre ela e o agente.
Nesse contexto, a análise da conduta do agente tem interesse prático para a pessoa jurídica que fora condenada a indenizar o terceiro prejudicado, uma vez que esta pode intentar ação regressiva contra o agente que causou o dano, desde que consiga provar que o dano adveio de uma conduta dolosa ou culposa. Não obstante, apesar da responsabilidade objetiva em indenizar o terceiro prejudicado, tal regra não absoluta, uma vez que existem causas excludentes, ou seja, há causas que elidem tal responsabilidade da administração pública para com o particular, doravante, o ônus da prova cabe àquela.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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