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Artigo

O processo de licenciamento ambiental

Em princípio, no processo de licenciamento ambiental, uma empresa não pode ser punida pela ineficiência estatal. Isso, porém, pode dar margem para casos semelhantes ao ocorrido com a SAMARCO, que estava em processo de análise, para renovação, havia 4 anos.

O Processo de licenciamento ambiental é um processo administrativo formado por 4 atos administrativos: o Termo de Referência, a Licença Prévia, a Licença Instalação e a Licença Operação. 

O Termo de Referência foi o último ato criado pelo poder público, mediante a IN 184/08. O termo de referência é solicitado pelo empreendedor e elaborado pelo órgão ambiental responsável pelo licenciamento. Este órgão fará as exigências para o licenciamento e requererá a elaboração dos Estudos Ambientais. Para casos com maior impacto ambiental, requer-se o EIA/RIMA, que são procedimentos mais complexos. Entretanto, ao contrário do que muitos pensam, existem outros estudos ambientais possíveis. A Resolução do CONAMA, em seu artigo 12, traz a flexibilização desses estudos. Em seu § 1, o artigo expõe a possibilidade de simplificação em empreendimentos de pequeno impacto ambiental. O artigo 3, p.único, combinado com o artigo 1, III, traz as possibilidades de estudos alternativos. A flexibilização do processo de licenciamento ambiental e do Estudo Ambiental depende, portanto, da potencialidade do dano ambiental. O Estudo Ambiental é um mecanismo baseado no princípio da prevenção, que serve para evitar o dano e, por isso, precisa ser complexo. Completada a etapa do Termo de Referência, passar-se-á para a Licença Prévia.

A licença prévia será aprovada depois do parecer prévio de viabilidade dos Estudos Ambientais requeridos anteriormente. Assim, deverá ser feito o pagamento da taxa de licença e o cumprimento das exigências para a licença instalação. Essa licença estará condicionada à apresentação dos documentos técnicos: PBA, PCA, PRAD e Inventário Florestal. Por fim, a licença operação estará condicionada à apresentação dos seguintes documentos técnicos: relatórios finais e eventuais planos de manejo. Realizados os quatro atos administrativos estará finalizado o processo de licença ambiental.

O artigo 14, da resolução 237, estabelece o prazo máximo de um ano para a licença ficar pronta, sendo esse prazo suspenso durante os Estudos e durante os atos do particular, que estará cumprindo exigências, ou seja, o prazo de um ano só conta quando a prerrogativa de ação estiver com o órgão governamental. Os prazos dos particulares serão estipulados por cada órgão ambiental competente, respeitados os limites dispostos no artigo 18 da resolução 237. A TR deve ser feita pelo órgão ambiental competente, no prazo de 60 dias, com dois anos para o licenciante cumprir. Como uma de suas funções, ela define os estudos ambientais necessários. A LP, por sua vez, tem prazo máximo de 5 anos. A LI, referente ao prazo de construção, tem o prazo máximo de 6 anos. Dentro dessa licença, ainda, encontra-se o PCA (plano de compensação ambiental), que é semelhante ao princípio do usuário pagador. Em casos de significativo impacto ambiental, o órgão responsável exigirá uma compensação, mesmo que o licenciador não tenha causado danos. Assim, ele deverá criar uma Unidade de Conservação Integral ou adotar uma já existente, e pagará um valor definido pelo órgão ambiental competente. Já a LO, que é o prazo de funcionamento, tem o mínimo de 4 anos e o máximo de 10 anos. O prazo de funcionamento será definido com base nos relatórios finais da auditoria. 

Por causa desse período de vigência da licença operação, surgiu uma discussão sobre a natureza jurídica da licença ambiental, se ela é uma autorização ou uma licença. O Alvará de licença, conforme o direito administrativo, é permanente. A LO, entretanto, possui prazo de validade. Isso ocorre por causa do princípio da prevenção. Assim, a licença com prazo estipulado permite superar a obsolescência tecnológica das empresas, já que, com o passar do tempo, avanços tecnológicos acontecem e estes deverão ser exigidos para a diminuição do risco de dano. Assim, a licença é definida como um ato declaratório vinculado e permanente, já a autorização é definida como um ato constitutivo discricionário e precário. 

Como o direito ambiental é um ramo próprio com princípios próprios, a licença ambiental é um ato discricionário formador do processo de licenciamento. A sua discricionariedade, entretanto, é técnica e com motivação, sem subjetividade. Desse modo, a discricionariedade da licença ambiental não se pauta na conveniência e na oportunidade, que são requisitos de discricionariedade política, com critério subjetivo.  Nesse sentido, a licença ambiental pode ser negada e, portanto, não é um ato vinculado. A técnica utilizada na discricionariedade respeita o princípio do Desenvolvimento Sustentável e traz segurança jurídica para a decisão, já que a licença deverá ser analisada tecnicamente para poder ser negada. Ademais, a licença pode mudar no decorrer do prazo, ela pode ser suspensa, modificada ou cancelada, desde que devidamente motivada, conforme artigo 19 da Resolução do CONAMA 237/97. Isso, porém, não a torna precária, nem traz insegurança jurídica para sua decisão, já que essa suspensão se deu por princípios e analises próprias do direito ambiental. Concluímos, portanto, que apesar de conter todas as características de autorização, ela é uma licença, uma vez que a discricionariedade técnica está mais para um ato vinculado do que para um ato discricionário. 

Ainda, a Licença poderá ser renovada. O avanço da tecnologia faz com que novas exigências sejam feitas, como a implementação desses avanços ocorridos nesse período. Assim, a renovação da licença está condicionada aos requisitos do artigo 18, §3, da Res 237. A decisão do prazo de renovação não está vinculada ao prazo recebido anteriormente. Desse modo, por meio de motivação técnica, o órgão licenciador estipulará o novo prazo de validade da licença. Em relação ao empreendedor, ele deverá requisitar a renovação em até 120 antes do prazo de expiração. Após requerida, automaticamente será prorrogado seu prazo até a manifestação definitiva do órgão responsável, já que a empresa não poderá ser punida pela ineficiência estatal. Isso, porém, pode dar margem para casos semelhantes ao ocorrido com a SAMARCO, que estava em processo de análise, para renovação, há 4 anos.

Em relação ao prazo governamental, caso a licença não seja finalizada em um ano, será caracterizada a omissão estatal. Ao contrário do que ocorre para o requerente, o prazo não é fatal para o órgão público. Desse modo, caso o órgão não cumpra seu prazo, o licenciamento não será arquivado. O licenciador deverá fazer um recurso administrativo para o órgão que detenha competência para atuar supletivamente, com o intuito deste agir. Sendo esse procedimento ineficaz, também, poderá ser ajuizada uma ação para exigir da Administração pública uma decisão, sob pena de multa diária. Assim, o requerente poderá utilizar o judiciário para obrigar a máquina pública a decidir.

Dada a relevância dos Estudos Ambientais, eu retomarei o assunto para finalizar o artigo. O artigo 1º, da resolução 237/97, define as possibilidades de estudo ambiental, nos casos de menor potencial ofensivo, e o artigo 3, p. único, estabelece que ficará a cargo do órgão ambiental competente decidir qual será. O EIA/RIMA, ao seu turno, são requisitados para as ações potencialmente causadoras de significativa degradação ambiental. Essas atividades serão definidas pelo órgão competente do licenciamento, mas existe um rol exemplificativo, na Resolução do CONAMA 01/86, artigo 2ª. 

O EIA/RIMA será realizado por uma equipe multidisciplinar, visando apresentar um diagnóstico ambiental, com medidas mitigadoras e com programas de acompanhamento. Esses estudos, portanto, servem para munir as pessoas de informações necessárias para a defesa do Meio Ambiente, conforme o artigo 225 da CF. O EIA será um trabalho técnico voltado para técnicos, já o RIMA será um resumo do EIA voltado para a população, com linguagem acessível, geralmente utilizado em audiência pública. O RIMA é um exemplo de estudo que se baseia na democracia participativa, uma vez que está revestido de publicidade e de transparência, porque todos têm acesso e todos conseguirão entender.

A equipe responsável pelo estudo será chefiada por um engenheiro e será composta por profissionais de todas as áreas necessárias para evitar qualquer tipo de impacto ambiental. Esses profissionais, ainda, poderão ser funcionários da empresa. Ademais, tanto o empreendedor quanto os profissionais serão responsáveis pelos estudos, sob pena de sanções administrativa, civis e penais.

Finalizado o RIMA, ele poderá ser debatido em consulta pública ou audiência pública, onde ocorrerá a participação da população e a transparência das informações, conforme artigos 31 e 32 da lei 9784/99. A Audiência pública, conforme artigo 11, §2 da Res 01/86, será local para discussão sobre o conteúdo do RIMA. A necessidade da audiência pública será definida pelo órgão competente, conforme resolução 01/86. A resolução 09/87, que regula a audiência pública, em seu artigo 1º, define que o órgão licenciador decidirá quando será necessária a audiência. Já a resolução 237/97, caput do artigo 3, estabelece que a audiência pública será realizada, quando couber, de acordo com a regulamentação. Até aqui, a audiência pública não é obrigatória, apesar do artigo 225, da Cf, §1, IV, exigir a publicidade do estudo prévio. O artigo 2, da resolução 09/87, estipula quem pode solicitar a audiência pública (Entidade civil do MA, MP, 50 cidadãos ou mais, órgão MA). Assim, conforme §2 desse mesmo artigo, quando solicitada, ela se tornará obrigatória, sob pena de anulação da licença. A Audiência pública, portanto, não nasce obrigatória, mas pode se tornar.

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Sobre o autor
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Henrique Rozim Manfrenato

Advogado pós-graduado em Direto e Processo do trabalho, e em Direto Ambiental e Sustentabilidade. Possuo, também, MBA em finanças com ênfase em mercado de capitais. Atuo/atuei nas áreas previdenciária, tributária, civil, consumerista e criminal, desde 2016. Atualmente, eu sou pós graduando em Direito Internacional

Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

MANFRENATO, Henrique Rozim. O processo de licenciamento ambiental. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 27, n. 6891, 14 mai. 2022. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/97679. Acesso em: 23 mai. 2022.

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