Resumo: A abordagem realizada pela polícia tem chamado a atenção da sociedade há algum tempo, devido ao aumento de casos onde há um flagrante de abuso de poder e autoridade por parte do agente estatal. Práticas violentas e persuasivas são frequentemente praticadas por esses agentes em desfavor dos cidadãos. Tal ato chegou a ser pauta de movimentos jurídicos que buscavam barrar essas práticas. Nesse sentido, emergiu no ordenamento jurídico brasileiro a Lei nº 13.869/2019 denominada de Lei de Abuso de Autoridade que busca penalizar aquele agente da segurança pública que extrapole os limites do seu trabalho. Essas práticas delituosas podem ser facilmente analisadas sob o viés das abordagens policiais, onde os policiais acabam por cometer excessos, abusando do poder a eles concedidos para atender a interesses próprios. Diante disso, o presente estudo tem como objetivo analisar a aplicabilidade da lei de abuso de autoridade em abordagem policial. Na metodologia, trata-se de uma revisão da literatura, baseada em artigos científicos, doutrina jurídica, jurisprudência e legislação vigente. Nos resultados, ficou nítido observar que as práticas de abuso de autoridade por parte dos policiais ainda estão muito frequentes, ficando claro que a Lei em estudo, ainda que necessária, não vem produzindo o efeito desejado.
Palavras-chave: Abuso de Autoridade. Abordagem. Polícia. Prisões Indevidas.
Sumário: Introdução. 1. Abordagem Policial: Realidade Fática. 2. Lei de Abuso de Autoridade: aspectos gerais. 2.1. As mudanças trazidas pela Lei nº 13.869/2019. 3. Abuso de autoridade em abordagem policial nas prisões indevidas. Considerações Finais. Referências Bibliográficas.
INTRODUÇÃO
Um dos assuntos mais discutidos na sociedade atual é em relação à questão da Segurança Pública. A discussão sobre esse tema é bastante decorrente devido o número cada vez maior da violência urbana. Homicídios, execuções, tráfico de drogas, latrocínios, dentre outros crimes, são praticados diariamente nas cidades e nas regiões mais isoladas.
Uma vez ocorrido algum delito, o Poder Público possui a obrigação e o poder de resolver essa situação. É o que se chama de intervenção do Estado. Em casos bem específicos, que cause danos à sociedade como um todo, devem-se tomar algumas medidas para solucionar esse problema instalado. No caso em tela, encontra-se o uso da força policial como medida imediata para combater a criminalidade e a diminuição da violência.
Ocorre que na prática, o que se tem observado é o chamado abuso de autoridade, quando o agente policial no exercício de sua função envolve ato praticado com excesso descabido, inadequado a omissão policial, injusto e até mesmo ilegal, porque em desacordo com a obrigação institucional, é cometido contra alguém que deveria zelar da própria corporação.
Apesar de benéfica, a denominada Lei de Abuso de Autoridade tem na doutrina jurídica e na esfera política, entendimentos diversos. De um lado encontram-se entendimentos que consideram alguns artigos inconstitucionais; para outros essa lei traz o rigor necessário para que ações dos órgãos públicos sejam corretos e eficazes, evitando um comportamento inadequado e para além de sua limitação.
Com base nesse contexto, o respectivo estudo tem como escopo discutir sobre o abuso de autoridade em abordagem policial. Busca-se apresentar quais ações caracterizam o abuso de autoridade por parte de policiais e principalmente quais os efeitos que essas atitudes trazem aos cidadãos, que muitas vezes são vítimas de prisões indevidas. Tendo como fundamentação jurídica a norma supracitada, também se objetiva em discorrer sobre as penalidades e sanções impostas a esses profissionais.
Desse modo, procura-se no decorrer do trabalho responder: qual a eficácia e as consequências que ocorrem devido à entrada em vigor da Lei do Abuso de Autoridade?
Insta salientar que não é foco dessa pesquisa sanar todos os pontos normativos e as consequências da respectiva norma, haja vista que ela só começou a entrar em vigor em Fevereiro de 2020, portanto ainda não há como medir o seu real impacto na prática. O que se busca é analisar essa lei e apresentar os pontos que podem ser importantes no exercício laboral das autoridades desde a sua entrada em vigor.
Para a realização da pesquisa foi feita uma revisão de literatura, constituído de estudo bibliográfico e documental. Para Koller et al. (2014, p. 40) revisão de literatura “caracteriza-se por avaliações críticas de materiais que já foram publicados, considerando o progresso das pesquisas na temática abordada”.
A pesquisa bibliográfica foi realizada por meio de leituras das leis, da Constituição Federal, de revistas jurídicas, de livros e artigos, dentre outros, onde se buscou material que colocasse a tona o posicionamento de doutrinadores e da jurisprudência, com o intuito de se trazer uma nova abordagem ao tema tratado.
A coleta de dados é resultado de uma busca feita em bases de dados, tais como: Scielo; Google, dentre outros, entre os dias 01 a 28 de fevereiro de 2021. Os descritores foram: Abuso de Autoridade. Abordagem Policial. Legislação Brasileira. Jurisprudência.
1. ABORDAGEM POLICIAL: REALIDADE FÁTICA
No Brasil, é perceptível que a violência urbana e a criminalidade estão entre os maiores problemas enfrentadas pela sociedade e pelo Poder Público. Diariamente milhares de cidadãos são vítimas de homicídios e de todo tipo de crime. Nesse espectro situacional, se destaca os delitos cometidos nas ruas e em espaços públicos das cidades, aos quais são analisados pelo olhar do agente policial.
Antes de prosseguir com essa temática, é importante destacar que a segurança constitui um direito fundamental de todos os cidadãos, conforme expresso no art. 5º, caput do texto constitucional. No caso da segurança pública, está ligada diretamente ao dever do Estado e direito e responsabilidade de todos (art. 144. da Constituição Federal de 1988). Para efetivar essa segurança, o constituinte originário concedeu aos órgãos policiais os deveres de prevenir (polícia administrativa) e reprimir (polícia judiciária) infrações penais (HOFFMANN; FONTES, 2017).
Ao exercer o seu ofício, dentre outras funções, cabe às forças de segurança a abordagem policial, que também é denominada de busca pessoal. Bezerra; Agnoletto (2017, p. 21) explicam que na busca pessoal – realizada com fundamentada suspeita de ocorrência de algum delito, nos termos do artigo 240 do Código de Processo Penal – “deve ser feita em diferentes níveis conforme o grau de ameaça, seguindo o uso proporcional da força (enfraquecendo o uso de expressões pejorativas como dura e baculejo).
Em termos conceituais, a abordagem policial é um ato administrativo imperativo, de autoexecutoriedade e presumidamente legítimo. Significa o exercício prático do poder de policia estatal frente à limitação da liberdade individual ou da propriedade em razão da proteção do interesse público (MARINELA, 2016).
Por conta da prerrogativa constitucional da sua atividade, os policiais militares são os profissionais de segurança pública que mais realizam as revistas diárias nas vias públicas, na modalidade preventiva. Esse fato ainda que legítimo, tem sido pautado por ações que extrapolam os limites de sua função.
Muito tem se observado que os policiais de modo geral vêm agindo de modo arbitrário e coercitivo em nome de garantir o interesse coletivo. Agressões desnecessárias, desrespeito à dignidade da pessoa humana, violência física e verbal exagerada, dentre outras atitudes, tem emitido o alerta de que a abordagem policial não vem sendo realizado de modo proporcional e correto.
De acordo com Magalhães (2018) não é difícil encontrar nas redes sociais e em outros veículos de comunicação, vídeos e imagens de flagrantes de abordagens policiais inadequadas ou inapropriadas, demonstrando nitidamente o despreparo para a profissão das autoridades policiais em todo o Brasil.
Com tais atitudes, é perceptível verificar que há um excesso de poder exercido pela polícia no Brasil. Sendo assim, há uma não observância na proporcionalidade e a razoabilidade. Muitos agentes revestidos pelo poder de polícia cometem atos além das suas limitações. São profissionais que se valem dos seus poderes jurídicos garantidos para efetivar objetivos que não estão na lei (CARVALHO, 2015).
Dentro desse abuso de poder, tem-se como espécie o chamado excesso de poder, que nas palavras de Camargo (2018, p. 25) ocorre quando “há o extrapolamento pelo agente administrativo dos limites conferidos em lei, atuando de maneira excessiva”.
A título de exemplo, tem-se a situação onde ao realizar uma fiscalização de trânsito, o agente utiliza da força física e age com desprezo com o particular sem ter uma motivação plausível. Nota-se que há um excesso de poder, pois esse mesmo agente poderia realizar o seu serviço sem necessariamente desrespeitar o particular.
Em outro exemplo, cita-se:
[...] como exemplo de excesso pela intensidade da medida de polícia pode-se citar o emprego de violência para dissolver reunião não autorizada, porém pacífica, enquanto que por extensão da medida de polícia configura-se a apreensão de todos os exemplares de jornal, por prejudicial à moralidade, quando a medida necessária ao fim que se pretendia era unicamente impedir a sua distribuição nos locais em que o bem jurídico fosse realmente ofendido (MELLO, 2010, p. 843).
Quando se realiza uma ação que excede ao poder inerente, se está exercendo uma estrapolação na competência dada pela lei para o cumprimento correto das normas sociais. Nos dizeres de Carvalho Filho (2014, p. 48) o “Excesso de poder é a forma de abuso própria da atuação do agente fora dos limites de sua competência administrativa”.
Nesse sentido, o que se pode verificar dentro desse tema é que a faculdade repressiva não é ilimitada. Ela está sujeita a delimitações jurídicas, aos quais cabe mencionar: os direitos do cidadão, as prerrogativas individuais e liberdades públicas asseguradas na Constituição e nas leis (SENE, 2017).
Assim como os direitos individuais gozam de relatividade, do mesmo modo o poder de polícia jamais poderá colocar em perigo bens tutelados ao longo da história como conquistas democráticas, sob pena de sua utilização excessiva resultar em abuso de poder. Restando, pois, o controle jurisdicional do ato de polícia (SENE, 2017).
Buscando efetivar esses direitos fundamentais, adentrou no regimento jurídico a Lei de Abuso de Autoridade, o que será analisado no tópico seguinte.
2. LEI DE ABUSO DE AUTORIDADE: ASPECTOS GERAIS
Historicamente, o Brasil sempre viveu diversos conflitos de toda ordem. Em se tratando ao tema por ora em análise. Em 1965 entrou em vigor no ordenamento jurídico brasileiro a Lei nº 4.898 ao qual regulava o Direito de Representação e o processo de Responsabilidade Administrativa Civil e Penal, nos casos do crime analisado. Naquele período a presente norma era inovadora e buscava penalizar e limitar aqueles agentes que ultrapassassem os limites da sua função pública.
Sobre o período de criação dessa lei, importante citar:
Cabe salientar que a época da criação da lei de abuso de autoridade, o país vivia umas das situações mais tristes da história brasileira, o golpe militar, no âmbito político nacional, havia correntes ideológicas, movimentos populares de ambas correntes, de esquerda e de direita que eram financiados com capital externo; no âmbito econômico, foi um grande momento de expansão da indústria nacional. A criação dessa lei foi única e exclusivamente para punir o abuso, os exageros praticados por militares, que por causa da situação a qual vivia o país, por vezes se desencadeava graves conflitos sociais, assim, por diversas vezes esses confrontos acabavam por conter atos de grande violência (SANTANA, 2016, p. 01).
O artigo 5º da lei em destaque trouxe a definição do que seria autoridade; a saber: “considera-se autoridade, para os efeitos desta lei, quem exerce cargo, emprego ou função pública, de natureza civil, ou militar, ainda que transitoriamente e sem remuneração” (BRASIL, 1965). Assim, pode ser considerada autoridade qualquer funcionário público.
Ainda nessa Lei, tinha-se como conceito no que se refere ao abuso em espécie, qualquer forma de atentado a uma série de direitos do cidadão, tais como a liberdade de locomoção, a inviolabilidade do domicílio, o sigilo da correspondência, a liberdade de consciência e de crença, o livre exercício do culto religioso, dentre várias outras (BRASIL, 1965).
A ação era pública incondicionada, com pena máxima prevista de seis meses de detenção, além de multa, perda do cargo e inabilitação para o exercício de qualquer outra função pública por prazo de até três anos. Nos dizeres de Santana (2016, p. 01) “a criação dessa lei é garantir que ninguém, nenhum cidadão, venha ser vítima de abuso de autoridade e, caso seja vítima, garante-lhe o direito de levar ao conhecimento de autoridade competente para defender seus direitos”.
O sujeito ativo do crime de abuso de autoridade – ou seja, quem comete o crime – era unicamente o indivíduo durante a execução do seu serviço, cargo ou função, independentemente que seja contratado para trabalho temporário e sem remuneração (BRASIL, 1965).
Apesar desses regramentos, a sociedade se modificou e esta lei começara a ser vista como ineficaz. Buscando mudanças nesse tema, desde 2009, o Senado vinha discutindo a necessidade de atualização da legislação acerca dessa temática. De acordo com Silveira; Blume (2016) a Lei de 1965 trata somente genericamente desses crimes, não havendo detalhes sobre suas diferentes formas, nem sobre quais penas devem ser aplicadas a cada caso.
De outro modo, na prática a Lei nº 4.898/65 possuía pouca força e não era aplicada adequadamente. Em razão disso, foi editado o Projeto de Lei nº 280/2016 ao qual promovia mudanças na Lei em vigor. Buscando sanar esse problema de aplicabilidade, esse projeto, especifica, em 30 artigos, diversos casos onde se configura práticas abusivas por parte de autoridades. As penas para esses crimes variam de três meses a cinco anos de prisão e multas (SILVEIRA; BLUME, 2016).
Todavia, esse projeto sofreu algumas anulações, sendo reformulado e editado com um novo Projeto de Lei (PL 7.596/2017). Nesse período, o texto novamente teve resistência. A título de exemplo, encontra-se abaixo o posicionamento do Ministério Público do Rio de Janeiro (MPRJ):
O Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro (MPRJ) manifesta preocupação com o projeto de lei de abuso de autoridade (PL 7596/17), aprovado na quarta-feira (14/08) pela Câmara dos Deputados. A pretexto de punir eventuais abusos, o projeto restringe a autoridade e prejudica a atuação independente do Ministério Público brasileiro, do Poder Judiciário e dos agentes policiais, se opondo ao trabalho de combate à corrupção, às organizações criminosas e a outros crimes, uma vez que torna promotores, procuradores e juízes vulneráveis a processos e outras penalizações pelo exercício legítimo de suas atribuições (BRASIL, 2017).
Da mesma forma que esse projeto fora cenário de correntes contrárias ao seu texto, durante o seu percurso também foi alvo de vetos, num total de 19 artigos. No fim, restou apenas 9 artigos vetados (MARQUES; MARQUES, 2019).
Depois de inúmeras discussões, em 5 de setembro de 2019 foi promulgada a nova Lei nº 13.869 de alcunha Lei de Abuso de Autoridade, que substituiu a antiga Lei nº 4.898/65, dentre outras, e que trouxe significativas mudanças nesse tema, que será explanado no tópico seguinte.
2.1. AS MUDANÇAS TRAZIDAS PELA LEI Nº 13.869/2019
A Lei nº 13.869 de 5 de setembro de 2019 é a mais nova norma a regular o tema em estudo. Nos primeiros artigos do seu texto, traz a seguinte informação:
Art. 1º Esta Lei define os crimes de abuso de autoridade, cometidos por agente público, servidor ou não, que, no exercício de suas funções ou a pretexto de exercê-las, abuse do poder que lhe tenha sido atribuído.
§ 1º As condutas descritas nesta Lei constituem crime de abuso de autoridade quando praticadas pelo agente com a finalidade específica de prejudicar outrem ou beneficiar a si mesmo ou a terceiro, ou, ainda, por mero capricho ou satisfação pessoal.
§ 2º A divergência na interpretação de lei ou na avaliação de fatos e provas não configura abuso de autoridade.
(BRASIL, 2019)
Portanto já no primeiro artigo traz os destinatários da norma e o conceito sobre o termo em destaque, onde é entendido como sendo ações feitas pelo agente, no exercício de sua função, com o intuito específico de: prejudicar terceiro, benefício próprio ou de outrem ou que ainda o faça apenas por mero capricho ou satisfação pessoal (BRASIL, 2019).
Esse trecho do § 1º é importante porque alterou o texto da lei anterior. Desse modo, se antes se exigia somente o dolo genérico, agora com essa nova lei, passou-se a exigir dolo específico, ou seja, se consagra a finalidade de “prejudicar outrem” ou “beneficiar a si mesmo ou a terceiro”, ou agir por “mero capricho” ou por “satisfação pessoal” (BRASIL, 2019).
É o que também assenta a jurisprudência; a saber:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. FASE DE CUMPRIMENTO DE SENTENÇA. PENHORA DE ATIVOS EM NOME DO DEVEDOR VIA BACENJUD. POSSIBILIDADE. NÃO CONFIGURAÇÃO DE CRIME DE ABUSO DE AUTORIDADE. O sistema BACENJUD é uma ferramenta que possibilita a rápida comunicação entre o Poder Judiciário e as instituições financeiras, facilitando o bloqueio de valores do devedor e a requisição de informações entre os participantes. É, assim, imprescindível para que a execução chegue a seu termo, com a satisfação do crédito mediante a entrega do dinheiro ao credor. A utilização desse mecanismo, portanto, não pode configurar crime de abuso de autoridade. De acordo com o art. 1º, § 1º, da Lei 13.869/2019, para a configuração das condutas enquadráveis como crime de abuso de autoridade, exige que a sua prática tenha se dado com a finalidade específica de prejudicar outrem ou beneficiar a si mesmo ou a terceiro ou, ainda, por mero capricho ou satisfação pessoal, não sendo, pois, o caso dos autos. Outrossim, para configurar crime de abuso de autoridade, faz-se necessário que a indisponibilidade de ativos financeiros seja decretada em quantia que extrapole exacerbadamente o valor estimado para a satisfação da dívida, não constituindo qualquer infração, portanto, a indisponibilidade dos valores indicados pelo credor como necessários para a satisfação do crédito, como dessume da interpretação literal da Lei 13.869/2019. Reforma da decisão agravada para permitir a penhora de ativos em nome do devedor via BACENJUD.AGRAVO PROVIDO. UNÂNIME.
(TJ-RS - AI: 70083977306 RS, Relator: Dilso Domingos Pereira, Data de Julgamento: 02/09/2020, Vigésima Câmara Cível, Data de Publicação: 08/09/2020). (grifo meu)
Ainda com base nesse texto, Nucci (2019) explica com base na seguinte situação: caso haja a ação do agente público em que, por exemplo, ela prenda um individuo com o intuito apenas de prejudicá-lo, tirando proveito desse fato ou por satisfação pessoal, o mesmo está cometendo o crime em destaque.
Seguindo, no § 2º especifica que havendo divergência na interpretação de lei ou na avaliação de fatos e provas, isso não configura abuso de autoridade. Novamente Nucci (2019) nos explica que em uma situação onde dois magistrados possuem correntes de entendimento diferentes, como prender ou soltar um indivíduo, não se configura abuso de autoridade, uma vez que isso é apenas posicionamento diverso e não crime em si.
Outros pontos também são importantes mencionar. A priori, buscando aprimorar a lei processual penal, o novo texto legislativo traz o entendimento de que é possível a aplicação do instituto da indenização para a vítima. Esta é delimitada na sentença penal, desde que o ofendido assim tenha requerido. Sob esse viés, Leite (2019) entende ser correto e assertivo essa norma, mostrando uma vantagem da nova lei em destaque.
Ainda no texto desta lei, cabe destacar que o sentenciado por tal crime pode tornar-se inabilitado para o exercício de cargo, mandato ou função pública, pelo período de 1 (um) a 5 (cinco) anos, além de perder o cargo, mandato ou função pública. Por esse texto, alguns doutrinadores entendem que ela foi benéfica ao sentenciado; vejamos:
De modo benevolente, a lei prevê a recuperação do direito de se tornar, outra vez, autoridade. No âmbito do Código Penal, a perda do cargo, mandato ou função é definitiva. Aliás, quem age abusivamente e é por isso condenado não deveria mesmo voltar ao poder. A lei atual é favorável ao agente público (NUCCI, 2019, p. 01).
Outra mudança trazida de destaque foi o art. 30. Este texto trouxe uma maior preocupação jurídica contra aqueles que tencionam entrar com ação penal sem fundamentação ou contra um inocente. Esse artigo é cabível, principalmente porque a legislação brasileira está sob a ordem do Estado Democrático de Direito, ao qual não permite qualquer condenação injusta ou sem justa causa.
Também se menciona, ademais, o art. 38. Novamente aqui se verifica um avanço na proteção contra abuso de autoridade. No contexto desse artigo, ao invés de colocar no palco da mídia quem é culpado, deve-se guardar sigilo, respeitando-se a figura de todo réu.
Diante das mudanças acima descritas, nota-se que em determinados artigos, o legislador evidenciou uma maior proteção aos cidadãos diante de uma configuração do crime analisado aqui.
Com essa nova Lei, determinadas condutas que antes não eram puníveis, agora passam a ser, tais como a decretação coercitiva de testemunhas ou investigados num período anterior ao da intimação, ou realizar condutas sem a devida autorização judicial (ANGELO, 2020).
Cabe destacar que membros do Legislativo e Judiciário, do Ministério Público, de tribunais ou conselhos de contas também podem ser alvos de penalidades (BRASIL, 2019).
