2 PREDIOS ABANDONADOS
De acordo com o Código Civil de 2002, além de outras causas, perde-se a propriedade pelo abandono. Sendo assim, para entendermos de maneira mais aprofundada os institutos dos prédios abandonados, precisamos compreender o que significa o termo “abandonado”.
Nas palavras de Carlos Roberto Gonçalves, o abandono é um ato unilateral, por meio do qual o titular abre mão de seus direitos sobre a coisa. Neste caso, não há manifestação expressa. A conduta do proprietário caracteriza-se pela intenção (animus) de não mais ter a coisa para si. Simples negligência não configura abandono, que não se presume. É necessária a intenção de abandonar. Dois, portanto, os requisitos do abandono: a derrelição da coisa e o propósito de não ter mais para si. Como exemplo, podemos citar o proprietário de um imóvel que, não possuindo meios para arcar com os impostos que oneram este imóvel, abandona-o para se eximir de pagar tais impostos; ou também, aquela pessoa que lança um relógio com defeito na lata de lixo.
Como foi dito pelo exímio jurista, e é reforçado pelo doutrinador Sílvio de Salvo Venosa, o fato de o proprietário não cuidar do que é seu por período mais ou menos longo não traduz de per si abandono. Por mais de uma vez, enfatizamos que o singelo não uso não implica perda da propriedade. Importante investigar a intenção de despojar-se da propriedade. Como também se trata de ato de disposição de direitos, na dúvida o abandono não se presume.
Nas palavras do doutrinador Flávio Tartuce, ocorre a perda da propriedade pelo abandono quando o proprietário deixa a coisa com a intenção de não mais tê-la consigo, surgindo o conceito de res derelicta, diante da derrelição. Surgindo a coisa abandonada, qualquer pessoa pode adquiri-la, seja por meio da ocupação (bem móvel), seja por meio da usucapião (bem móvel ou imóvel), sendo que ambas são formas de aquisição originária da propriedade[21] .
Deste modo, a partir da explicação dos brilhantes juristas expostos acima, podemos considerar que algo é abandonado quando o seu titular possui a intenção, o animus, de abandonar a coisa e, efetivamente, o abandona. Ou seja, é um ato voluntário, de tal forma que, uma vez abandonada a coisa, qualquer pessoa pode adquiri-la.
2.1 Prédios Privados e Públicos e seu abandono
As expressões “privado” e “público” são adjetivos, e por essa razão, devem sempre vir acompanhados de um substantivo, já que sua função é modifica-lo. Logo, para entendermos tais expressões, devemos compreender o substantivo que as antecede.
A palavra prédio possui o significado de qualquer construção ou propriedade imóvel urbana ou rural; nomeação atribuída a qualquer edifício, casa, apartamento. Sendo assim, a expressão prédios privados e públicos nos dão a entender qualquer construção ou edificação criada pelo homem, ou seja, artificial.
A expressão “coisa” é gênero do qual bem é espécie. É tudo que existe objetivamente, com exclusão do homem. Bens são coisas que, por serem úteis e raras, são suscetíveis de apropriação e contêm valor econômico. Somente interessam ao direito coisas suscetíveis de apropriação exclusiva pelo homem. Bens, portanto, são coisas materiais, concretas, úteis aos homens e de expressão econômica, suscetíveis de apropriação, bem como as de inexistência imaterial economicamente apreciáveis.
Desta forma, podemos considerar “prédios” como sendo bens, já que são passíveis de valoração econômica e são úteis para o ser humano, seja para fins de moradia, comerciais, profissionais, dentre outros.
Todavia, o que torna um prédio, ou um bem, uma coisa pública ou privada?
Conforme o que enuncia o artigo 98 do Código Civil brasileiro:
Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.
Sendo assim, podemos considerar como sendo bens privados aqueles que não são bens públicos. Portanto, o que são bens públicos?
A expressão domínio público não tem um sentido preciso e induvidoso, como se extrai da lição dos autores que escreveram sobre o tema. Ao contrário, ela é empregada em sentidos variados, ora sendo dado o enfoque voltado para o Estado, ora sendo considerada a própria coletividade como usuária de alguns bens. Com efeito, é comum, de um lado, a referência ao domínio público no sentido dos bens que pertencem ao domínio do Estado ou que estejam sob sua administração e regulamentação. Nesse caso, o adjetivo público fica entrelaçado à noção de Estado, a quem é conferido um poder de dominação geral. Mas, de outro lado, pode o domínio público ser visto como um conjunto de bens destinados à coletividade, hipótese em que o mesmo adjetivo se estaria referindo ao público, de forma direta ou indireta. Nesse ângulo, incluir-se-iam não somente os bens próprios do patrimônio do Estado, como aqueles que servissem para a utilização do público em geral, mesmo quando fossem diversos dos bens que normalmente são objeto de propriedade (como as praças públicas, por exemplo) ou quando se caracterizassem pela inapropriabilidade natural (como o ar, por exemplo). Logicamente, este último sentido traduz maior amplitude que o primeiro.
Não obstante a diferença conceitual entre diversos autores quanto ao conceito de bem público, não resta dúvida de que o Código Civil Brasileiro dirimiu esta divergência ao conceituar os bens públicos como os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno. Sendo assim, bens públicos são todos aqueles que, de qualquer natureza e a qualquer título, pertençam às pessoas jurídicas de direito público, sejam elas federativas, como a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, sejam da Administração descentralizada, como as autarquias, nestas incluindo-se as fundações de direito público e as associações públicas.
Visto isso, o Código Civil Brasileiro de 2002 também classifica os bens públicos em três categorias:
Art. 99. São bens públicos:
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;
II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;
III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado.
Os primeiros, ou seja, os bens comuns do povo, são aqueles que podem ser usados por qualquer pessoa do povo, sem formalidades (res communis omnium). Ou seja, são bens cujo domínio pertence à pessoa jurídica de direito público, de modo que o povo somente tem o direito de usá-los, não possuindo sua propriedade ou domínio.
Já os bens de uso especial são aqueles que visam à execução dos serviços administrativos e dos serviços públicos em geral. A denominação não é muito precisa, mas indica que tais bens constituem o aparelhamento material da Administração para atingir os seus fins. São os edifícios onde estão instalados os serviços públicos, inclusive o das autarquias, e os órgãos da administração (repartições públicas, secretarias, escolas, ministérios, etc.).
Por fim, quanto aos bens dominicais, sua noção é residual, porque nessa categoria se situam todos os bens que não se caracterizem como de uso comum do povo ou de uso especial. Se o bem, portanto, serve ao uso público em geral, ou se se presta à consecução das atividades administrativas, não será enquadrado como dominical. Desse modo, são bens dominicais as terras sem destinação pública específica (entre elas, as terras devolutas), os prédios públicos desativados, os bens móveis inservíveis e a dívida ativa. Esses é que constituem objeto de direito real ou pessoal das pessoas jurídicas de direito público.
É importante ressaltar os institutos da afetação e da desafetação dos bens públicos. Tais institutos são fatos administrativos dinâmicos que indicam a alteração das finalidades do bem público. Se o bem está afetado e passa a ser desafetado do fim público, ocorre a desafetação; se, ao revés, um bem desativado passar a ter alguma utilização pública, poderá dizer-se que ocorreu a afetação. Em outras palavras, se um bem está sendo utilizado para determinado fim público, seja diretamente do Estado, seja pelo uso dos indivíduos em geral, diz-se que está afetado a determinado fim público. Por outro lado, diz-se desafetado quando o bem não está sendo usado para qualquer fim público. Nesse sentido, os bens afetados são os de uso comum do povo e de uso especial, tendo em vista sua finalidade pública, e, consequentemente, aqueles bens que sofrem a desafetação se tornam bens dominicais, já que não são usados para qualquer finalidade pública.
Os bens privados, cuja definição é residual, são abandonados pelos seus proprietários, conclusão justificada pelo fato de que, se os bens privados não pertencem a nenhuma pessoa jurídica de direito público, resta evidente que pertencem aos particulares. Assim, conforme o art. 1228 do Código Civil, o proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha. Ou seja, os particulares podem fazer o que bem entenderem com seus bens, usar, alugar, vender, ajuizar ação possessória ou reivindicatória, tendo em vista o direito de propriedade a que são titulares. Nesse sentido, se uma pessoa (particular) desejar abandonar seu bem, poderá fazê-lo quando quiser. Nesse caso, conforme os ensinamentos dos doutrinadores já expostos, qualquer pessoa pode se apossar e ocupar esse bem, já que se trata de res derelicta, ou seja, coisa abandonada, e, consequentemente, sem dono.
Todavia, o imóvel urbano que o proprietário abandonar, com a intenção de não mais o conservar em seu patrimônio, e que se não encontrar na posse de outrem, poderá ser arrecadado, como bem vago, e passar, três anos depois, à propriedade do Município ou à do Distrito Federal, se se achar nas respectivas circunscrições. O imóvel situado na zona rural, abandonado nas mesmas circunstâncias, poderá ser arrecadado, como bem vago, e passar, três anos depois, à propriedade da União, onde quer que ele se localize. Em outras palavras, se o imóvel, por 3 anos, não apresentar qualquer proprietário ou possuidor, será arrecadado como bem vago e será incorporado ao patrimônio do Poder Público.
Com relação aos bens públicos, uma das suas principais características é a imprescritibilidade, por meio da qual os bens públicos são insuscetíveis de aquisição por usucapião, e isso independentemente da categoria a que pertençam. Desse modo, mesmo que o interessado tenha a posse de bem público pelo tempo necessário à aquisição do bem por usucapião, tal como estabelecido no direito privado, não nascerá para ele o direito de propriedade, porque a posse não terá idoneidade de converter-se em domínio pela impossibilidade jurídica da usucapião. A ocupação ilegítima em área do domínio público, ainda que por longo período, permite que o Estado formule a respectiva pretensão reintegratória, sendo incabível a alegação de omissão administrativa.
Destarte, percebe-se que, mesmo que o bem público seja desafetado, ou seja, não tenha nenhuma utilidade pública, qualquer pessoa que o ocupar praticará esbulho possessório, de modo que, mesmo satisfazendo os requisitos da usucapião, os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.
Até aqui, percebemos que, se um particular abandonar seu bem, qualquer pessoa poderá ocupar, possuir e, eventualmente, adquiri-lo, mediante a usucapião, inclusive o Poder Público, se este bem estiver vago por mais de 3 anos. Todavia, existe aí uma certa hipocrisia. Esta dissimulação se justifica pela possiblidade do Estado adquirir bens abandonados por particulares e pela proibição desses de adquirirem bens públicos, conforme a característica da imprescritibilidade. Muito embora a não prescritibilidade seja uma característica reconhecida pela Constituição Federal de 1988, nos seus arts. 183, §3º e 191, parágrafo único, inclusive pelo Supremo Tribunal Federal na Súmula 340, pode-se entender que esta característica é imperfeita, uma vez que os bens públicos desafetados não servem a nenhuma utilidade pública, e, neste conceito de desafetação, estão incluídos os bens públicos abandonados pelo Poder Público. Como já visto, abandono é o ato voluntário e unilateral, por meio do qual alguém abre mão do seu direito sobre algo e, não possuindo mais o desejo de conservar a coisa em seu patrimônio, intencionalmente abandonada a coisa, tornando-a res derelicta e, consequentemente, perde a propriedade.
Logo, se o Estado abandona bem que lhe pertence, este o faz com intenção, com vontade e, deste modo, o bem será desafetado e não terá qualquer utilidade pública. Então, não haveria cabimento da imprescritibilidade com relação aos bens públicos abandonados pelo Poder Público, pois este voluntariamente praticou ato de derrelição, e, como já visto, o art. 1275 do Código Civil expressamente prevê que o abandono é uma forma de perda da propriedade. Ou seja, percebemos aqui a falha da imprescritibilidade, pois, enquanto o Poder Público abandona bem que lhe pertence, destituindo-o do seu patrimônio, e, consequentemente, por força de lei, perdendo a propriedade, inúmeras pessoas estão desabrigadas ou vivendo em condições precárias ou perigosas para a sua salubridade ou segurança e, ironicamente, estão proibidas de se apossarem desses bens públicos abandonados pelo próprio Poder Público.
Assim, é fato a necessidade de ressignificação e reinterpretação desta imprescritibilidade dos bens públicos, vale dizer, da impossibilidade de adquirir bens públicos, precipuamente os bens públicos abandonados, já que acaba por ser uma das causadoras do dilema paradoxal: direito à moradia e os prédios abandonados. Se pararmos para refletir, podemos imaginar quantas pessoas teriam moradia se os prédios que o Poder Público abandonou voluntariamente, desafetando-os, pudessem ser usucapidos por pessoas necessitadas e carentes.
2.2 Habitações de Interesse Social, Desapropriação e o Usucapião como formas de garantir a moradia
A forma de desenvolvimento habitacional das cidades em geral, está disposta na Lei nº. 10.247 de julho de 2001 (Estatuto da Cidade), a qual, mencionando os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, fixa que é esta lei que estabelecera normas de ordem pública e interesse social em prol do uso da propriedade urbana pela coletividade, conforme o art. 1º, § único, da citada lei abaixo:
Art. 1º Na execução da política urbana, de que tratam os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, será aplicado o previsto nesta Lei.
Parágrafo único. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.
Além do mais a Constituição Federal delegará aos munícipios, a função de implementar políticas públicas para o melhor desenvolvimento urbano da cidade, que deverão estar devidamente inscritas em seu Plano Diretor, devendo este ser entendido, dentre várias definições no ordenamento jurídico e na doutrina, como um instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana com o intuito de melhorar as funções sociais do espaço urbano municipal, assim como o bem-estar coletivo.
Nesse sentido, fica claro que é o Estado, através dos entes da administração direta, quem deve prezar pelo bom desenvolvimento das cidades, por meio de suas políticas públicas, as quais tem a obrigação de fiscalizar e garantir moradia para a sociedade. E para atingir tal objetivo os programas sociais, com a finalidade de tal desenvolvimento urbano, devem funcionar de maneira adequada, garantindo assim que as verdadeiras pessoas necessitadas usufruam dos benefícios gerados pelas políticas públicas citadas.
Um bom sistema de controle, que garante a efetividade dos benefícios, frutos destas políticas sociais, é o Cadastro Único, o qual identifica as famílias de baixa renda, além de fornecer ao Governo Federal, importantes informações sobre o núcleo familiar. Esta sistemática visa garantir que todos sem exceções possam gozar dos direitos sociais elencados na Constituição Federal, tendo como principal foco o Direito a Moradia.
Em busca de fornecer um lar para as pessoas necessitadas, o plano diretor dos municípios acentua a demarcação de zonas especiais de interesse social (ZEIS), que são áreas municipais destinadas a tais indivíduos. Além de garantir uma área para construção de moradia as pessoas de baixa renda, a demarcação das ZEIS, tem o intuito de evitar a criação de favelas, e o assentamento destas famílias pobres em zonas de perigo. Cabe ressaltar que estas zonas especiais devem atender as especificidades de cada município, sendo, portanto, a prefeitura local a principal responsável pelo controle destas demarcações.
De outra maneira, a Constituição Federal também faz menção a diferentes instrumentos que garantem propriedade de imóveis abandonados, que não mais atendem a sua função social ou pelo próprio interesse do Estado em determinada área, sendo estas a Desapropriação e o Usucapião.
A desapropriação é encartada no art. 5º da Constituição Federal, em seu inciso XXIV, como observado:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição.
Este instrumento da desapropriação, em contrariedade com a garantia constitucional da propriedade privada, permite que o Estado intervenha na propriedade, sempre que esta não mais atenda a sua função social. Este ato se justifica pelo interesse público, pois uma vez que um imóvel não atende com sua função, o Estado age em favor da coletividade. A desapropriação deve ser entendida como um procedimento do poder público, que se utiliza de sua função de fiscalizador social, com o intuito de transferir para o patrimônio do Estado uma propriedade que se encontrava em nome de terceiro, pela utilidade pública do bem ou pelo interesse social.
Os bens públicos também podem ser objeto de desapropriação, posição esta já pacificada no Supremo Tribunal Federal em ação que envolvia um litigio entre a União e Estado-membro, no qual ficou definido que se atendidos certos preceitos judiciais, os entes maiores da federação poderiam desapropriar bens de entes menores, com fundamento no interesse nacional.
Dentre os destinos que podem ser empregados as propriedades desapropriadas, destaca-se aqui o interesse social, uma vez que as áreas desapropriadas com tal finalidade serão transferidas a terceiros necessitados, buscando uma justa distribuição da propriedade, fazendo com que determinada área atenda a sua função social. Vale salientar, que aquele que adquirir imóvel por meio de desapropriação pública, fica sujeito as mesmas medidas legais do proprietário comum, devendo portanto manter a propriedade em condições que a mantenham em regularidade com a legislação local.
Outro importante instrumento público para garantir a boa utilização da propriedade, e que não deve ser confundida com a desapropriação é a usucapião, que também se encontra prevista na Constituição Federal, em sua forma constitucional:
Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
A usucapião, com fulcro nos direitos reais, deve ser compreendida como forma originaria de aquisição de bem móvel ou imóvel, sendo o tempo a principal característica desta modalidade de instituição de propriedade. A posse mansa e pacifica, daquele que atendendo requisitos fundamentais, por prolongado e ininterrupto período de tempo, transfere a propriedade do bem para o indivíduo que se instalou em determinada área. Vale dizer que a propriedade usucapida, anteriormente figurava em nome de outrem e por meio de tal posse se torna propriedade legitima daquele que cuidou do imóvel.
Deste modo a usucapião também se fundamenta no princípio da utilidade social da propriedade, uma vez que transfere o bem que não atendia sua função social, para o nome daquele que é interessado, de boa-fé e atribui verdadeira faceta social ao imóvel. E dentre as várias espécies deste instrumento, é importante mencionar a usucapião imobiliária administrativa, que se fundamenta na Lei nº. 11.977 de 7 de julho de 2009 (Programa Minha Casa, Minha Vida) e na regularização fundiária, que permitiu o reconhecimento da usucapião em Cartórios de Registro de Imóveis, de áreas tomadas como favelas ou assentamentos assemelhados.
Diante de todo este contexto, levando-se em consideração estes instrumentos públicos que versam sobre a real função da propriedade na sociedade, fica claro que o Estado possui diversas possibilidades de garantir moradia a todos. No entanto, destaca-se aqui, que estes instrumentos não são utilizados da melhor maneira possível, visto que boa parte da população desabrigada, apenas se encontra em tal situação, pela falta de preparo e de prestação de contas dos administradores públicos.
