3. O II PLANO NACIONAL DE ENFRENTAMENTO AO TRÁFICO HUMANO

3.1. Política Nacional De Enfrentamento Ao Tráfico De Pessoas

Conforme visto, o Brasil, além de ter sido presença constante nos encontros internacionais, cuja temática era tráfico de pessoas, preocupou-se em combater o tráfico internamente, trazendo para dentro de sua legislação penal a previsão do crime de tráfico, de acordo com a conjuntura histórica, e adequando-a, quando necessário.

A ideia de se construir uma política brasileira de enfrentamento ao tráfico de seres humanos começa a ser desenhada no início de 2005, impulsionada pelo fato de o Brasil se apresentar como um dos principais países de origem das vítimas deste crime. Destarte, desde a ratificação do Protocolo de Palermo pelo governo brasileiro, em 2004, uma parceria com o UNODC vem sendo desenvolvida, propiciando intercâmbio de informações, realizações de eventos e seminários sobre o tema, além da pressão para que o Brasil, como signatário do referido protocolo, movesse esforços concretos no trato da questão. Essa parceria incentivou, indubitavelmente, a elaboração de uma política pública brasileira contra o tráfico de seres humanos. (ARY, 2009, p. 100)

O primeiro passo foi a elaboração de uma lei nacional que tratasse do assunto, a qual estipularia as diretrizes a serem seguidas no contexto das medidas relacionadas ao tráfico de seres humanos. Um grupo de trabalho com esta incumbência foi montado, contando com a participação do Ministério da Justiça e outros órgãos do Executivo em nível federal, o Ministério Público Federal e Ministério do Trabalho, além da articulação com outras esferas do poder e da sociedade civil. (ARY, 2009, p. 100)

Nesse sentido, o Brasil aprovou, por meio do Decreto n° 5.948, de 26 de outubro de 2006, a Política Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas, estabelecendo princípios, diretrizes e ações a serem desenvolvidas para a efetivação da política. (BRASIL, 2008) Tomou por base o Protocolo de Palermo, tanto na conceituação do crime quanto no que concerne a um plano de ação no âmbito de diversas modalidades. (ARY, 2009, p. 101)

Entre os objetivos dessa política estão: o reconhecimento das situações de vulnerabilidade e das desigualdades sociais, de gênero e raça, a promoção de políticas públicas de trabalho e emprego e o debate sobre as migrações. (SILVA, 2011, P. 18)

São princípios norteadores da Política Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas: o respeito à dignidade da pessoa humana, a não discriminação, a proteção e assistência às vítimas, a promoção e garantia dos direitos humanos, o respeito aos tratados internacionais, incluindo a proteção integral da criança e do adolescente. (SILVA, 2011, P. 18)

De acordo com o Ministério da Justiça (BRASIL, 2008), a Política Nacional objetivou dar resposta ao problema do tráfico de pessoas através de três grandes eixos de atuação, considerados estratégicos para um combate efetivo, quais sejam a prevenção ao tráfico, a repressão ao crime e responsabilização de seus autores e atenção às vítimas.

Em relação à implementação de medidas preventivas nas políticas públicas, a realização de campanhas socioeducativas, a mobilização da sociedade civil, correspondendo às diretrizes específicas de prevenção ao tráfico. Estão presentes, também, as diretrizes de repressão ao tráfico de pessoas, compreendendo a cooperação entre instituições nacionais e internacionais. (SILVA, 2011, P. 18)

Dentro das diretrizes que se destinam à atenção às vitimas estão inseridas, principalmente, as referentes à reinserção social, familiar, ao acolhimento e abrigo às vítimas do tráfico, a atenção às necessidades específicas e o levantamento e divulgação de informações sobre instituições que prestam assistência às vítimas do tráfico de pessoas. (SILVA, 2011, P. 18)

A política nacional também previu a criação de um Plano Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas, aprovado pelo Decreto n. 6347. de 8 de janeiro de 2008, (SILVA, 2011, P. 18) com prioridades, ações e metas específicas e bem definidas.

Coordenado pela Secretaria Nacional de Justiça do Ministério da Justiça, pela Secretaria Especial dos Direitos Humanos e pela Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres, ambas da Presidência da República. O Plano foi dividido em três grandes áreas, seguindo o espírito e as diretrizes traçadas na Política Nacional: Prevenção ao Tráfico de Pessoas, Atenção às Vítimas e Repressão ao Tráfico de Pessoas e Responsabilização de seus Autores. (BRASIL, 2008).

O plano nacional de enfrentamento ao tráfico de pessoas teve sua segunda versão lançada em 2013, baseada nos mesmos princípios.

3.2. Aspectos mais relevantes acerca do II Plano Nacional de Enfrentamento ao Tráfico Humano.

Uma vez visto os pontos necessários ao entendimento do problema do tráfico de pessoas e como a legislação e os programas de políticas (nacional e internacional) se comporta frente a essa séria questão social, esses últimos dois pontos tem o objetivo de estudar o II plano nacional de enfrentamento ao tráfico humano, que encerra nesse ano de 2016 sua vigência, sendo por isso o mecanismo nacional mais atual contra o tráfico humano.

Inicialmente observa-se o que disciplina o plano.

O II Plano Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas (II PNETP) é a expressão mais concreta do compromisso político, ético e técnico do Estado brasileiro em prevenir e reprimir o crime do tráfico de pessoas e garantir a necessária assistência e proteção às vítimas, bem como a promoção de seus direitos, numa atuação sintonizada com o que anseia a sociedade brasileira e de acordo com os compromissos nacionais e internacionais estabelecidos. (BRASIL, 2013c, p. 8)

Tal plano foi elaborado por meio de um amplo processo de diálogos que resultou em sugestões de ações a serem implementadas pelo governo brasileiro por meio de políticas públicas integradas para enfrentar o tráfico de pessoas interno e internacional. O II PNETP resulta de um amplo e intenso processo participativo de trabalho que reuniu a experiência e a inteligência de milhares de pessoas e profissionais envolvidos com o tema no Brasil e exterior (BRASIL, 2013c, p. 8)

Os objetivos expressamente trazidos pelo plano em questão são:

I - Ampliar e aperfeiçoar a atuação de instâncias e órgãos envolvidos no enfrentamento ao tráfico de pessoas, na prevenção e repressão do crime, na responsabilização dos autores, na atenção às vítimas e na proteção de seus direitos;

II - Fomentar e fortalecer a cooperação entre órgãos públicos, organizações da sociedade civil e organismos internacionais no Brasil e no exterior envolvidos no enfrentamento ao tráfico de pessoas;

III - Reduzir as situações de vulnerabilidade ao tráfico de pessoas, consideradas as identidades e especificidades dos grupos sociais;

IV - Capacitar profissionais, instituições e organizações envolvidas com o enfrentamento ao tráfico de pessoas;

V - Produzir e disseminar informações sobre o tráfico de pessoas e as ações para seu enfrentamento;

VI - Sensibilizar e mobilizar a sociedade para prevenir a ocorrência, os riscos e os impactos do tráfico de pessoas. (BRASIL, 2013, p. 10) (grifo nosso)

Observa-se que os objetivos do plano vão além de punição dos culpados e recuperação das vítimas, pois o plano reconhece que é importante combater essa prática antes mesmo que ocorra, ou seja, deve-se observar causas que fortalecem essa atividade criminosa e reduzi-las.

Por exemplo, ao se reduzir as situações de vulnerabilidade das vítimas (consideradas as identidades e especificidades dos grupos sociais), ou quando se dissemina informações sobre como é o funcionamento da estrutura do tráfico entregando a sociedade civil meios de identificá-lo, estar-se-á prevenindo que o crime volte a ocorrer com outras pessoas.

O fortalecimento entre órgãos públicos de forma a construir uma rede estatal de enfretamento ao tráfico também é objetivo direto do II PNETP, por isso, em âmbito federal, diversos são os órgãos executores do plano, como por exemplo: o Ministério da Justiça; a Secretaria de Políticas para as Mulheres da Presidência da República; a Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República; o Ministério da Defesa; o Ministério das Relações Exteriores, da Educação, da Cultura, do Trabalho e Emprego, do Desenvolvimento Social e Combate à Fome; Também estão incluídos o Ministério da Saúde, do Planejamento, Orçamento e Gestão do Turismo, do Desenvolvimento Agrário. Além, da Advocacia-Geral da União e da Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial, o Plano ainda conta com o apoio do Ministério Público Federal e do Conselho Nacional de Procuradores-Gerais do Ministério Público dos Estados e da União. (BRASIL, 2013c, p. 11)

Mas, não é apenas os entes do executivo estatal que se responsabilizam ao plano, isso porque como se viu no objetivo II é fundamental que haja parcerias entre atores não governamentais, instituições que produzem e disseminam conhecimento, e órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário. Por ser um tema cuja complexidade é consequência de sua natureza transversal, o enfrentamento ao tráfico de pessoas no Brasil terá êxito com a cooperação dos atores em diferentes espaços de trabalho. (BRASIL, 2013c, p. 11)

Somente com a união de esforços dos mais diversos setores e políticas públicas é que será possível um efetivo enfrentamento ao tráfico, e suas respectivas violações aos direitos humanos.

Com o intuito de coordenar a gestão estratégica e integrada da política nacional e dos planos nacionais foi criada, por decreto presidencial (decreto nº 7.901, de 4 de fevereiro de 2013) a Coordenação Tripartite da Política Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas. Fazem parte dessa coordenação o Ministério da Justiça, a Secretaria de Políticas para as Mulheres da Presidência da República e a Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República.

De acordo com o decreto (art. 2º) São atribuições da Coordenação Tripartite da Política Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas:

I - Analisar e decidir sobre aspectos relacionados à coordenação das ações de enfrentamento ao tráfico de pessoas no âmbito da administração pública federal;

II - Conduzir a construção dos planos nacionais de enfrentamento ao tráfico de pessoas e coordenar os trabalhos dos respectivos grupos interministeriais de monitoramento e avaliação;

III - Mobilizar redes de atores e parceiros envolvidos no enfrentamento ao tráfico de pessoas;

IV - Articular ações de enfrentamento ao tráfico de pessoas com Estados, Distrito Federal e municípios e com as organizações privadas, internacionais e da sociedade civil;

V - Elaborar relatórios para instâncias nacionais e internacionais e disseminar informações sobre enfrentamento ao tráfico de pessoas;

VI - Subsidiar os trabalhos do Comitê Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas, propondo temas para debates. (BRASIL, 2013, p. 14) (grifo nosso)

Assim essa coordenação tem finalidades de elaborar planos de enfrentamento ao tráfico, bem como mobilizar entes estatais e não estatais no enfrentamento e ainda elaborar relatórios sobre o desempenho do plano.

O II PNETP também conta com um espaço participativo intersetorial para o avanço no tema no Brasil. É o Comitê Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas (CONATRAP). Tal comitê, instituído pelo mesmo decreto presidencial citado anteriormente, tem os seguintes objetivos principais.

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Art. 5º São atribuições do CONATRAP:

I - Propor estratégias para gestão e implementação de ações da Política Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas [...]

II - Propor o desenvolvimento de estudos e ações sobre o tema;

III - Acompanhar a implementação dos Planos Nacionais de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas;

IV - Articular suas atividades àquelas dos conselhos nacionais de políticas públicas que tenham interface com o tema, para promover a intersetorialidade das políticas de enfrentamento ao tráfico de pessoas;

V - Articular e apoiar tecnicamente os Comitês Estaduais, Distrital e Municipais de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas na definição de diretrizes comuns de atuação e na regulamentação e cumprimento de suas atribuições;

VI - Elaborar relatórios de suas atividades;

VII - Elaborar e aprovar seu regimento interno. (BRASIL, 2013, p. 15-16)

Ao contrário da Coordenação Tripartite da Política Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas, o CONATRAP não terá apenas órgãos estatais como seus membros, pelo contrário, como visto, entre seus objetivos está a intersetorialidade das políticas de enfrentamento ao tráfico de pessoas.

Assim o CONATRAP é também composto por organizações da sociedade civil, organismos especialistas na área de enfrentamento ao tráfico de pessoas, conselhos nacionais de políticas relacionadas ao tema, rede de Núcleos de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas e Postos Avançados de Atendimento Humanizado ao Migrante, Comitês Estaduais e do Distrito Federal de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas, além de convidados do Poder Judiciário e do Ministério Público.

Por último, entre os órgãos envolvidos no II PNETP existe o Grupo Interministerial de Monitoramento e Avaliação (instituído pela Portaria Interministerial nº 634, de 25 de fevereiro de 2013). Como o próprio nome diz, o Grupo interministerial tem entre suas principais atribuições monitorar e avaliar o II Plano, em suas metas de curto, médio e longo prazos até 2016; propor ajustes técnicos e de prioridades; e coletar, difundir e disseminar informação entre os organismos implementadores e para toda a sociedade. Órgãos de governo e organizações não governamentais também trabalharão em estreita colaboração no Grupo Assessor. (BRASIL, 2013c, p. 13)

O II PNETP, que tem duração de 3 anos (2013-2016) é constituído de 5 Linhas Operativas, 14 atividades e 115 metas no total. Por isso demonstra-se completamente desproporcional o estudo de cada uma dessas metas, até mesmo a citação de todas essas metas dentro do trabalho tomaria um grande espaço. Por isso, coloca-se o plano como anexo (ANEXO 1).

As Linhas operativas são:

Linha operativa 1: Aperfeiçoamento do marco regulatório para fortalecer o enfrentamento ao tráfico de pessoas.

Linha operativa 2: Integração e fortalecimento das políticas públicas, redes de atendimento, organizações para prestação de serviços necessários ao enfrentamento ao tráfico de pessoas.

Linha operativa 3: Capacitação para o enfrentamento ao tráfico de pessoas

Linha operativa 4: Produção, gestão e disseminação de informação e conhecimento sobre tráfico de pessoas.

Linha operativa 5: Campanhas e mobilização para o enfrentamento ao tráfico de pessoas. (BRASIL, 2013c)

Dentro dessas linhas estão todas as atividades e metas que o plano traz com o objetivo final de combater e prevenir o tráfico de pessoas no Brasil. Visto essa breve apresentação do plano e dos envolvidos e sua execução, observa-se agora, se tal plano foi efetivo, visto que o ano de 2016 é o ultimo ano de sua vigência (2013-2016).

3.3. Considerações acerca da efetividade do II Plano Nacional para o Enfretamento do Tráfico de Pessoas.

Em dezembro de 2014, o Ministério da Justiça por meio da Secretaria Nacional de Justiça, divulgou o primeiro balanço do II Plano Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas (IIPNETP).

O documento apresentado reúne análises e uma avaliação sobre o funcionamento do sistema de monitoramento e o progresso das 115 metas e 14 atividades do II PNETP, desenvolvidas ao longo dos últimos 19 meses. O balanço avalia os avanços e as dificuldades encontradas pelos órgãos para atingir suas metas, o que permite adotar estratégias para uma melhor execução do II PNETP, para os próximos dois anos de sua vigência, que será até 2016. (BRASIL, 2015)

O balaço em questão se baseia nos quatro primeiros relatórios de progresso produzidos pelo Grupo Interministerial de Monitoramento e Avaliação do II PNETP.

Passemos ao relatório.

Ao se falar de classificação de progresso das 115 metas conforme indicador de gestão do progresso, quase metade, ou seja, 54 metas obtiveram ótimo progresso, 28 metas foram classificadas com boa avaliação de progresso e 15 metas estão com progresso regular. No entanto, 12 metas estão com pouco progresso e foram classificadas como ruins e 2 metas estão com péssimo progresso. (BRASIL, 2014, p. 40-41)

Para melhor observação vejamos a tabela abaixo com a separação das linhas operativas, atividades e metas.

O relatório traz uma discrição detalhada das 115 metas do II PNETP (anexo 2), classificando-as como ótimo, bom, regular, ruim e péssimo. De forma resumida é isso que a descrição traz:

A Primeira Linha Operativa, que como foi visto, tem a ver com o aperfeiçoamento do marco regulatório em matéria de tráfico de pessoas, tem apenas uma atividade que é a de produzir propostas normativas para o enfrentamento ao tráfico de pessoas. Das nove metas dessa atividade 05 tiveram ótima avaliação, 02 tiveram avaliação “bom” e duas tiveram avaliações “ruim”. São elas

1.A.7 - Proposta apresentada para aplicação de sanções administrativas a empresas e instituições financiadas ou apoiadas com recursos públicos, inclusive as que executam grandes obras governamentais no Brasil, que tenham sido condenadas em processos de tráfico de pessoas.

1.A.8 - Estratégia desenvolvida para internalização e regulamentação da Convenção das Nações Unidas para a Proteção dos Direitos de Todos os Trabalhadores Migrantes e Membros de Suas Famílias, em tramitação no Congresso Nacional

O que se observa aqui é que o resultado geral dessa linha é bastante proveitoso, mas existe uma ausência do Poder Público em propostas para sancionar empresas e instituições financeiras que tenham sido condenadas em processo por tráfico de pessoas. A necessidade de tal normatização é fundamental, pois pode servir como um sinal para aqueles que possuem alto poder econômico a não praticar o tráfico.

Outra falha encontrada foi a ainda não internalizarão da Convenção das Nações Unidas para a Proteção dos Direitos de Todos os Trabalhadores Migrantes e Membros de Suas Famílias, no ordenamento jurídico nacional. Tal documento mostra-se crucial para proteção de vítimas do tráfico

Na Linha Operativa 2, que tem a ver com a integração e fortalecimento das políticas públicas, no enfrentamento ao tráfico de pessoas, existe 8 atividades e 62 metas, sendo por isso a mais ampla linha do plano, visto que contêm exatamente as políticas, redes de atendimento e organizações para prestação de serviços necessários.

Das 62 metas presentes nessa linha operativa 24 apresentaram o resultado ótimo (38,7%), 22 resultado bom (35,48%), 8 resultado regular (12,9%), 6 resultado ruim (9,67%), 1 meta teve resultado péssimo (1,61%) e 1 (1,61%) não tinha sido iniciado na data do relatório.

Observa-se um grande desenvolvimento de políticas públicas, pois a maioria das metas (74,18%) foi bem desenvolvida (bom ou ótimo). As metas executadas de forma ruim e péssimo foram:

2.D.13 - 100% das pessoas identificadas como vítimas brasileiras de tráfico no exterior atendidas e com sua situação monitorada.

2.D.16 - Campo que contemple as vítimas de tráficos de pessoas incluído no Cadastro Único para Programas Sociais - Cadúnico. (pessimo)

2.E.7 - Oficiais da Polícia Federal presentes nos países que mais recebem vítimas brasileiras de tráfico de pessoas atuando como ponto de contato para a cooperação bilateral e multilateral na repressão e responsabilização ao tráfico de pessoas.

2.E.8 - Delegacias especializadas de combate aos crimes contra os direitos humanos criadas no âmbito das Superintendências da Polícia Federal, com capacidade para atender a crimes de tráfico de pessoas.

2.F.2 - Monitoramento e prevenção ao tráfico de pessoas nas localidades das grandes obras governamentais de infraestrutura, mineração e energia realizado.

2.F.5 - Agenda de trabalho conjunta com atores nacionais e internacionais do setor de agências de viagens e a entidade de âmbito nacional que congregue as agencias de viagem do Brasil criada e implementada.

2.G.4 - Entidades representativas de empregadores e trabalhadores, das unidades do Departamento de Polícia Rodoviária Federal, do Departamento de Polícia Federal, do Ministério do Trabalho e Emprego e outras instâncias relacionadas ao tema, nas localidades geográficas com maior vulnerabilidade ao tráfico de pessoas, informadas sobre a obrigatoriedade da solicitação da certidão liberatória para o transporte interestadual de trabalhadores. (grifo nosso)

Observa-se urgência na efetivação das metas sublinhadas, pois dizem respeito ao tratamento do Estado em relação as vítimas do tráfico de pessoas o que é uma necessidade fundamental da qual o plano trata.

A linha Operativa 3, ligada à capacitação para o enfrentamento ao tráfico de pessoas, possui 25 metas dispostas em uma única atividade que é a de capacitar, conscientizar e sensibilizar profissionais, atores e grupos sociais para o enfrentamento ao tráfico de pessoas, com atenção para as localidades onde haja maior incidência ou risco de ocorrência.

Das 25 metas, 12 foram avaliadas como ótimo, 5 como bom. 5. como regular, 2 como ruim e 1 não tinha sido aplicada até a data do relatório.São as avaliadas como ruim:

3.A.14 - Capacitação dos profissionais atuantes nas áreas de atendimento nos principais aeroportos do país no tema do enfrentamento ao tráfico de pessoas realizada, com vistas à integração com o serviço de recepção a pessoas deportadas ou não-admitidas.

3.A.15 - Capacitação das equipes de Saúde da Família para identificar e mediar situações de violência doméstica como fator de vulnerabilidade ao tráfico de pessoas realizada.

Aqui também temos medidas que visam oferecer prestação de serviços a vítimas do tráfico. Fundamental é a medida 3.A.15 que foi avaliada como ruim, observa-se que um dos objetivos do IIPNETP é exatamente o de mapear pessoas desfavorecidas e que estejam no grupo social de risco. Logo, a melhora da avaliação de qualidade nesse ponto é obrigatória para a efetiva execução do plano.

Passando para a Linha Operativa 4, que visa a produção, gestão e disseminação de informação e conhecimento sobre tráfico de pessoas, e que tem 3 atividades e 15 metas, observamos que 9 foram avaliadas como ótimas, 1 como boa, 2 como regulares, 1 não tinha sido iniciada e 2 foram avaliadas como ruim. Assim nesse critério observa-se que existe um aproveitamento de 80%, não tingindo uma eficiente efetividades as metas que solicitam:

4.A.6 - Investigação ou análise que identifique a vulnerabilidade a doenças sexualmente transmissíveis e sua relação com o tráfico de pessoas desenvolvida e disseminada.

4.C.3 - Matriz de indicadores comuns sobre a situação do tráfico de pessoas nacional e internacional criada.

Por último, a linha operativa 5, com apenas 4 metas com a finalidade de instituir campanhas e a mobilização para o enfrentamento ao tráfico de pessoas, possui efetividade de 50% com as medidas de “- Campanha nacional sobre tráfico de pessoas realizada durante os grandes eventos. » e « Campanha nacional de prevenção ao tráfico de pessoas realizada. » feitas de forma ótima. Já no estabelecimentos de « critérios condicionantes estabelecidos nos editais de fomento à cultura, para a divulgação do enfrentamento ao tráfico de pessoas de acordo com a linguagem do projeto a ser financiado », o plano vem falhando, pois foi avaliado como péssimo.

A campanha nacional de conscientização e sensibilização para erradicação do trabalho escravo realizada., presente na última meta dessa linha ainda não tinha sido iniciada quando da data do relatório.

Dito isso, observa-se em números que o II PNETP apresenta uma efetividade de cerca de 71,30 %. Pois 82 das 115 metas apresentaram desempenho ótimo ou bom o que representa um bom comprometimento do país em relação a efetividade do plano. No entanto, 13,04% das metas tiveram desempenho regular e 12,17% desempenho ruim ou péssimo, o que é preocupante, pois pelo que se viu muitas dessas metas representam formas de proteger as vítimas desse crime.

Acredita-se, por fim, que em razão da complexidade do tráfico de pessoas e das peculiaridades da gestão do sistema de monitoramento e avaliação do II PNETP, é necessário um contínuo e regular compromisso de todos, visando o monitoramento do II PNETP, avaliando, sobretudo, se a execução do mesmo foi capaz de gerar impactos na sociedade brasileira em território nacional e internacional.