Resumo: Este trabalho apresenta o resultado de uma análise realizada nos Relatórios de Fiscalização da Controladoria-Geral da União sobre a aplicação dos recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – FUNDEF, em Municípios dos Estados do Pará, Maranhão, Piauí e Bahia, entre os anos de 2002 a 2004. O diagnóstico detectado nos remete à conclusão de que existem falhas nos controles internos da gestão pública aliadas aos atos de improbidade administrativa. Um dos principais motivos para esta constatação reside na inobservância da legislação aplicada a licitações e contratos.

Palavras-chave: Gestão Pública. Controle Interno. Improbidade Administrativa. FUNDEF. Licitações e Contratos.

1. INTRODUÇÃO

O objeto deste estudo é detectar as causas que acarretam os desperdícios de recursos aplicados pela administração pública. A primeira investigação é avaliar o grau de confiabilidade dos controles internos administrativos quanto à fidelidade na execução correta dos atos administrativas; depois, identificar as outras causas que colaboram para esta ineficiência.

A legislação do nosso país exige que a administração pública mantenha sistemas de custos e de avaliação da legalidade, eficiência e eficácia na execução dos programas de governo. Entretanto, essa legislação torna-se inócua a partir do momento em que se detectam falhas graves e irregularidades na aplicação dos recursos públicos, principalmente na esfera municipal, onde a maioria dos 5.560 municípios brasileiros não possui aparatos suficientes para o controle demandado pela legislação pátria. As informações e avaliações geradas acerca da aplicação de recursos dos programas do governo federal nos Municípios brasileiros são em grande parte inverídicas, uma vez que se baseiam somente nos processos de prestações de contas que contêm documentos de despesas. Utilizou-se, nesta pesquisa, a metodologia de extração de dados por meio da análise de 124 (cento e vinte e quatro) relatórios de fiscalização produzidos pela Controladoria-Geral da União – CGU, sobre a aplicação de recursos do FUNDEF nos Estados da Bahia, Maranhão, Pará e Piauí, que apresentaram um diagnóstico de alerta para as finanças públicas, ante à quantidade de fatos detectados que retratam desvios de verba pública. Partindo dessa situação, induz-se que mais de 80% dos Municípios dos Estados supramencionados cometem falhas e irregularidades na aplicação dos recursos do FUNDEF e, indo mais além, também pecam na aplicação de recursos de outros programas de governo sob sua gerência. O FUNDEF foi escolhido para o estudo por alocar recursos volumosos nos cofres municipais, beneficiando, em regra, o desenvolvimento do ensino fundamental. A pesquisa teve seu escopo limitado à análise dos relatórios produzidos pela CGU, disponíveis na Internet.

Os dados extraídos dos relatórios demonstram que os Municípios estão desguarnecidos das funções administrativas essenciais à boa aplicação do dinheiro público, além da ausência de probidade da maioria dos gestores, segundo a análise.

2. GESTÃO PÚBLICA

A gestão pública obedece ao ciclo do planejamento, direção, execução e controle. São as funções básicas da administração existentes em qualquer organização, seja ela pública ou privada. O controle é definido como "o poder de fiscalização e correção que sobre a administração pública exercem os órgãos dos Poderes Judiciário, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua atuação com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico" (DI PIETRO. 2000, p. 576). O Decreto-Lei n. 200/67 dispõe que o Controle deverá exercer-se em todos os níveis e em todos os órgãos, compreendendo particularmente:

1. o controle, pela chefia competente, da execução dos programas e da observância das normas que governam a atividade específica do órgão controlado;

2. o controle, pelos órgãos próprios de cada sistema, da observância das normas gerais que regulam o exercício das atividades auxiliares;

3. o controle da aplicação dos dinheiros públicos e da guarda dos bens da União pelos órgãos próprios do sistema de contabilidade e auditoria.

A Secretaria Federal de Controle Interno define o Controle Interno Administrativo como sendo o conjunto de atividades, planos, rotinas, métodos e procedimentos interligados, estabelecidos com vistas a assegurar que os objetivos das unidades e entidades da administração pública sejam alcançados, de forma confiável e concreta, evidenciando eventuais desvios ao longo da gestão, até a consecução dos objetivos fixados pelo Poder Público [01].

O controle, portanto, abrange todos os atos da administração. Neste âmbito, estão inseridos os simples atos rotineiros, as auditorias e as consultorias jurídicas, todos no intuito de preservar a integridade do patrimônio público.

3. APLICAÇÃO DOS RECURSOS DO FUNDEF

O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – FUNDEF, foi criado pela Emenda Constitucional nº 14 de setembro de 1996 e regulamentado pela Lei nº 9.424, de 24/12/1996.

Os recursos do Fundo devem ser utilizados, integralmente, no ensino fundamental público do respectivo sistema de ensino. O mínimo de 60% dos recursos anuais do FUNDEF deve ser destinado à remuneração dos profissionais do magistério em efetivo exercício no ensino fundamental público. Os 40% restantes devem ser utilizados em outras ações de manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental, como o pagamento de vigilantes, zeladores, pessoal da área administrativa, reformas e construção de escolas, material de expediente etc.

Os valores devidos a cada Estado e a cada Município são definidos em função do montante dos recursos repassados que formam o Fundo e do número de alunos do ensino fundamental, de acordo com as informações do Censo Escolar do ano anterior. São recursos do Fundo a parcela de 15% do:

• Fundo de Participação dos Estados – FPE;

• Fundo de Participação dos Municípios – FPM;

• Impostos de Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS;

• Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional às exportações – IPIexp.

Os Estados que não atingem um valor mínimo por aluno/ano, definido por Decreto Presidencial a cada ano, recebem uma Complementação mensal da União. É o caso dos Estados da Bahia, Maranhão, Pará e Piauí.

Toda aquisição de bens ou serviços pela administração pública deve ser precedida do devido processo licitatório, as despesas devem ser elegíveis, ou seja, permitidas legalmente.

4. FATOS DETECTADOS

A seguir, serão apresentados os 04 (quatro) principais itens de uma matriz (Anexo I) tabulada com as respectivas descrições sumárias dos fatos detectados e os impactos negativos para a administração pública. Cada Município analisado recebeu a identificação do item conforme a ocorrência da impropriedade ou irregularidade (Anexo II).

4.1. – Inobservância às regras da Lei de Licitações – Lei nº 8.666/93 (modalidades/dispensa e inexigibilidade)

Este fato ocasiona vultosos prejuízos para a administração pública e para a sociedade, pois são afrontados os princípios da isonomia e da melhor proposta para a administração pública, direcionando as compras, os serviços ou obras para determinada empresa ou mesmo desviando os recursos por simulação de despesa. A inobservância à Lei de Licitações vai desde falhas formais até a simulação, conluio, montagem de processos, ausência de projetos básicos, falta de especificações detalhadas do objeto a ser licitado etc.

Na cidade de São Francisco do Conde – BA, houve desrespeito às regras licitatórias, possibilitando a participação de empresas que não atuavam no ramo do objeto licitado, empresas inexistentes e emissão de Notas Fiscais falsas. Em 37 (trinta e sete) processos de licitação analisados, envolvendo outros programas de governo com repasse de recursos da União, foi detectado o desvio de mais de R$ 2.000.000,00 (dois milhões de reais). Em Serra Dourada – BA, as empresas participantes dos processos licitatórios eram todas ligadas à família do Prefeito, como irmãos, primos, filhos e mãe. Mais de R$ 660.800,00 (seiscentos e sessenta mil e oitocentos reais) foram direcionados a essas empresas.

Impacto negativo: A ausência de um sistema de informações que solicite o registro de todos os dados do processo licitatório a ser realizado e da atuação de um controle interno administrativo acompanhando os passos da despesa pública, causam prejuízos financeiros enormes como esses exemplificados. Ressalte-se que na maioria dos relatórios analisados havia informações sobre a inobservância à Lei de Licitações e Contratos pelos Municípios.

4.2. – Pagamentos que não incrementam o desenvolvimento da educação fundamental

Os gestores utilizam os recursos para pagamentos de despesas que nada tem a ver com o incremento da educação fundamental. O FUNDEF financia, na maioria dos casos, as despesas de custeio particulares e de outras instâncias da Prefeitura Municipal, como é o caso de pagamento de outros profissionais da área da educação mas que não estão vinculadas ao ensino ou magistério do nível fundamental.

No Município de Porto de Moz – PA, foi detectada compra de gêneros alimentícios, despesa inelegível para pagamento com recursos do FUNDEF, segundo a Lei nº 9.394/96 (Lei de Diretrizes de Base). A Prefeitura Municipal de Cedral – MA pagou multas pelo atraso no recolhimento da Contribuição Social dos professores (parte patronal), devida ao INSS.

Impacto negativo: O Fundo perde sua razão de existência, que é o incremento do ensino fundamental. Sem um controle rigoroso sobre os tipos de dispêndios pagos à conta do FUNDEF, fica facilitado o desvio de aplicação de recursos, que vai desde a compra de gêneros alimentícios até pagamento de despesas pessoais, passando por pagamento de multas pelo não recolhimento tempestivo de tributos.

4.3. - Pagamento a profissionais que não integram os quadros do Ensino Fundamental

O FUNDEF acaba sendo uma fonte de financiamento para pagamento a profissionais que não integram os quadros do ensino fundamental, desviando os recursos que seriam alocados em outros investimentos educacionais.

Impacto negativo: Desvio de recursos para outras finalidades externas ao FUNDEF.

4.4. – Notas Fiscais frias (falsas) e Recibos inidôneos

É um dos estágios originados do desrespeito às regras licitatórias. Sem o registro do processo licitatório em Sistema e sem o controle administrativo da execução da despesa, surgem os documentos fiscais falsos que integram as prestações de contas. Foram identificadas no Município de Malhada de Pedra – BA, nos anos de 2002 e 2003, Notas Fiscais falsas em valores superiores a R$ 100.000,00 (cem mil reais).

Impacto negativo: O setor de contabilidade, nesses casos, registra fatos contábeis falsos. A prestação de contas passa a ser um montante de papel que não traduz a realidade dos fatos e uma eventual análise dos dispêndios públicos extrairia informações falaciosas para a tomada de decisões.

A Tabela I demonstra o percentual das falhas detectadas na gestão dos recursos do FUNDEF nos quatro Estados que recebem a complementação de recursos da União.

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5. Análise dos Resultados da Pesquisa para as Finanças Públicas

A pesquisa demonstra, de modo prático, a partir de relatórios de auditoria e fiscalização de recursos públicos, que a inação da função de controle interno administrativo aliada à inexistência de um sistema de informações acarretam os desvios de recursos públicos do FUNDEF. Os principais pontos destacados retratam que uma análise gerencial a partir dos processos de prestações de contas apresentaria índices totalmente em descompasso com a realidade vivida nos Municípios, pois os recursos não foram aplicados na sua integralidade na manutenção do ensino fundamental. A Tabela I evidencia que as principais falhas estão no descumprimento das regras licitatórias e na aplicação de recursos no pagamento de diversas despesas e de profissionais que não incrementam o desenvolvimento do ensino fundamental, sendo, portanto, dispêndios que desvirtuam as regras das finanças públicas e os objetivos primordiais do FUNDEF.

Estudos [02] do economista Cláudio Ferraz, pesquisador do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA, revelam que em 73% dos Municípios brasileiros fiscalizados pela CGU houve algum tipo de corrupção na máquina administrativa. Segundo o Banco Mundial [03], a praga da corrupção, traduzida pelos subornos, desvios de verbas e fraudes, provocam perdas econômicas mundiais de 1 trilhão de dólares por ano. Dessas assertivas, verifica-se que o caso do FUNDEF estudado não é isolado, acontecendo casos semelhantes na aplicação de recursos em outros programas de governo. Verificam-se, ainda, as perdas econômicas ocasionadas pelos desvios na aplicação das despesas públicas. Em Municípios onde a ação das políticas públicas é imprescindível para a sobrevivência da população carente, qualquer desvio de recursos financeiros afeta diretamente o desenvolvimento da localidade. No caso do ensino fundamental em tela, os desvios interferem diretamente na qualidade do ensino, na oferta de melhores escolas para o estudo e na (des)valorização do magistério. Dos relatórios analisados, 62% eram de Municípios com população abaixo de 20.000 habitantes, ou seja, são Municípios pequenos, que contam com a presença de programas de governo para amenizar a escassez das oportunidades locais.

Dos 124 relatórios pesquisados, somente 24 (19,35%) não evidenciaram algum tipo de falha ou irregularidade na execução do FUNDEF, fato que, considerando a metodologia de indução científica, pode-se afirmar que mais de 80% dos Municípios dos Estados da Bahia, Maranhão, Pará e Piauí apresentam falhas ou irregularidades na execução do Fundo, conseqüentemente onerando as finanças públicas.

É primordial e urgente a implementação de políticas de criação e fortalecimento dos controles internos administrativos e de sistemas de informações para a exata tomada de decisões na alocação dos escassos recursos públicos.

6. CONCLUSÃO

As normas que ditam a forma de execução dos atos pela gestão pública não são cumpridas na sua integralidade na maioria dos casos. A pesquisa demonstra que existem vários fatores que colaboram para os desperdícios dos recursos públicos. A improbidade administrativa, que causa prejuízo ao Erário, a exemplo das frustrações dos processos licitatórios, dispensas indevidas e outras aplicações de verbas públicas irregularmente, é o principal fator de desperdícios. Outro fator que causa desperdício na aplicação dos recursos públicos é a fragilidade dos controles internos administrativos. Não adianta existir um órgão de auditoria interna ou controle interno sem que haja vontade política para manter regular os atos de gestão dos dispêndios públicos. Portanto, sem medidas enérgicas que coíbam os atos de improbidade administrativa e sem uma estrutura condizente da função controle, os recursos públicos serão dissipados sem que se atinja o seu verdadeiro objetivo, o bem-estar social.

ANEXO I

ANEXO II

* O Município de Bannach – PA sofreu 02 (duas) fiscalizações

REFERÊNCIAS

BRASIL. Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. "Dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências."

BRASIL. Instrução Normativa nº 01, de 06 de abril de 2001. "Define diretrizes, princípios, conceitos e aprova normas técnicas para a atuação do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal".

BRASIL. Lei Ordinária nº 8.666, de 21 de junho de 1993. "Regulamenta o artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências."

BRASIL. Lei Ordinária nº 9.424, de 24 de dezembro de 1996. "Dispõe sobre o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de valorização do Magistério, na forma prevista no art. 60, § 7º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, e dá outras providências."

CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO. Acesso em 10 ag. 2005.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2000.

FERRAZ, Cláudio. Retrato do Descaso, Desafios do Desenvolvimento. Julho de 2005. Disponível em: Acesso em 10 ago.2005.

NOTAS

1. BRASIL. Instrução Normativa nº 01, de 06 de abril de 2001. Define diretrizes, princípios, conceitos e aprova normas técnicas para a atuação do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal.

2. FERRAZ, Cláudio. Retrato do Descaso, Desafios do Desenvolvimento. Julho de 2005.

3. FURTADO, Clarissa. Praga Mundial, Desafios do Desenvolvimento. Julho de 2005.