RESUMO
Atentando para o movimento legislativo mundial de proteção dos consumidores, os países do MERCOSUL passaram a editar leis específicas sobre essa matéria. No entanto, em razão dos diferentes estágios de evolução, as legislações consumeristas dos países do bloco apresentam muitas assimetrias, o que causa prejuízos contundentes aos consumidores e obstaculiza o processo de integração. Em face disso, é imperioso um estudo sobre as legislações defesa do consumidor dos Estados Partes do MERCOSUL e sobre as perspectivas de harmonização dessas codificações. O presente trabalho dedica-se, portanto, à aferição dos graus de proteção conferidos por cada uma dessas legislações consumeristas e à análise da necessidade da sua harmonização. Para tal, utiliza-se do método dialético de abordagem e dos métodos de procedimento histórico e comparativo. O trabalho está assim dividido: 1) Introdução; 2) Do Surgimento da Proteção do Consumidor no MERCOSUL; 3) Necessidade de harmonização das legislações; 4) A tentativa de unificação; 5) Perspectivas de continuidade rumo à harmonização das legislações consumeristas dos países do MERCOSUL; 6) Considerações finais; 7) Referências bibliográficas.
PALAVRAS-CHAVE: Harmonização, Leis, Consumidor.
1. Introdução
A natural evolução do Direito do Consumidor e o prioritário tratamento que vem sendo dado aos consumidores nas legislações dos Estados culminaram por chancelar o entendimento de que é necessário proteger o consumidor contra os abusos dos fornecedores, sobretudo quando se trata de consumo transfronteiriço, em que aquele fica ainda mais vulnerável. Com efeito, se há pouco tempo atrás ainda se discutia o surgimento e a extensão de aplicação das legislações consumeristas dentro de cada país, hodiernamente se questiona a sua incidência nas relações de consumo estabelecidas entre partes de diferentes países.
Em face do crescente avanço nas relações de consumo no âmbito dos países do MERCOSUL, corolário do processo de integração, faz-se necessária a análise da harmonização das leis protetivas do consumidor no âmbito dos países do MERCOSUL, com vista à defesa dos interesses dos indivíduos e à evolução no processo de integração do MERCOSUL.
2. Do Surgimento da Proteção do Consumidor no MERCOSUL
Alicerçados nesse novo movimento de proteção aos consumidores, e desvencilhando-se do dogma do liberalismo contratual, os países do MERCOSUL [01] passaram a editar leis específicas sobre as relações de consumo, reconhecendo que estas não podem ser tratadas de maneira similar às relações comerciais comuns. Tais legislações deram à matéria regramento próprio, a fim de melhor proteger os consumidores contra os abusos cometidos pelos comerciantes.
No Brasil, a proteção ao consumidor está inserida na própria Constituição Federal de 1988, em seus arts. 5º, inc. XXXII, e 170, inc. V. O inc. XXXII do art. 5º da Constituição prevê que "O Estado promoverá, na forma da lei, a defesa do consumidor", impondo ao Estado o dever de intervir nas relações de consumo que se estabelecem entre consumidor e fornecedor, então mitigando a regra do laissez-faire, laissez passeur. O art. 170, inc. V, da Constituição Federal traz a defesa do consumidor como um princípio da ordem econômica. [02]
Atendendo ao disposto no art. 48 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que prevê que o Congresso Nacional, dentro de cento e vinte dias da promulgação da Constituição, elaboraria o Código de Defesa do Consumidor, foi promulgada, em 11 de setembro de 1990, a Lei n.º 8.078/90, cuja redação foi fortemente marcada pelo direito comparado, notadamente o direito norte-americano e a legislação harmonizadora da União Européia. [03] Com a entrada em vigor dessa Lei, as relações de consumo, que antes recebiam regulamento pelo direito civil comum, passam a ter regulamentação própria, de forma a melhor atender os interesses do consumidor. [04]
A Constituição da República Argentina, promulgada em 1994, aborda a "defesa do consumidor" em seu capítulo segundo, ao tratar dos denominados "novos direitos e garantias". Prevê, no art. 42, que são direitos do consumidor a proteção da saúde, da segurança e dos interesses econômicos, a informação adequada e verdadeira sobre produtos e serviços postos no mercado de consumo, em atendimento aos princípios da liberdade de escolha, do equilíbrio das relações de consumo e da dignidade de tratamento aos consumidores. No art. 43, § 2.º, a Constituição Argentina traz um rol de legitimados a promover as ações judiciais na defesa dos interesses difusos e coletivos dos consumidores.
Em nível infraconstitucional, vige, na Argentina, a Ley de Defensa del Consumidor, de n.º 24.240, promulgada em 1993 e alterada pelas Leis n.º 24.568/1995, n.º 24.787/1997 e n.º 24.999/1998n.terada pelas Leis 24.568, r os consumidores em jutam com atribuiç com a efetiva prevençento aos princguai que lhe cause dano.
Em muitos pontos, a legislação argentina e a brasileira apresentam similitudes. Esta, no entanto, apresenta um maior grau de proteção e de abrangência, sobretudo no concernente à reparação dos danos causados por vícios e defeitos dos produtos.
A Constituição Nacional do Paraguai faz expressa referência a políticas de defesa do consumidor nos seus arts. 27, 38 e 72. Legislação infraconstitucional sobre a matéria, contudo, apenas veio a ser promulgada em 1998, com a Lei n.º 1.334, denominada Ley de Defensa del Consumidor y del Usuário, que é baseada no projeto do Protocolo de Defesa Comum do Consumidor no Mercosul, elaborado pelo CT 7 em 1997 e que acabou não sendo aprovado.
Observa-se, também, que muitos artigos da legislação consumerista paraguaia reproduzem dispositivos do Código Brasileiro de Defesa do Consumidor e também da lei argentina.
O Uruguai, diversamente do que ocorre nos demais Estados-Partes do MERCOSUL, não prevê expressamente a proteção ao consumidor em sua Constituição Nacional, de 1997. Somente nos arts. 24, 44 e 52 é que se pode ver a matéria sendo abordada, o que é feito de maneira muito branda. Além disso, esse país foi o último do Bloco a promulgar uma legislação específica sobre defesa do consumidor, o que fez em 1999, através da Lei n.º 17.189, que entrou em vigor em junho de 2000, e acabou sendo revogada e substituída pela Lei n.º 17.250, a Ley de Defensa del Consumidor, publicada em 17 de agosto de 2000. [05] Até a entrada em vigor da Lei n.º 17.189 (atualmente revogada), as relações de consumo eram reguladas pelo Código Civil de 1969, que havia sofrido apenas algumas alterações.
Aquilata-se, pois, a partir da análise do ordenamento jurídico dos países membros do MERCOSUL, que todos eles possuem legislação específica em matéria de direito do consumidor. Cotejando-se essas legislações, observa-se que elas apresentam muitas assimetrias, mormente em relação à questão da responsabilidade civil dos fornecedores em razão de vícios ou defeitos dos produtos, objeto do presente estudo. [06]
3. Necessidade de harmonização das legislações
O consumidor, que já é parte vulnerável em um contrato de consumo interno, torna-se ainda mais vulnerável quando se trata de comércio transfronteiriço, [07] pois, na maioria das vezes, desconhece a lei aplicável à sua relação de consumo e a jurisdição que atuará, sendo-lhe extremamente prejudicial a disparidade de proteção das legislações consumeristas.
De outro lado, a grande diversidade do regramento da matéria, demonstrada acima, acaba, muitas vezes, por prejudicar a livre concorrência entre as empresas dos países membros do MERCOSUL, à medida que as empresas que se localizam num país onde há um menor grau de proteção do consumidor certamente produzirão determinado produto com preço menor em relação àquelas situadas em países onde a proteção do consumidor é maior.
Com isso, há necessidade de que estes países protejam suas empresas e seus consumidores, obstando a livre concorrência e, por conseguinte, o comércio intrabloco.
O intervencionismo Estatal, nesse caso, é amparado pelo próprio Tratado de Assunção (1991), que autoriza as restrições tendentes a proteger a vida e a saúde das pessoas, tendo em vista, ainda, que um dos fins do Tratado é a melhora da qualidade de vida dos habitantes dos quatro países. [08] Por conseguinte, obstaculiza-se o avanço do bloco rumo à almejada zona de livre comércio, pois a isenção de entraves alfandegários pressupõe a harmônica evolução jurídica de diversas áreas, dentre as quais a do consumidor.
Outrossim, admitindo-se que a qualidade do produto é diretamente proporcional ao grau de proteção que é dado pela legislação do país onde a empresa tem a sua sede, aquilata-se que o menor grau de proteção do consumidor acaba, ainda, por obstaculizar a expansão das relações comerciais do Bloco com outros parceiros, como é o caso da União Européia, uma vez que os países mais desenvolvidos prezam pela qualidade dos produtos que adquirem. [09] Com efeito, "A garantia da qualidade homogênea e coesa dos produtos propicia ao bloco a criação de uma ‘marca MERCOSUL’, relacionada a um símbolo de qualidade compatível com os mercados europeus e norte-americanos, principais parceiros do bloco." [10]
Portanto, normas adequadas aos padrões internacionais contribuem para a inserção competitiva das economias dos Estados Partes no mercado mundial, sendo que as assimetrias, nesse aspecto, tem um claro impacto na competitividade econômica. [11]
4. A tentativa de unificação
Tendo em vista os óbices gerados pela diversidade do grau de proteção aos consumidores, o MERCOSUL, através do GMC, passou a editar normas que versavam sobre a qualidade dos produtos, no intuito de proteger a saúde e a segurança dos consumidores. À guisa de exemplo, pode-se citar as Resoluções 31/92, 19/93, 46/93, 83/93, 91/93 e 55/94 sobre aditivos permitidos em alimentos, a Resolução 19/93 sobre colorantes permitidos, a Resolução 56/94 sobre toxinas no leite e farinhas, as Resoluções 31/93, 82/93, 63/94 sobre qualidade do leite.
A despeito de sua importância, as regras sobre a qualidade dos produtos não se fazem suficientes para uma efetiva proteção ao consumidor e para a reversão do quadro deficitário acima exposto. Assim, foram editadas, pelo GMC, a Resolução 123/96, relativa à definição de consumidor, fornecedor e de relação de consumo e serviço; a Resolução 124/96, prescrevendo uma lista não exaustiva de direitos básicos do consumidor; a Resolução 125/96, prevendo normas sobre os níveis de qualidade, riscos, saúde e segurança dos produtos e serviços, bem como o dever do fornecedor de informar sobre esses riscos; a Resolução 126/96, relativa ao regime de publicidade enganosa; e a Resolução 127/96, dispondo sobre garantias contratuais.
No entanto, era necessária a edição de normas que também disciplinassem outros aspectos da relação de consumo, como a questão das cláusulas abusivas, a garantia legal contra vícios do produto, a responsabilidade civil etc.
A par disso, tentou-se uniformizar as legislações, ou seja, criar uma legislação consumerista única para todos os países do MERCOSUL. Foi elaborado, então, pelo CT 7, em 1997, o Protocolo de Defesa do Consumidor no MERCOSUL.
Entretanto, o projeto desse Protocolo trazia uma proteção ao consumidor menor do que a que é ofertada pelo Código Brasileiro de Defesa do Consumidor. Não podendo o Brasil regredir em matéria de proteção ao consumidor, uma vez que não pode haver um retrocesso em matéria de direitos fundamentais, a eventual internalização desse tratado seria manifestamente inconstitucional.
Aliado a esse fator, houve uma enorme mobilização das entidades civis de defesa do consumidor no sentido de obstar a unificação das legislações consumeristas, destacando-se o Instituto Brasileiro de Política e Direito do Consumidor (Brasilcon), [12] as associações civis de âmbito nacional, os Programas Estaduais de Proteção ao Consumidor (Procons) e o Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (Idec). [13] Com isso, a tentativa de uniformização da legislação consumerista no MERCOSUL acabou fenecendo.
5. Perspectivas de continuidade rumo à harmonização das legislações consumeristas dos países do MERCOSUL
Não obtendo êxito os ideais de unificação das legislações consumeristas, foi modificada a metodologia de trabalho do CT 7, que passou a propor mudanças legislativas somente sobre temas específicos. Optou-se, assim, por harmonizar temas pontuais, ao invés instituir um documento único. [14]
Essas normas supranacionais têm importância fundamental no processo de harmonização e na defesa do consumidor, visto que impõe aos países o dever de, paulatinamente, reduzir as diferenças e aumentar o nível de proteção ao consumidor e da qualidade dos produtos, diminuindo o risco de danos.
A criação de um Mercado Comum implica, conforme explicita o Tratado de Assunção (art. 1.º), a harmonização das legislações por meio de alteração dos princípios internos de cada país membro e da adaptação das legislações consumeristas locais à nova ordem comunitária.
Ademais, nesse processo de integração, o consumidor é um importante agente econômico, à medida que todo o processo de importação e exportação tem como objetivo final o consumo.
Por tais razões, as legislações de proteção do consumidor da Argentina, Paraguai e Uruguai devem evoluir para atingir o patamar de proteção conferido pelo Brasil, que é o país que possui a lei consumerista mais protetiva dentre os países do MERCOSUL e uma das mais protetivas do mundo. [15] O Código Brasileiro de Defesa do Consumidor deve servir de paradigma, a fim de operar um processo de ascensão no nível de proteção do consumidor com relação às legislações dos demais países do Bloco.
De qualquer forma, o reconhecimento da necessidade de proteção do consumidor como forma de proteção do indivíduo e como medida necessária para o processo de integração já é um grande passo para a evolução do integracionismo em matéria de direito do consumidor. E essa consciência dos quatro países do bloco se tornou evidente quando, admitindo que "a defesa do consumidor é um elemento indissociável e essencial do desenvolvimento econômico equilibrado e sustentável do MERCOSUL" e que "se devem realizar esforços no MERCOSUL a favor da harmonização das legislações nacionais de defesa do consumidor", os governadores dos países membros do Bloco firmaram, em 15 de dezembro de 2000, na cidade de Florianópolis/SC, a Declaração Presidencial dos Direitos Fundamentais dos Consumidores do MERCOSUL. Embora sem força imperativa, esse diploma representa a vontade dos chefes de governo de avançar no sentido da proteção ao consumidor. [16]
Malgrado as intenções expressas na Declaração, a resistência do Uruguai no avanço em relação à proteção do consumidor vem impedindo os demais países do MERCOSUL de evoluir nesta matéria, dificultando a harmonização legislativa dos países do bloco, pois esta pressupõe o consenso dos Estados membros. Ademais, o baixo protecionismo ao consumidor acaba sendo duplamente prejudicial aos seus consumidores, pois, além de gozarem de um baixo grau de proteção, ainda se tornam um receptáculo de todos aqueles produtos de baixa qualidade que estão proibidos de circular em outros países.
Portanto, se os países do MERCOSUL realmente almejam avançar no processo integracionista e proteger os seus cidadãos, devem harmonizar as suas legislações consumeristas, de forma a se aproximar do nível de proteção ao consumidor que é ofertado pela legislação brasileira.
6. Considerações finais
A chamada sociedade de massa alterou substancialmente o conteúdo dos princípios que eram tradicionalmente aceitos, o que causou algumas disparidades no regramento da matéria pelos países em face dos distintos graus de evolução, não sendo diferente no âmbito do MERCOSUL.
Após uma análise comparativa das legislações consumeristas desses países, aquilata-se que elas possuem muitas assimetrias, o que não deve constituir obstáculo intransponível para o consumidor obter a tutela jurídica de que necessita. No entanto, adquirir produtos nos outros países acaba por ser um ônus para o consumidor, fator que culmina em obstaculizar o avanço nas relações de consumo entre os países do Bloco.
O rigorismo com que é tratada a questão da proteção do consumidor, como, por exemplo, a da responsabilidade civil dos fabricantes, seja pelo aspecto material ou processual, faz impor, com maior ou menor severidade, o dever de qualidade dos produtos colocados no mercado, com reflexo na segurança dos consumidores e na livre concorrência para as empresas.
Certamente, o ônus de elaborar produtos mais seguros e isentos de vícios, e de indenizar o consumidor em caso de ocorrência de danos, têm como corolário lógico o aumento no custo da produção e o aumento imediato no preço do produto. Assim, nos países onde há uma legislação mais protetiva ao consumidor, os fabricantes e os demais fornecedores lançam no mercado produtos com preço mais elevado.
Esse fator de desigualdade na concorrência entre as empresas dos Estados Partes do MERCOSUL acaba por obstaculizar o processo de integração econômica, à medida que o Estado com maior rigorismo legislativo tem de intervir para assegurar que as suas empresas não sofram prejuízos em prol da qualidade e segurança dos produtos e da proteção ao consumidor.
O avanço dos países em relação ao nível de proteção ao consumidor, bem como a harmonização das legislações nesse ramo do direito, é, pois, uma necessidade premente tanto para os consumidores como para o recrudescimento do processo de integração do MERCOSUL. Se os países membros do Bloco realmente tencionam avançar no processo de integração, devem harmonizar suas legislações consumeristas, sempre aumentando o grau de proteção ao consumidor, com vista a proporcionar a livre circulação de mercadorias sem prejuízos para a saúde e integridade física dos cidadãos.
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