INTRODUÇÃO
A defesa do consumidor se constitui em direito fundamental do cidadão, tendo sua positivação na resolução n. 39/248 de 10/04/1985 da Assembleia Geral da ONU (Organização das Nações Unidas) para todos os países signatários, e o artigo 5º, inciso XXXII1, da CRFB/88 (Constituição da República Federativa do Brasil de 1988) reflete tal realidade. E a mesma Constituição, no artigo 170, V2, prevê a defesa do consumidor como princípio geral da atividade econômica. O artigo 6º, inciso VII, do CDC (Código de Defesa do Consumidor), prevê que é direito básico do consumidor, dentre outros, ‘o acesso aos órgãos judiciários e administrativos com vistas à prevenção ou reparação de danos patrimoniais e morais, individuais, coletivos ou difusos, assegurada a proteção jurídica, administrativa e técnica dos necessitados’.
Nesse quadro, a criação de órgãos de defesa do consumidor (geralmente denominados de PROCONs ou ADECONS) é de extrema importância para garantir os direitos dos consumidores. Infelizmente, parcela expressiva da população desconhece os órgãos de defesa do consumidor bem como as leis que lhes protegem contra fraudes e danos, deixando, assim, de reclamar seus direitos.
O Decreto 2.181/97, que regulamenta o CDC, determina no seu artigo 4º3 a obrigação dos Municípios em criar órgão de defesa do consumidor. No entanto, em geral, os Municípios, a quem também compete criar os PROCONs, resistem à implementação do órgão, sob o velho argumento de falta de recursos financeiros.
Os órgãos administrativos de defesa do consumidor têm atribuições bem diversificadas. A criação do PROCON Municipal possibilita que se implemente o Fundo Municipal de Defesa dos Direitos Difusos, para o qual reverterão os valores de multas aplicadas pelo órgão municipal de defesa do consumidor.
Desta feita, o presente estudo, irá analisar o papel dos Municípios brasileiros na defesa do consumidor, conforme delineado nas normas internacionais, na Constituição de 1988 e na legislação aplicável; perquirir sobre o Procon Municipal, sua modelagem jurídico-institucional, e a sua atuação administrativa e jurisdicional visando a tutela do consumidor.
O trabalho, tendo suporte na pesquisa bibliográfica e documental, percorrerá uma abordagem teórica, lastreada em pesquisa realizada em precedentes jurisprudenciais, legislações sobre o tema e dados do Sistema Nacional de Informações de Defesa do Consumidor (Sindec).
E para a análise de dados foram utilizados os diversos tipos de leitura: exploratória, seletiva, analítica, interpretativa, reflexiva e crítica, pois é através da leitura que se conhece, interpreta, decifra, com um maior alargamento e aprofundamento do saber em determinada seara do conhecimento científico.
A proteção do consumidor no plano internacional
Diante da sociedade do consumo cada vez mais conectada, não existindo barreiras e nem fronteiras para os mercados, a figura do consumidor ganha destaque na medida que sua vulnerabilidade passa a ser reconhecida e premente sua proteção pelo Poder Público. No plano internacional esta realidade de forma consensual fora positivada na resolução n. 39/248 de 09/04/1985 da Assembleia Geral da ONU, em que recomenda, em especial para os países em desenvolvimento, padrões mínimos de proteção ao consumidor pelos Estados integrantes de tal Organismo Internacional.
Antes disso, no período da Guerra Fria, uma mensagem do Presidente dos Estados Unidos John F. Kennedy enviada ao Congresso Norte americano em 15 de março de 1962, no intuito de afirmar a economia capitalista em face do comunismo, põe relevo à proteção do consumidor, e se tornou o primeiro pronunciamento internacional acerca da necessidade de proteção, culminando na Resolução 39/248, conforme as palavras de Héctor Valverde Santana:
“A mensagem especial do Presidente John F. Kennedy causou grande impacto no cenário mundial e despertou Estados em várias partes do planeta para a necessidade de proteção do consumidor, além de influenciar decisivamente a discussão do tema pela Organização das Nações Unidas (ONU), especialmente em seu Conselho Econômico e Social. O Presidente John F. Kennedy lembra que “consumidores, por definição, somos todos nós”.” (2014 pp. 55-56)
O documento internacional da ONU é sem sombra de dúvida um marco no que se refere ao direito do consumidor e objetivou dar orientações gerais aos governos e partes interessadas e demais integrantes do sistema da Organização das Nações Unidas para que também elaborem diretrizes e documentos conexos visando à esta proteção.
As diretrizes estão previstas no Anexo da resolução n. 39/248 da ONU estruturada em 4 (quatro) capítulos: 1) Objetivos; 2) Princípios Gerais; 3) Diretrizes Específicas; 4) Cooperação Internacional.
O capítulo 1 traz os seguintes objetivos, tendo em conta os interesses e necessidades dos consumidores de todos os países, e particularmente dos países em desenvolvimento; que frequentemente os consumidores enfrentam desequilíbrios no que toca à capacidade econômica, nível de educação e poder de negociação; e tendo em conta que os consumidores devem ter acesso a produtos que não sejam perigosos, assim como a importância de promover um desenvolvimento econômico e social justo, equitativo e sustentável: a) ajudar os países a conseguirem manter uma adequada proteção de seus habitantes na qualidade de consumidores; b) facilitar as modalidades de produção e distribuição que respondam às necessidades e aos desejos dos consumidores; c) obrigar a quem se ocupa da produção de bens e serviços e de sua distribuição aos consumidores a que adotem estritas normas éticas de conduta; d) ajudar aos países a colocar freios a todas empresas quanto às práticas abusivas que prejudiquem aos consumidores, a nível nacional e internacional; e) facilitar a criação de grupos independentes de defesa do consumidor; f) fomentar a proteção internacional dos consumidores; g) promover condições mercado que deem aos consumidores uma maior escolha a preços mais baixos.
No capítulo referente aos Princípios Gerais norteia que aos governos competem formular, fortalecer ou manter uma política enérgica de proteção ao consumidor, tendo em conta as diretrizes específicas da Resolução. Assim cada governo de estabelecer suas próprias prioridades para a proteção dos consumidores, segundo as circunstâncias econômicas e sociais do país e as necessidades de sua população e tendo em conta os custos e benefícios das medidas que se proponham. E devem estabelecer ou manter uma infraestrutura adequada que permita formular, aplicar e vigiar, o funcionamento das políticas de proteção ao consumidor aplicável a toda a população, em especial a rural, e aqui se insere o PROCON. Bem como os países devem acatar as leis e regulamentos onde desenvolvam suas atividades e as normas internacionais para a proteção do consumidor. E, que, na elaboração das políticas deve ser tomado em consideração o papel positivo desempenhado pelas Universidades e empresas públicas e privadas na pesquisa.
O capítulo 3 trata das diretrizes específicas aplicáveis aos bens e serviços produzidos no país e os importados, porém que qualquer lei ou regulamento para a proteção do consumidor não poderá ser empecilho para o comércio internacional e que seja compatível com o mesmo, é dividido em 7 (sete) seções: a) segurança física; b) promoção e proteção dos interesses econômicos dos consumidores; c) normas para a segurança e qualidade dos serviços e bens de consumo; d) sistema de distribuição de serviços e bens de consumo essenciais; e) Medidas que permitam os consumidores obterem compensação; f) Programas de educação e informação; g) medidas relativas a esferas concretas.
E por fim o capítulo 4 trata da Cooperação Internacional em que os governos devem no âmbito regional e sub-regional estabelecer, examinar, manter e fortalecer o intercâmbio de informações de política e medidas de proteção ao consumidor, bem como sua execução visando a melhoria do mercado de consumo, dos bens e serviços, em qualidade e preço, em especial os essenciais e ainda o desenvolvimento de padrões de informação quanto aos produtos proibidos, perigosos e nocivos.
É o reconhecimento da proteção do consumidor pela ONU como um direito humano, ou seja, a declaração de que tal direito é inerente à condição de ser humano no tempo histórico presente por um documento internacional, aqueles direitos básicos que formam padrões mínimos universais de comportamento e respeito ao próximo, observando as necessidades e responsabilidades dos seres humanos.
A defesa do Consumidor nas lentes da nossa Lei Fundamental
Totalmente inspirada na Resolução 39/248 da ONU, a CRFB/88 deu tratamento singular à proteção ao consumidor, elevando-a à categoria de direito humano fundamental, ou seja, inserindo-a expressamente no rol do seu artigo 5º, XXXII, que versa sobre os direitos e garantias fundamentais. O Estado Brasileiro tem a obrigação de promover a proteção do consumidor, vejamos: “[...] XXXII - o Estado promoverá, na forma da lei, a defesa do consumidor”.
Também o texto constitucional brasileiro erigiu como princípio geral de toda atividade econômica que deve ser pautada na defesa do consumidor, conforme verificamos do art. 170, V: “A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: [...]V - defesa do consumidor.”
Nos termos das lições do renomado jurista Paulo Bonavides4 ao estabelecer uma classificação dos direitos humanos fundamentais, numa evolução histórica assim como o fez Norberto Bobbio em sua obra “A Era dos Direitos”5, põe o direito do consumidor no plano de direito fundamental de terceira dimensão ligado aos direitos de solidariedade ou fraternidade como os direitos da coletividade, de titularidade coletiva ou difusa, onde na primeira dimensão temos os direitos de liberdade concernentes aos direitos e garantias individuais e políticos clássicos, as intituladas liberdades públicas, e na segunda dimensão direitos de igualdade que se referem aos direitos sociais, econômicos e culturais, surgidos com o constitucionalismo do século XX.
O constituinte de 1988 no art. 486 dos Atos das Disposições Constitucionais e Transitórias como ação inaugural, atendendo à Resolução 39/248 da ONU, no sentido de estabelecer normas internas de proteção mínima nas relações entre consumidores e fornecedores ordenou ao Congresso Nacional que formulasse um Código de Defesa do Consumidor num prazo de cento e vinte dias da promulgação da Constituição, e assim foi promulgado na Lei Federal n. 8.078/91, o CDC Brasileiro.
O CDC dispondo no plano interno sobre a proteção do consumidor brasileiro e dando outas providências é sem dúvida o instrumento normativo primordial para a busca de uma eficácia deste direito fundamental.
Porém a promoção da defesa do consumidor como direito humano fundamental de terceira dimensão exige uma atuação positiva do Estado através dos seus poderes Executivo, Legislativo e Judiciário nas três esferas de governo, vez que art. 4º, II, “a”7, do Código de Defesa do Consumidor, ao dispor sobre a Política Nacional das Relações de Consumo se orienta principiologicamente pela iniciativa direta da ação governamental de proteção ao consumidor, e ainda conjugando-se com o disposto no art. 6º, VI e VII do mesmo diploma legal, deve ser promovida a efetiva prevenção e reparação dos danos causados ao consumidor e dar-lhe com o acesso aos órgãos judiciários e administrativos, assegurando-se ampla proteção.
Assim o Código de Defesa do Consumidor criou o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SNDC), composto por órgãos federais, estaduais, do Distrito Federal e municipais e as entidades privadas de defesa do consumidor, cada um com seu papel, porém de atuação concorrente quando violado algum direito consumerista.
Os Municípios, por sua vez, têm importante tarefa nesta estrutura protetiva vez que está mais próximo dos cidadãos consumidores, e em tese deveria ser o ente federado como maior atuação na efetividade do direito humano fundamental de terceira dimensão de proteção ao consumidor.
A proteção ao consumidor no âmbito municipal
O Município é um ente federado autônomo formador da República Federativa do Brasil, que em união indivisível com os Estados e Distrito Federal, constitui-se o país em um Estado Democrático de Direito, consoante vemos do art. 1º8 da CRFB/88. Portanto o Município é o Estado brasileiro em sua esfera de competência e atribuições. Por este prisma cabe também aos Municípios o desenvolvimento de ações voltadas à proteção do consumidor nos termos das normas internacionais, constitucionais e infraconstitucionais.
Seguindo as diretrizes específicas da Resolução n. 39/248 da ONU, aplicáveis aos bens e serviços produzidos no país e os importados, no que concerne à elaboração de normas para a segurança e qualidade dos serviços e bens de consumo, aos Municípios brasileiros nos termos da Constituição Federal de 1988, atribuiu-se competência legislativa concorrente com a União Federal e Estados e Distrito Federal legislar sobre a matéria de direito do consumidor, nos termos do art. 24, V9 da CRFB/1988, e aos Municípios também a competência legislativa para proteção do consumidor no que toca ao interesse local e suplementando a legislação federal e estadual no que couber, nos termos do art. 30, I e II10 da mesma Constituição.
Os Municípios podem promover a defesa do consumidor de forma Judicial por intermédio de Ações Coletivas ou de forma administrativa no exercício do poder de polícia como fiscal das relações de consumo.
Além da autorização de produção normativa própria aos Municípios restou previsto, a luz do CDC, em seu art. 4º, II, “a”, e do art. 4º, do Decreto Federal n. 2.181/97 regulamentador, que dispõe sobre a organização do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor - SNDC, estabelece as normas gerais de aplicação das sanções administrativas previstas no CDC, a obrigação de tais entes da Federação de constituírem órgãos administrativos com a finalidade específica da defesa do consumidor, para planejar, elaborar, propor, coordenar e executar a política municipal de proteção e defesa do consumidor; receber, analisar, avaliar e apurar consultas e denúncias apresentadas por entidades representativas ou pessoas jurídicas de direito público ou privado ou por consumidores individuais; prestar aos consumidores orientação permanente sobre seus direitos e garantias; informar, conscientizar e motivar o consumidor, por intermédio dos diferentes meios de comunicação; solicitar à polícia judiciária a instauração de inquérito para apuração de delito contra o consumidor, nos termos da legislação vigente; representar ao Ministério Público competente, para fins de adoção de medidas processuais, penais e civis, no âmbito de suas atribuições; levar ao conhecimento dos órgãos competentes as infrações de ordem administrativa que violarem os interesses difusos, coletivos ou individuais dos consumidores; solicitar o concurso de órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem como auxiliar na fiscalização de preços, abastecimento, quantidade e segurança de produtos e serviços; incentivar, inclusive com recursos financeiros e outros programas especiais, a criação de órgãos públicos estaduais e municipais de defesa do consumidor e a formação, pelos cidadãos, de entidades com esse mesmo objetivo; fiscalizar e aplicar as sanções administrativas previstas na Lei nº 8.078, de 1990, e em outras normas pertinentes à defesa do consumidor; solicitar o concurso de órgãos e entidades de notória especialização técnico-científica para a consecução de seus objetivos; celebrar convênios e termos de ajustamento de conduta, na forma do §6º11 do art. 5º da Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985;
No exercício do Poder de Polícia Administrativa exercido pelo Procon, o mesmo goza de peculiaridades tais que contribuem sobremaneira para a sustentabilidade do órgão de proteção se existente no âmbito de um Município. Pode-se apontar como exemplo a insindicabilidade judicial12 das multas aplicadas, a cobrança judicial com os benefícios da Lei de Execução Fiscal13 e desnecessidade de o ilícito a ensejar a multa se dê com relação a um consumidor ou a milhares14. Acrescente-se outrossim que o teto de aplicação de multas pelos Procons pode alcançar atualmente R$ 18.035.559,00 (dezoito milhões, trinta e cinco mil, quinhentos e cinquenta e nove reais), conforme parágrafo único15, do art. 57 do CDC, com a aplicação do índice do IPCA-e para o mês de abril de 202016.
Destaca-se também a destinação das multas aplicadas e demais receitas para o Fundo Municipal de Direitos Difusos eventualmente criado por lei local para tal fim que é o legítimo destinatária dos valores, nos termos do mesmo art. 57 do CDC, podendo ter sua atuação vinculada ou não à matéria do consumidor, pois servível não somente para abarcar as multas das infrações das relações de consumo, mas a todos os outros direitos difusos e coletivos, como meio ambiente, idosos, criança e adolescente, etc.
O que neste contexto torna-se um importante instrumento não somente de fazer valer os direitos fundamentais subjacentes mais tornar-se um serviço financeiramente sustentável, ante a infinidade de infrações que ocorrem diariamente nas relações de consumo. A título de exemplo a experiência exitosa do Procon de São Paulo, que somente no ano de 2019 alcançou a monta de R$ 331 milhões17 em multas aplicadas.
A defesa do consumidor em números
Como visto há uma imposição internacional, constitucional e legal para que os Municípios promovam a proteção ao consumidor. Porém, consultando os dados do Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor, vinculado ao Ministério da Justiça e Segurança Pública, tem-se que no Sistema Nacional de Informações de Defesa do Consumidor (Sindec), uma base nacional, que permite registro dos atendimentos individuais a consumidores, a instrução dos procedimentos de atendimento e dos processos de reclamação, além da gestão das políticas de atendimento e fluxos internos dos Procons integrados e a elaboração de Cadastros Estaduais e Nacional de Reclamações Fundamentadas.
Em tal base, cuja última compilação remonta a 2018, somente constata-se a existência de 587 Procons, em 27 Unidades da Federação, e 5.570 Municípios. Tendo em vista que muitos destes Procons possui mais de uma unidade, o Sistema contabiliza 909 unidades presentes em 671 cidades em todo o Brasil. A média mensal de atendimento é em torno de 190 mil consumidores18.
Ou seja, em apenas 12,05% dos Municípios brasileiros o serviço administrativo de proteção ao consumidor está presente. Isso quer dizer que em 87,95% das cidades brasileiras não há um controle ou fiscalização sobre as relações de consumo, portanto a exteriorização da inação e desorganização do Estado, descumprindo e desrespeitando o dever de proteção ao consumidor como direito humano fundamental de terceira dimensão.
Em 2018, foram realizados 2.274.191 (dois milhões duzentos e setenta e quatro mil e cento e noventa e um)19 atendimentos pelos Procons integrados ao Sindec, e 759 mil notificações foram enviadas pelos Procons, por meio das quais se obteve, em média, 76,5% de resolução por parte dos fornecedores.
O gráfico20 a seguir apresenta o índice de solução preliminar médio, em 2018, de cada setor analisado.
Fonte: SINDEC (2018)
Ou seja, onde existe um Órgão de Proteção e Defesa do Consumidor há um índice razoável de resolução dos conflitos nas relações de consumo. Caso cada Município instalasse tal serviço público, com base nos dados existentes, as relações de consumo poderiam alcançar melhores índices de segurança e respeito ao polo mais vulnerável na cadeia, o consumidor destinatário final. Nas palavras de Alexandre José Guimarães:
[...] se o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor aplicasse as sanções administrativas aos fornecedores que sistematicamente violam o ordenamento jurídico, principalmente a aviação civil, as telecomunicações, os bancos, o varejo e a indústria, o número de ações na justiça seria consideravelmente menor.” (2015, p. 90.)
