1. O FATO
Noticiou o site do 247, que a revogação de três portarias do Comando Logístico (Colog) do Exército que endureciam as regras para o rastreamento, marcação e identificação de armas e munições, feita por Jair Bolsonaro neste mês, irá facilitar atuação de milícias e do crime organizado, dizem especialistas em segurança pública.
Ainda se lê:
“As portarias 46, 60 e 61 foram revogadas por contrariarem diretrizes estabelecidas por Bolsonaro – que é favorável ao uso de armas por civis – para os chamados CACs (colecionadores, atiradores e caçadores), uma das bases de apoio do seu governo.
As portarias revogadas estabeleciam o Sistema Nacional de Rastreamento de Produtos Controlados pelo Exército (SisNar), visando o rastreamento de Produtos Controlados pelo Exército (PCE), além d a implementação de dispositivos de segurança, identificação e marcação de arma de fogo e munições.
"Bolsonaro derrubou todas as regras que determinam a marcação de munições e cartuchos, inclusive de itens nacionais. Isso vai atrapalhar trabalhos de investigação. O exemplo mais conhecido é a morte da Marielle [Franco], que começou a ter evidências sobre os autores do crime após a polícia encontrar as munições usadas naquele ato", disse Ivan Marques, integrante do Fórum Brasileiro de Segurança Pública, em entrevista ao UOL.
"A gente sabe da ligação espúria entre milícia e crime organizado com forças policiais. Se há um desvio — e sabemos que existe — de órgãos públicos para milícia e crime organizado, se nada for colocado no lugar do sistema de rastreamento, vão conseguir ter armas irrastreáveis. Favorece o crime de maneira geral", completou.”
"A gente sabe da ligação espúria entre milícia e crime organizado com forças policiais. Se há um desvio — e sabemos que existe — de órgãos públicos para milícia e crime organizado, se nada for colocado no lugar do sistema de rastreamento, vão conseguir ter armas irrastreáveis. Favorece o crime de maneira geral", completou.
Estaria o atual presidente da República interessado na formação de milícias para a defesa de um projeto de poder? Isso precisará ser apurado em todas as suas circunstâncias.
O texto do Diário Oficial que cancelou as portarias não apresentou qualquer justificativa. Nas redes sociais, o presidente disse apenas que elas não se adequavam “às minhas diretrizes”. Já o deputado federal Eduardo Bolsonaro (PSL-SP) foi mais explícito: “CACs (Caçadores, Atiradores e Colecionadores) sempre apoiaram Bolsonaro para que tenhamos pela primeira vez um presidente não desarmamentista. É inadmissível que o Colog faça portarias restringindo a importação. A quem isso interessa?”.
Como disse o Estadão, em editorial de 29 abril do corrente ano:
“A resposta é fácil. Como apontou o MPF, as orientações concretizavam os princípios do Estatuto do Desarmamento e “preenchiam relevante lacuna” no rastreamento de produtos controlados pelo Exército. Trata-se de medida comumente aplicada pela comunidade internacional, que, além de tudo, serviria de precedente para aprimorar o controle sobre uma série de outras mercadorias cujo roubo abastece o crime organizado.”
Ao longo dos seus quatro mandatos como deputado estadual, Flávio Bolsonaro, filho do atual presidente da República, prestou diversas homenagens a policiais na Alerj. Pelo menos 23 dos homenageados, segundo apuração da revista Piauí, eram policiais réus ou condenados pela Justiça pelos mais diversos crimes. Entre eles estão dois nomes ligados ao grupo de extermínio “Escritório do Crime”, envolvido no assassinato da Marielle Franco.
Ronald Paulo Alves Pereira recebeu uma moção honrosa no ano de 2004 por indicação de Flávio Bolsonaro, na Alerj. Na época, o PM era investigado por participar de uma chacina que matou quatro jovens, em dezembro de 2003. Mesmo assim, o major recebeu a honraria na Assembleia Legislativa. Segundo matéria do The Intercept, o major da PM seria grileiro nos bairros da Vargem Grande e da Vargem Pequena e chefe de uma pequena milícia da Muzema, mesmo local de onde partiu o carro utilizado no assassinato de Marielle Franco, afirma a reportagem. Ronald Pereira foi preso na Operação Intocáveis, que investigava grilagens de terra na Zona Oeste do Rio e acabou por esbarrar nos suspeitos do assassinato da vereadora.
Adriano Magalhães da Nóbrega foi preso na mesma operação. Também é suspeito no envolvimento do assassinato da vereadora do Psol. Além disso, está na lista de homenageados pelo filho do presidente Jair Bolsonaro durante o seu mandato como deputado estadual. O ex-policial do Batalhão de Operações Especiais (Bope) é considerado chefe de milícia no Rio das Pedras e é apontado como líder do Escritório do Crime. Segundo reportagem do The Intercept, o capitão foi expulso da polícia por envolvimento com máfia do jogo do bicho, no Rio de Janeiro. Adriano recebeu uma moção de louvor em 2003 e a medalha Tiradentes em 2005, considerada a maior honraria do Legislativo fluminense, a mesma concedida a Marielle Franco postumamente. As honrarias ao Capitão Nóbrega foram indicadas por Flávio Bolsonaro.
Em março de 2008, seu pai, Jair Bolsonaro, era deputado federal e, em uma entrevista à BBC, defendeu legalizar as milícias. “Elas oferecem segurança e, desta forma, conseguem manter a ordem e a disciplina nas comunidades. É o que se chama de milícia. O governo deveria apoiá-las, já que não consegue combater os traficantes de drogas. E, talvez, no futuro, deveria legalizá-las”, disse Bolsonaro.
As ligações do presidente Jair Bolsonaro e de sua família com as milícias do Rio de Janeiro foram tema de edição da revista britânica The Economist, uma das mais prestigiadas publicações do mundo.
Jair Bolsonaro tem um histórico de defesa de milícias e de personagens ligados à ela ao longo de sua carreira política. Em fevereiro de 2018, já como candidato à Presidência, voltou a fazer essa defesa em entrevista à Jovem Pan.
“Tem gente que é favorável à milícia, que é a maneira que eles têm de se ver livres da violência. Naquela região onde a milícia é paga, não tem violência”, afirmou.
A Economist destaca que as milícias surgiram nos anos 90 para se contrapor às organizações de tráfico de drogas, mas se tornaram máfias paramilitares. Elas controlam cerca de um quarto da região metropolitana do Rio, provendo serviços e oferecendo proteção em troca de cobranças e mediante ameaça de violência.
“Pesquisas sugerem que a maior parte dos residente teme as milícias, talvez até mais do que as gangues de drogas. Os políticos, no entanto, as consideram úteis. Elas dividem seus saques com seus patronos políticos, conduzem seus apoiadores para os locais de votação e intimidam seus oponentes”, diz o texto
Segundo o site do Estadão, em 27 de abril do corrente ano, Bolsonaro é alvo de dois procedimentos de investigação abertos no Ministério Público Federal para apurar suposta intervenção política em atos de exclusividade do Exército, o que, no entendimento dos procuradores, fere a Constituição. Integrantes do MPF apontam a possibilidade de o presidente ter agido para beneficiar parte de seus eleitores ao pedir a revogação de três portarias sobre monitoramento de armas e munições sob a finalidade de atividades esportivas, de colecionador e para abastecer quartéis. Para os procuradores, as normas dificultavam o acesso do crime organizado às armas. No dia em que as portarias foram revogadas, Bolsonaro tuitou: “Determinei a revogação (...) por não se adequarem às minhas diretrizes”.
Segundo o jornal O Globo, em seu portal, no dia 27 de abril do corrente ano, a procuradora-regional da República Raquel Branquinho enviou uma representação à Procuradoria da República no Distrito Federal (PR-DF) que aponta indícios de que o presidente da República, Jair Bolsonaro, violou a Constituição ao interferir no Exército no episódio em que a instituição revogou três portarias sobre o controle de armas e munições. Há pelo menos dois procedimentos na procuradoria do DF que investigam o caso.
Na avaliação da procuradora, ao determinar a revogação das portarias, Bolsonaro violou a Constituição.
"Ao assim agir, ou seja, ao impedir a edição de normas compatíveis ao ordenamento constitucional e que são necessárias para o exercício da atividade desempenhada pelo Comando do Exército, o senhor Presidente da República viola a Constituição Federal, na medida em que impede a proteção eficiente de um bem relevante e imprescindível aos cidadãos brasileiros, que é a segurança pública", disse a procuradora na representação.
Em sua representação, Branquinho aponta que, ainda que o presidente da República tenha "poderes regulamentadores", não haveria espaço para "ideias e atitudes voluntaristas" com a finalidade de "atender a uma parcela dos eleitores" do presidente.
Segundo a procuradora, o caso representa "uma situação extremamente grave" e que tem o potencial de "agravar a crise de segurança pública vivenciada no país" na medida em que organizações criminosas são "abastecidas por armas e munições, cujas origens são desconhecidas pelo Estado brasileiro".
O desdobramento do caso pode levar a ação de improbidade administrativa com base no artigo 11 da Lei 8.429/92, pois estariam feridos princípios que norteiam a administração pública, como o de moralidade administrativa, a impessoalidade, a eficiência, por exemplo.
Sendo assim, como acentuou o Estadão, naquele editorial, o caso pode levar a uma ação de improbidade na Justiça Federal ou à abertura de um inquérito no Supremo Tribunal Federal. Caberá a estas instituições mostrar que as Forças Armadas – assim como a Polícia Federal – existem para servir ao Estado e não ao governo de turno, e que seus atos administrativos não precisam se adequar às diretrizes do presidente e seus correligionários, mas sim à Constituição.
2. PODE O PRESIDENTE DA REPÚBLICA RESPONDER POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA?
Vem a questão: Pode o presidente da República responder por ação de improbidade?
O ilícito de improbidade administrativa é civil e não criminal.
Temos assim que interpretar a Constituição, não por tiras, mas de forma sistemática, levando em conta que ela submete o agente público (o agente político, como o magistrado, o parlamentar, o membro do executivo e o membro do Parquet, nele se inclui) a quatro formas de responsabilidade:
a) Criminal (artigo 86, § 1º, inciso I; artigo 102, I, b, da Constituição Federal);
b) Político-criminal (artigo 52, I, combinado com o artigo 85, parágrafo único, da Constituição Federal, que trata da lei especial que diz respeito ao impeachment);
c) Extrapenal, de caráter administrativo ou civil (artigo 37, §§ 4º e 5º, da Constituição Federal);
d) Eleitoral (art. 14, § 9º da Constituição Federal).
De início, necessário lembrar lição de Marcelo Figueiredo (Probidade Administrativa, 2ª edição, São Paulo, ed. Malheiros, pág. 24) no sentido de que, com relação aos agentes políticos, ocupantes de cargos eletivos, nada obsta a aplicação da Lei de Improbidade. Nessa linha de pensar, prossegue o ilustre comentarista da Lei nº 8.429/92:
“Verifica-se a amplitude do preceito. O art. 2º menciona as relações e possíveis vínculos dos sujeitos ativos e terceiros, com o intuito de abranger, em um primeiro momento, aqueles que se relacionam diretamente com a ¨administração¨: Os eleitos, os nomeados, os designados, os contratados, os empregados. Há, portanto, equiparação ou ficção legal. Para os efeitos da lei, é indiferente se o sujeito ativo é agente político, servidor contratado por tempo determinado (art. 37, IX, da CF), o ocupante de cargo em comissão, sujeito ao regime da CLT. Todos estão abrangidos pela lei. Em relação à alusão aos ¨eleitos¨, constante do art. 2º(ou, como deseja a lei, ¨agentes públicos¨, guindados por eleição), cumpre tecer breves considerações.
Como é cediço, o regime constitucional dos ocupantes de cargos eletivos (enfocamos os parlamentares) recebe da Constituição um tratamento peculiar, cintado de garantias, imunidades, prerrogativas etc. Gozam os parlamentares dos direitos constitucionais estampados nos arts. 53 e seguintes da CF. Concretamente, são beneficiários pela inviolabilidade criminal em razão de suas opiniões, palavras e votos. Ao lado dela, igualmente estão protegidos pela imunidade criminal, que tem por escopo principal impedir o processo e a prisão. Não podem ser processados sem prévia licença do órgão a que estão vinculados. Contudo, como visto, as imunidades alcançam o processo criminal, os crimes, não se estendendo a cominações civis ou ao ressarcimento civil. Sendo assim, nada obsta ao ajuizamento da ação prevista na lei em tela. Poderá haver alguma sorte de ¨conexão¨ com o crime; contudo, essa questão somente poderá ser resolvida caso a caso, para efeito de eventual sobrestamento dessa ou daquela ação.¨
E conclui, ao enfrentar a matéria com relação ao Presidente da Republica (obra citada, pág. 25):
¨O Presidente da República pode igualmente sofrer a incidência da presente lei, salvo no caso de perda de função pública e suspensão de direitos políticos. No particular, continua em plena vigência a Lei nº 1.079/50.”
Por sua vez, Sérgio Monteiro Medeiros (Lei de improbidade administrativa, editora Juarez de Oliveira, pág. 29), em interpretação feita à luz dos artigos 86, § 1º; 15, III; 51, I, combinado com o artigo 85, parágrafo único; 85, V, e ainda 86, § 6º, todos da Constituição Federal, conclui que, em face do Presidente da República, ficará desde a posse no cargo, suspensa a tramitação de qualquer ação de improbidade administrativa, uma vez vencida a etapa preliminar e verificada a sua conformidade. Por sua vez, ¨findo o mandato, qualquer que seja o motivo (perda ou decurso do tempo), o ex-Presidente da República, autor do ato ímprobo, cometido ao tempo do mandato, poderá ser processado e sancionado com fundamento na Lei de Improbidade Administrativa, ainda que tenha sido processado, pelas mesmas razões por crime de responsabilidade”. Por certo não há bis in idem, pois este julgamento é exclusivamente político-criminal enquanto que a Lei nº 8.429/92, traz sanções de natureza civil.
No entendimento trazido por Sérgio Monteiro Medeiros (obra citada, pág. 29),, ações de improbidade administrativa podem ser propostas, mas não poderão ter curso após o cumprimento da etapa preliminar. Uma vez distribuída, estando em ordem a inicial (artigo 17, § 7º, da Lei 8.429/92), o Presidente da República deverá ser notificado para a defesa preliminar. Convencendo-se da inexistência do ato de improbidade, da improcedência da ação ou da inadequação da via eleita, o juiz deverá rejeitar a inicial (artigo 17, § 8º). Ao contrário, se entender pela viabilidade da ação, o magistrado deverá sobrestar a ação.
A propósito são trazidas as ideias de Sérgio Medeiros (obra citada, pág. 29), com que concorda-se:
¨Reforça o entendimento o estatuído no § 1º, do art. 86, da Constituição Federal. Se o ordenamento jurídico vigente repudia a permanência no cargo do presidente que está sendo processado por crime comum ou de responsabilidade, e não estabeleceu previsão análoga com relação às ações de improbidade, é porque não podem elas ter andamento na vigência do mandato. A conclusão, como se pode perceber, é fruto de interpretação sistemática e finalística da Constituição. Não se visa a preservação da pessoa do ocupante do cargo, mas da figura do Chefe do Estado.”
Pode então o Presidente da República ser alvo de ação civil de improbidade administrativa, mesmo por atos anteriores a seu mandato, mas não haverá nesse processo constituído apenação por perda da função pública e suspensão de direitos políticos: estará sujeito as outras penas dispostas no artigo 12 da Lei de Improbidade Administrativa: perda de bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, pagamento de multa civil (que vem a ser o ressarcimento pelo dano moral cometido contra a Administração), proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos.
Estão sujeitos à ação de improbidade os atos cometidos que firam o disposto na Lei nº 8.429/92, praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos poderes da União, Estados, do Distrito Federa, dos Municípios, de Territórios, de empresa incorporada ao patrimônio público.
Acresça-se que o STF julgou no dia 10 de maio de 2018, o agravo de regimento na Pet 3240, firmando os seguintes posicionamentos:
os agentes políticos, com exceção do presidente da República, encontram-se sujeitos a um duplo regime sancionatório, e se submetem tanto à responsabilização civil pelos atos de improbidade administrativa quanto à responsabilização político-administrativa por crimes de responsabilidade;
compete à Justiça de primeiro grau o julgamento das ações de improbidade, logo não há foro por prerrogativa de função em relação a este tipo de ação.
Tem-se então:
Os agentes políticos, com exceção do Presidente da República, encontram-se sujeitos a duplo regime sancionatório, de modo que se submetem tanto à responsabilização civil pelos atos de improbidade administrativa quanto à responsabilização político-administrativa por crimes de responsabilidade. O foro especial por prerrogativa de função previsto na Constituição Federal (CF) em relação às infrações penais comuns não é extensível às ações de improbidade administrativa. Esse o entendimento do Plenário ao negar provimento a agravo regimental em petição no qual se sustentava que os agentes políticos respondem apenas por crimes de responsabilidade, mas não pelos atos de improbidade administrativa previstos na Lei 8.429/1992. O requerente também pleiteava o reconhecimento da competência do STF para processar e julgar ações de improbidade contra réus com prerrogativa de foro nesse Tribunal. Em relação ao duplo regime sancionatório, a Corte concluiu que não há qualquer impedimento à concorrência de esferas de responsabilização distintas. Assim, carece de fundamento constitucional a tentativa de imunizar os agentes políticos das sanções relativas à ação de improbidade administrativa a pretexto de que essas seriam absorvidas pelo crime de responsabilidade. Em realidade, a única exceção ao referido regime sancionatório em matéria de improbidade se refere aos atos praticados pelo Presidente da República, conforme previsão expressa do art. 85, V, da CF. Já no concernente à extensão do foro especial, o Tribunal afirmou que o foro privilegiado é destinado a abarcar apenas as ações penais. A suposta gravidade das sanções previstas no art. 37, § 4º, da CF, não reveste a ação de improbidade administrativa de natureza penal. O foro especial por prerrogativa de função submete-se a regime de direito estrito, já que representa exceção aos princípios estruturantes da igualdade e da República. Não comporta, portanto, ampliação a hipóteses não expressamente previstas no texto constitucional. Isso especialmente porque, na hipótese, não há lacuna constitucional, mas legítima opção do poder constituinte originário em não instituir foro privilegiado para o processo e o julgamento de agentes políticos pela prática de atos de improbidade na esfera civil. Ademais, a fixação de competência para julgar a ação de improbidade no primeiro grau de jurisdição, além de constituir fórmula republicana, é atenta às capacidades institucionais dos diferentes graus de jurisdição para a instrução processual. Vencido o Ministro Teori Zavascki (relator), que deu provimento ao agravo regimental. Reconheceu a existência do duplo regime sancionatório, porém, assegurou a observância do foro por prerrogativa de função em relação às ações de improbidade administrativa.
CF: “Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra: (...) V - a probidade na administração”.
CF: “Art. 37. § 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”.
Pet 3240 AgR/DF, rel. Min. Teori Zavascki, red. p/ o ac. Min. Roberto Barroso, julgamento em 10.5.2018. (Pet-3240).
De toda sorte, perante a primeira instância poder-se-á ajuizar ação civil pública contra a União Federal, por parte do Ministério Público, com o objeto de desconstituir o ato administrativo descrito, tendo por fundamento os princípios expostos no artigo 37 da Constituição Federal que resguardam a Administração Pública.
