Resumo: O presente artigo evidencia a análise dos critérios e instrumentos de gestão ambiental, para fins de outorga de uso de Recursos Hídricos. Tal análise é importante, na medida em que a gestão ambiental em Goiás tem obtido grandes avanços no que tange aos recursos hídricos. Para tanto, o artigo se ampara na Legislação de Recursos Hídricos do Estado de Goiás, um compêndio de leis organizado no ano de 2012 pelo Conselho Estadual de Recursos Hídricos, por meio da Secretaria do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos de Goiás (SEMARH), que teve a intenção de divulgar os critérios da política de criação e fortalecimento de comitês de bacias hidrográficas, a elaboração do Plano Estadual de Recursos Hídricos e de planos de bacia e os projetos de recuperação de bacias. Ademais, veremos no contexto dos instrumentos de gestão que constituem em ações eficientes, o pagamento por serviços ambientais, a melhoria do sistema de outorga e o programa de regularização dos usos de água e a revitalização do Conselho Estadual de Recursos. Por essas razões, será demonstrado nesse artigo que a obediência aos critérios dispostos na legislação específica para as águas, contribui para a mediação e resolução de conflitos, para ampliar a participação dos setores usuários e da sociedade no conhecimento e discussão das leis que regulamentam a gestão dos recursos hídricos.
Palavras-chave: Outorga, recursos hídricos, legislação, gestão
1. Introdução
Os Recursos hídricos são as águas superficiais ou subterrâneas disponíveis para qualquer tipo de uso de região ou bacia. As águas subterrâneas são os principais reservatórios de água doce disponível para os seres humanos, onde aproximadamente 60% da população mundial têm como principal fonte de água os lençóis freáticos ou subterrâneos (Pavani, 2012).
A água é elemento fundamental para a existência de vida e recurso natural de valor incomensurável, além de indispensável para a manutenção dos ciclos biológicos, geológicos e químicos que mantém o equilíbrio do meio ambiente.
Pensando em proteger o meio ambiente e os recursos hídricos, e ainda com a finalidade de punição aos infratores ambientais foi editada a Lei Federal nº 9.605/98 (Lei dos crimes ambientais), sendo que atualmente é aceito o conceito de gestão integrada dos recursos hídricos como paradigma de gestão da água.
Diga-se, que inúmeros países já adotaram uma legislação das águas e no Brasil não é diferente, já que está em pleno vigor a Lei Federal nº 9.433/97, também denominada Lei das Águas. Todas as áreas de cidades, indústrias e de zona rural fazem parte de alguma bacia hidrográfica. No caso do Brasil, existe um privilégio já que em matéria de recursos hídricos possui uma das maiores bacias hidrográficas do mundo que é a bacia do Amazonas.
Essa abundância de água é resultado do clima tropical, onde as chuvas intensas e a expansão territorial do Brasil contribuem significativamente (Vasconcelos, 2011).
Nesse passo, a outorga de direito de uso de recursos hídricos é um dos seis instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos, estabelecidos no inciso III, do art. 5º da Lei Federal nº 9.433, de 08 de janeiro de 1997. Esse instrumento tem como objetivo assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da água e o efetivo exercício dos direitos de acesso aos recursos hídricos.
O artigo também tratará dos aspectos relevantes atinentes à Declaração de Reserva de Disponibilidade Hídrica, introduzido na Lei nº 9.984, de 17 de julho de 2000 e mencionará que o Plano Nacional de Recursos Hídricos (PNRH), estabelecido pela Lei nº 9.433/97, é um dos instrumentos que orienta a gestão das águas no Brasil.
O conjunto de diretrizes, metas e programas que constituem o PNRH foi construído em amplo processo de mobilização e participação social. O documento final foi aprovado pelo Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH) em 30 de janeiro de 2006.
O objetivo geral do Plano é o de estabelecer um pacto nacional para a definição de diretrizes e políticas públicas voltadas para a melhoria da oferta de água, em quantidade e qualidade, gerenciando as demandas e considerando ser a água um elemento estruturante para a implementação das políticas setoriais, sob a ótica do desenvolvimento sustentável e da inclusão social.
Portanto, este artigo evidenciará os objetivos específicos do Plano Nacional de Recursos Hídricos para a melhoria das disponibilidades hídricas, superficiais e subterrâneas, em qualidade e quantidade; para a redução dos conflitos reais e potenciais de uso da água, bem como dos eventos hidrológicos críticos e a percepção da conservação da água como valor socioambiental relevante.
De início, vale dizer, que o presente artigo demonstrará a Legislação de Recursos Hídricos do Estado de Goiás, isto é, um compêndio de leis organizado no ano de 2012 pelo Conselho Estadual de Recursos Hídricos, por meio da Secretaria do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos de Goiás (SEMARH), que divulgou os critérios da política de criação e fortalecimento de comitês de bacias hidrográficas, a elaboração do Plano Estadual de Recursos Hídricos e de planos de bacia e os projetos de recuperação de bacias.
2. Noções conceituais e legislativas sobre outorga de uso de Recursos Hídricos
Em primeiro momento, cumpre dizer que outorga é um ato administrativo em que o poder público outorgante (União, Estados ou Distrito Federal) faculta ao outorgado (requerente) o direito de uso de recurso hídrico, por prazo determinado, nos termos e nas condições expressas no respectivo ato.
Por meio da outorga se viabiliza os usos múltiplos das águas e o acesso a este bem por todos da coletividade, isto é, assegura o controle quantitativo e qualitativo da utilização deste recurso. Desse modo, tem-se a possibilidade de “reduzir os conflitos pertinentes a água, sendo um guia indispensável na gestão dos recursos hídricos, feita mediante imposição de critérios de uso, o que requer uma atuação conjunta entre sociedade e Poder Público” (Medeiros, 2010).
A outorga de uso é um dos instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos, conforme disposto na Lei Federal nº 9.433/97, bem como da Política Estadual, de acordo com a Lei Estadual nº 13.123/97.
Diz a Lei Federal nº 9.433/97:
Art. 5º São instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos:
I - os Planos de Recursos Hídricos;
II - o enquadramento dos corpos de água em classes, segundo os usos preponderantes da água; ]
III - a outorga dos direitos de uso de recursos hídricos;
IV - a cobrança pelo uso de recursos hídricos;
V - a compensação a municípios;
VI - o Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos.
A lei também menciona em seu Art. 13, que toda outorga estará condicionada às prioridades de uso estabelecidas nos Planos de Recursos Hídricos e deverá respeitar a classe em que o corpo de água estiver enquadrado e a manutenção de condições adequadas ao transporte aquaviário, quando for o caso.
Na esfera legislativa estadual, tem-se a Lei Estadual nº 13.123/97, que também aduz:
Art. 10 - A implantação de qualquer empreendimento que demande a utilização de recursos hídricos, superficiais e/ou subterrâneos, a execução de obras ou serviços que alterem seu regime, qualidade ou quantidade, dependerá de prévia manifestação, autorização ou licença dos órgãos e entidades competentes, definidos pelo art. 132 da Constituição Estadual.
Assim, para a implantação de empreendimentos que demandem a utilização de recursos hídricos, é necessário um prévio cadastro, mediante análise e aprovação de projeto técnico específico, bem como recolhimento de taxas de vistoria e análise para o Fundo Estadual do Meio Ambiente.
Por outro lado, as permissões, por envolverem pequenos volumes de água e usos para as primeiras necessidades de vida, são isentas da taxa de vistoria e análise.
Ademais, a outorga poderá dar-se por concessão, sempre que a utilização dos recursos hídricos for de utilidade pública; por autorização, quando a utilização dos recursos hídricos não for de utilidade pública ou ainda por permissão, quando a utilização dos recursos hídricos não for de utilidade pública e demande vazão insignificante, observadas as condições atuais e futuras do uso na bacia hidrográfica.
Nesse contexto, o Poder público cede ao interessado, o direito de utilizar privativamente os recursos hídricos, mediante obediência a determinados critérios, como se verá nos capítulos seguintes. Todavia, em termos conceituais, é preciso dizer que a água é um bem inesgotável e partir daí percebe-se que deve haver a utilização racional e integrada dos recursos hídricos, para garantir o acesso à água por todos da coletividade.
3. Critérios legislativos para outorga de uso de Recursos Hídricos
No que se refere aos critérios gerais para a outorga de direito de uso de recursos hídricos é possível vislumbrar a existência da Resolução nº 16, de 08 de maio de 2001, de competência do Conselho Nacional de Recursos Hídricos.
Segundo a citada norma, a outorga de direito de uso de recursos hídricos é o ato administrativo mediante o qual a autoridade outorgante faculta ao outorgado previamente ou mediante o direito de uso de recurso hídrico, por prazo determinado, nos termos e nas condições expressas no respectivo ato.
A outorga não implica alienação total ou parcial das águas, que são inalienáveis, mas o simples direito de uso, sendo que ela ainda confere o direito de uso de recursos hídricos condicionado à disponibilidade hídrica e ao regime de racionamento, sujeitando o outorgado à suspensão da outorga.
Da leitura da Resolução entende-se que o outorgado é obrigado a respeitar direitos de terceiros, e na análise dos pleitos de outorga deverá considerar a interdependência das águas superficiais e subterrâneas e as interações observadas no ciclo hidrológico visando a gestão integrada dos recursos hídricos.
No tocante à transferência do ato de outorga a terceiros, deverá o interessado conservar as mesmas características e condições da outorga original e poderá ser feita total ou parcialmente quando aprovada pela autoridade outorgante e será objeto de novo ato administrativo indicando o titular ou titulares.
Assim, o outorgado poderá disponibilizar ao outorgante, a critério deste, por prazo igual ou superior a um ano, vazão parcial ou total de seu direito de uso, devendo o outorgante emitir novo ato administrativo.
Segundo a Resolução 16, de 08 de maio de 2001:
Art. 4º Estão sujeitos à outorga:
I - a derivação ou captação de parcela de água existente em um corpo de água, para consumo final, inclusive abastecimento público ou insumo de processo produtivo;
II - extração de água de aqüífero subterrâneo para consumo final ou insumo de processo produtivo;
III - lançamento em corpo de água de esgotos e demais resíduos líquidos ou gasosos, tratados ou não, com o fim de sua diluição, transporte ou disposição final;
IV - o uso para fins de aproveitamento de potenciais hidrelétricos; e
V - outros usos e/ou interferências, que alterem o regime, a quantidade ou a qualidade da água existente em um corpo de água.
Parágrafo único. A outorga poderá abranger direito de uso múltiplo e/ou integrado de recursos hídricos, superficiais e subterrâneos, ficando o outorgado responsável pela observância concomitante de todos os usos a ele outorgados.
Por outro lado, independem de outorga: I - o uso de recursos hídricos para a satisfação das necessidades de pequenos núcleos populacionais distribuídos no meio rural; II - as derivações, captações e lançamentos considerados insignificantes, tanto do ponto de vista de volume quanto de carga poluente; e III - as acumulações de volumes de água consideradas insignificantes.
Igualmente, a outorga de direito de uso de recursos hídricos terá o prazo máximo de vigência de trinta e cinco anos, contados da data da publicação do respectivo ato administrativo, respeitados os seguintes limites de prazo: I - até dois anos, para início da implantação do empreendimento objeto da outorga; II - até seis anos, para conclusão da implantação do empreendimento projetado.
Poderá haver prorrogação do prazo de vigência da outorga, que será feito pela respectiva autoridade outorgante, respeitando-se as prioridades estabelecidas nos Planos de Recursos Hídricos e será ampliado quando o porte e a importância social e econômica do empreendimento o justificar, sempre com parecer do Conselho de Recursos Hídricos competente.
Na questão da outorga de direito de uso de recursos hídricos para concessionárias e autorizadas de serviços públicos e de geração de energia hidrelétrica, bem como suas prorrogações, vigorará o ato de outorga por prazo coincidente com o do correspondente contrato de concessão ou ato administrativo de autorização.
De igual análise, para licitar a concessão ou autorizar o uso de potencial de energia hidráulica, a Agência Nacional de Energia Elétrica-ANEEL deverá promover, junto à autoridade outorgante competente, a prévia obtenção de declaração de reserva de disponibilidade hídrica, como se verá no próximo capítulo deste artigo.
Sobre os critérios para emissão de outorga de uso de Recursos Hídricos, diz ainda a Resolução 16, de 08 de maio de 2001:
Art. 13. A emissão da outorga obedecerá, no mínimo, às seguintes prioridades:
I - o interesse público;
II - a data da protocolização do requerimento, ressalvada a complexidade de análise do uso ou interferência pleiteados e a necessidade de complementação de informações.
Art. 14. Os Planos de Recursos Hídricos de Bacias Hidrográficas deverão considerar as outorgas existentes em suas correspondentes áreas de abrangência e recomendar às autoridades outorgantes, quando for o caso, a realização de ajustes e adaptações nos respectivos atos.
Art. 15. A outorga de direito de uso da água para o lançamento de efluentes será dada em quantidade de água necessária para a diluição da carga poluente, que pode variar ao longo do prazo de validade da outorga, com base nos padrões de qualidade da água correspondentes à classe de enquadramento do respectivo corpo receptor e/ou em critérios específicos definidos no correspondente plano de recursos hídricos ou pelos órgãos competentes.
Nesse passo, para requerer a outorga de Recursos Hídricos, o interessado deverá promover estudos e projetos hidráulicos, geológicos, hidrológicos e hidrogeológicos, correspondentes às atividades necessárias ao uso dos recursos hídricos, desde que a execução de tais projetos sejam de responsabilidade de profissional devidamente habilitado junto ao Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia-CREA.
Para tanto, a norma do Conselho Nacional de Recursos Hídricos ainda menciona:
Art. 16. O requerimento de outorga de uso de recursos hídricos será formulado por escrito, à autoridade competente e instruído com, no mínimo, as seguintes informações:
I - em todos os casos:
a) identificação do requerente;
b) localização geográfica do(s) ponto(s) característico(s) objeto do pleito de outorga, incluindo nome do corpo de água e da bacia hidrográfica principal;
c) especificação da finalidade do uso da água;
II - quando se tratar de derivação ou captação de água oriunda de corpo de água superficial ou subterrâneo:
a) vazão máxima instantânea e volume diário que se pretenda derivar;
b) regime de variação, em termos de número de dias de captação, em cada mês, e de número de horas de captação, em cada dia;
III - quando se tratar de lançamento de esgotos e demais resíduos líquidos ou gasosos, tratados ou não, com o fim de sua diluição, transporte ou disposição final:
a) vazão máxima instantânea e volume diário a ser lançado no corpo de água receptor e regime de variação do lançamento;
b) concentrações e cargas de poluentes físicos, químicos e biológicos.
Vale lembrar, que o requerimento de outorga e seus anexos deverão ser protocolizados junto à autoridade outorgante competente, de acordo com a jurisdição onde se localizarem os corpos de água objetos da outorga, sendo que o processo objeto do requerimento de outorga de direito de uso de recursos hídricos, poderá ser arquivado quando o requerente deixar de apresentar as informações ou documentos solicitados pela autoridade outorgante, após três meses contados da data da solicitação.
Poderá haver também o indeferimento dos pedidos de outorga que não obedecerem as exigências técnicas ou legais ou do interesse público, mediante decisão devidamente fundamentada, devendo ser publicada na forma de extrato no Diário Oficial.
Outrossim, o Poder Público ao conceder a outorga, transfere a terceiros o direito de dispor sobre as águas que são de sua titularidade, mas permanece com direito de exercer a fiscalização. Sobre esse tema, a Lei Federal nº 9.433/97 em seu artigo 15 e a Resolução nº 16 do Conselho Nacional de Recursos Hídricos, em seu artigo 24, elenca os casos em que a concessão da outorga será suspensa, por inobservância das condicionantes ambientais.
Art. 24. A outorga de uso de recursos hídricos poderá ser suspensa pela autoridade outorgante, parcial ou totalmente, em definitivo ou por prazo determinado, sem qualquer direito de indenização ao usuário, nas seguintes circunstâncias:
I - não cumprimento pelo outorgado dos termos da outorga;
II - ausência de uso por três anos consecutivos;
III - necessidade premente de água para atender a situações de calamidade, inclusive as decorrentes de condições climáticas adversas;
IV - necessidade de se prevenir ou reverter grave degradação ambiental;
V - necessidade de se atender a usos prioritários de interesse coletivo para os quais não se disponha de fontes alternativas;
VI - necessidade de serem mantidas as características de navegabilidade do corpo de água, e VII - indeferimento ou cassação da licença ambiental.
§ 1º A suspensão da outorga só poderá ser efetivada se devidamente fundamentada em estudos técnicos que comprovem a necessidade do ato.
§ 2º A suspensão de outorga de uso de recursos hídricos, prevista neste artigo, implica automaticamente no corte ou na redução dos usos outorgados.
Já no que se refere à extinção, a outorga de direito de uso de recursos hídricos poderá ser extinta, sem qualquer direito de indenização ao usuário, quando ocorrer morte do usuário pessoa física; liquidação judicial ou extrajudicial do usuário - pessoa jurídica, ou término do prazo de validade de outorga sem que tenha havido tempestivo pedido de renovação.
No caso de morte do usuário, os herdeiros ou inventariantes do usuário outorgado, se interessados em prosseguir com a utilização da outorga, deverão solicitar em até cento e oitenta dias da data do óbito, a retificação do ato administrativo da portaria, que manterá seu prazo e condições originais, quando da definição do(s) legítimo(s) herdeiro(s), sendo emitida nova portaria, em nome deste(s).
4. Aspectos relevantes da Declaração de Reserva de Disponibilidade Hídrica DRDH
O conceito de reserva de disponibilidade hídrica, introduzido na Lei nº 9.984, de 17 de julho de 2000, consiste em garantir a disponibilidade hídrica requerida para aproveitamento hidrelétrico, com potência instalada superior a 1 MW, para licitar a concessão ou autorizar o uso do potencial de energia hidráulica em corpo hídrico de domínio da União.
Em primeiro momento, caberá à Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL ou à Empresa de Pesquisa Energética – EPE promover, junto à ANA, a prévia obtenção de Declaração de Reserva de Disponibilidade Hídrica dos aproveitamentos hidrelétricos selecionados pelas respectivas entidades.
A Declaração de Reserva de Disponibilidade Hídrica será concedida pelo prazo de até três anos, podendo ser renovada por igual período, a critério da ANA, mediante solicitação da ANEEL ou EPE. Essa declaração não confere direito de uso de recursos hídricos e destina-se, unicamente, a reservar a quantidade de água necessária à viabilidade do empreendimento hidrelétrico, seja ele de PCH (Pequena Central Hidrelétrica) ou UHE (Usina Hidrelétrica).
Nesse contexto, Pequena Central Hidrelétrica (PCH), segundo definição da Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), é uma usina de pequeno porte com potência instalada maior do que 1 (um) MW e no máximo 30 MW. Outro limite da PCH é o tamanho de seu reservatório, que para ser classificada desta forma, não pode ultrapassar três quilômetros quadrados.
Por outro lado, uma Usina Hidrelétrica (UHE) é um conjunto de obras e de equipamentos (civis, mecânicos, hidráulicos, etc.), que tem por finalidade gerar energia elétrica por meio do aproveitamento do potencial hidráulico existente em um rio. Nesse caso, para emissão da Declaração de Reserva de Disponibilidade Hídrica, a Agência Nacional de Águas deverá considerar os usos atuais e planejados na bacia hidrográfica, na escala da bacia e o potencial benefício do empreendimento, na escala nacional.
Assim, nos aproveitamentos hidrelétricos, dois bens públicos são objeto de concessão pelo poder público: o potencial de energia hidráulica e a água. Anteriormente à licitação da concessão ou à autorização do uso do potencial de energia hidráulica, a autoridade competente do setor elétrico deve obter a Declaração de Reserva de Disponibilidade Hídrica - DRDH junto ao órgão gestor de recursos hídricos.
Posteriormente, a DRDH é convertida em outorga em nome da entidade que receber, da autoridade competente do setor elétrico, a concessão ou autorização para uso do potencial de energia hidráulica, conforme disposições dos Arts. 7º e 26º, da Lei 9.984, de 2000, Art. 23º do Decreto nº 3.692, de 2000, e Art. 9º da Resolução CNRH nº 37, de 2004. No caso de corpos de água de domínio da União, a ANA emite a DRDH e a converte em outorga conforme os procedimentos estabelecidos na Resolução da ANA nº 131/2003.
Em rios de domínio dos Estados ou do Distrito Federal, o respectivo órgão gestor de recursos hídricos é o responsável pela emissão da Declaração de Reserva de Disponibilidade Hídrica. Em linhas gerais, o quadro abaixo demonstra a sistemática atual de um processo de outorga para obtenção de uma Declaração de Reserva de Disponibilidade Hídrica em PCHs.
No mesmo sentido, tem-se a figura que demonstram as condicionantes para a Declaração de Reserva de Disponibilidade Hídrica em UHEs. Vejamos.
Já no que se refere à legislação de recursos hídricos no Estado de Goiás, a Resolução nº 13, de 28 de setembro de 2010, dispõe sobre procedimentos referentes à emissão de declaração de reserva de disponibilidade hídrica para fins de aproveitamento de potenciais hidrelétricos em corpos de água sob domínio do Estado de Goiás.
Nessa resolução verifica-se que os procedimentos e documentos necessários à avaliação e emissão da DRDH serão definidos pela SEMARH, atual SECIMA, Secretaria de Meio Ambiente, Recursos Hídricos, Infraestrutura, Cidades e Assuntos Metropolitanos, na medida que os critérios poderão ser condicionantes das outorgas e serem exigidos gradualmente na fiscalização das outorgas.
Vale dizer, que para qualquer licitação de concessão ou autorização para o aproveitamento de potencial hidrelétrico em corpos de água sob domínio do Estado de Goiás, deverá ser requerida junto ao órgão a Declaração de Reserva de Disponibilidade Hídrica, sendo que a DRDH será concedida pelo prazo de até três anos, podendo ser renovada por igual período, a critério da SECIMA, mediante solicitação do requerente.
