A responsabilidade extracontratual do Estado na hipótese de suicídio de presos sob sua custódia

ÍNDICE: I - Introdução; II – A Responsabilidade do Estado no Direito Positivo Brasileiro – II.i- Evolução Histórica, II.ii – Panorama Atual; III – A Responsabilidade Extracontratual do Estado por suicídio de presos sob a sua custódia – III.i – Enquadramento do caso, III.ii- Estudo de casos na Jurisprudência; IV- Considerações Finais; V) Referências Bibliográficas.

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I- INTRODUÇÃO

A responsabilidade extracontratual patrimonial do Estado evoluiu, embora de modos e em momentos diferentes, passando por três fases distintas: a fase da irresponsabilidade total, a fase da responsabilidade civilista, fundada na culpa civil comum, e, por fim, a fase da responsabilidade publicista, baseada nos princípios de Direito Público.

A evolução da responsabilidade patrimonial do Estado por atos danosos praticados por seus agentes corresponde à própria evolução do Estado de Direito. De fato, se todos devem submeter-se às regras que constituem o sistema jurídico interno, a obrigação de recompor o patrimônio injustamente desfalcado deve alcançar a todas as pessoas, sejam elas naturais ou morais, públicas ou privadas.

A justiça desse entendimento reforçou a idéia de que o Estado deve responder patrimonialmente pelos danos que provoca. De há muito a pena deixou de ser encarada, ao menos juridicamente, apenas como uma forma de vingança social. Assim, não se justifica, no mundo moderno, a possibilidade de violação à integridade física e psíquica do preso.

Questões de justiça social e solidariedade humana fizeram com que passasse a constar do ordenamento jurídico, de forma expressa, o dever do Estado velar pela segurança e incolumidade daqueles que mantém encarcerados, enquanto expiam suas penas.

Nada mais justo, portanto, que o Estado se veja na obrigação de compensar o dano (já que a reparação é impossível), sempre que aquela incolumidade for violada.

Porém, até onde vai este dever? Será que chega a alcançar os casos de morte de presos por suicídio? Deve o Estado responder patrimonialmente se um detento põe termo à própria vida? A culpa exclusiva da vítima pode, ou não, excluir a responsabilidade objetiva do Estado? Há alguma forma de obstar o trágico intento de alguém que, no entender de alguns, já está morto?

Este é o assunto a ser investigado neste artigo.

Embora este não seja o lugar apropriado, adiantamos desde logo que no caso de suicídio de presos, a responsabilização do Estado deve fundar-se na culpa administrativa. Trata-se de responsabilidade subjetiva, pois deve-se provar que o Estado omitiu-se no dever de adotar as providências tendentes a evitar o evento danoso.

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II) A RESPONSABILIDADE DO ESTADO NO DIREITO POSITIVO BRASILEIRO

A teoria da irresponsabilidade do Estado nunca foi acolhida no Direito Brasileiro, esta é a opinião abalizada de autores como Maria Sylvia di Pietro, Hely Lopes Meirelles, Celso Bastos, Yussef Said Cahali e outros, embora encontremos uma ou outra opinião em contrário, como a de Cretella Júnior, que consigna que nos "nos primeiros tempos de nossa vida jurídica (...) a tese da irresponsabilidade do Estado, ou tese feudal, era conseqüência necessária e direta do regime lusitano despótico (...)." ^[01]

O fato é que, a responsabilidade do Estado no direito positivo brasileiro veio num crescendo, acompanhando o próprio desenvolvimento das teorias a respeito. Assim é que as primeiras Constituições, de 1824 e 1891, embora não previssem a responsabilidade do Estado, estabeleciam a responsabilidade do agente público em decorrência dos abusos ou omissões praticados no exercício de suas funções.

Leis ordinárias e a própria jurisprudência à época, de sua parte, vieram a consolidar uma responsabilidade solidária do Estado para com os seus agentes causadores de danos, como aqueles causados por estradas de ferro, colocação de linhas telegráficas, serviços de correio etc. A Lei n.º 221, de 20-11-1894, sobre procedimentos judiciais, já admitia, embora de forma velada, a responsabilidade do Estado, ao estabelecer a competência dos juízes e tribunais federais para o processamento e julgamento das causas fundadas em lesão de direitos individuais por atos ou decisões das autoridades administrativas da União. ^[02]

O Código Civil Brasileiro, promulgado em 1916, adotou, segundo a maioria dos autores modernos, a responsabilidade subjetiva do Estado, refletindo o pensamento dominante à época. Transcrevemos o artigo 15:

Lei n.º 3.071, de 1º-1-1916. Código Civil dos Estados Unidos do Brasil.

Art. 15. As pessoas jurídicas de Direito Público são civilmente responsáveis por atos de seus representantes que nessa qualidade causem dano a terceiros, procedendo de modo contrário ao direito ou faltando a dever prescrito por lei, salvo o direito regressivo contra os causadores do dano.

A redação imprecisa do artigo propiciou acirradas discussões entre os defensores da tese da culpa civil do Estado e aqueles que já procuravam antever o estabelecimento da responsabilidade sem culpa, com base na teoria do risco, como Pedro Lessa, Antão de Moraes, Aguiar Dias e os ministros do Supremo Tribunal Federal Filadelfo Azevedo e Orozimbo Nonato ^[03].

Em 1912, o Decreto Legislativo n.º 2.681, que regula a responsabilidade civil das estradas de ferro, já houvera estabelecido uma presunção de culpa das ferrovias pelos danos experimentados por seus passageiros em decorrência de acidentes ocorridos nas linhas. Dizia o seu art. 17:

Decreto Legislativo n.º 2.681, de 7-12-1912.

Art. 17. As estradas de ferro responderão pelos desastres que nas suas linhas sucederem aos viajantes e de que resulte a morte, ferimento ou lesão corpórea. A culpa será sempre presumida, só se admitindo em contrário

algumas das seguintes provas:

I – caso fortuito ou força maior;

II – culpa do viajante, não concorrendo culpa da estrada.

A tese da culpa civil do Estado como requisito para fundamentar o dever de indenizar permaneceu até o advento da Constituição de 1934, que, num tímido progresso, estabeleceu a responsabilidade solidária do Estado para com os atos danosos praticados por seus agentes, preceito repetido na Constituição de 1937.

Somente com o advento da Constituição de 1946 é que o nosso direito positivo consagrou a responsabilidade objetiva do Estado, pois estabelecia em seu artigo 194 que as pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis pelos danos que seus funcionários, nessa qualidade, causem a terceiros, cabendo-lhe direito de regresso contra aqueles que houverem atuado com culpa.

Há certa unanimidade neste entendimento, e até, para espanto de muitos, certa uniformidade no argumento deduzido: se o parágrafo único do art. 194 da Constituição de 1946 exige o elemento culpa como requisito para que o Estado exercite o seu direito de regresso contra o funcionário que causar dano, e se omite este elemento no caput, local onde afirma a responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público interno, a conclusão lógica é que o elemento culpa não é necessário para que esteja configurada a obrigação do Estado reparar o dano.

As Constituições de 1967 e 1969 repetiram a norma da Constituição de 1946, acrescentando apenas que a ação de direito de regresso será cabível em caso de dolo ou culpa, o que, em todo caso, estaria implícito na expressão "culpa" constante do artigo 194 daquela Carta Política.

II.ii) PANORAMA ATUAL

Atualmente, o pilar da responsabilidade do Estado no direito positivo brasileiro é a Constituição da República de 1988. Duas regras básicas vigoram, a do art. 37, § 6º, de caráter genérico, e a do art. 21, inciso XXIII, alínea "c", específica para os danos decorrente de acidentes nucleares. Transcrevemos:

Constituição da República de 5-10-1988.

Art. 21. Compete à União:

I -....................................................

XXIII – explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer o monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princípios e condições:

a)....................................................

c) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa;

Art. 37............................................

§ 6º. As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

Acha-se consagrada na legislação constitucional, portanto, a anterior orientação doutrinária e jurisprudencial que já se havia desenvolvido em torno da tese da responsabilidade sem culpa do Estado, embora divirjam os autores quanto à sua forma e extensão (risco administrativo vs. risco integral; admissibilidade ou inadmissibilidade de excludentes, etc.).

A norma consubstanciada no art. 37, § 6º da Constituição de 1988 veio pôr fim às divergências doutrinárias quanto à incidência da responsabilidade objetiva, no caso das entidades de direito privado prestadoras de serviços públicos (fundações governamentais de direito privado, empresas públicas e sociedades de economia mista, e concessionários de serviços públicos). Maria Sylvia Di Pietro elenca os requisitos para que nasça a responsabilidade do Estado, com base na regra do artigo em comento ^[04]:

a) É necessário que se trate de pessoa jurídica de direito público ou pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviços públicos;

b) As entidades precisam ser prestadoras de serviços públicos; não incide a responsabilidade objetiva, por exemplo, nas relações estritamente comerciais das empresas públicas ou sociedades de economia mista, ainda que delas decorra algum tipo de dano;

c) É necessário que ocorra um dano em decorrência da prestação do serviço público; este é, na voz da autora, o nexo de causa e efeito;

d) O dano deve ser causado por agente daquelas entidades, o que abrange todas as categorias de agentes: políticos, administrativos ou particulares em colaboração com a Administração Pública, não importando o título sob o qual prestam o serviço;

e) Por fim, é necessário que o agente, ao causar o dano, aja nessa qualidade; não acarretará a responsabilidade estatal se o agente, ao causar o dano, não estiver no exercício de suas funções.

Celso Bastos afirma que a expressão "agente" abrange qualquer pessoa que pratica função pública, ainda que irregularmente investida, como no caso do funcionário "de fato" ^[05]. Cita, como exemplo, o motorista que utiliza viatura pública para fins particulares. Se vier a abalroar veículo de terceiros, deverá o Estado indenizar.

Celso Antônio Bandeira de Mello, na mesma linha de pensamento, consigna que o título jurídico da investidura do agente não é relevante. "Basta que seja qualificado como agente público, é dizer, apto para comportamentos imputáveis ao Estado (...)". Não descaracteriza a condição de agente, ainda segundo o autor, o fato de este ter agido movido por sentimentos pessoais ou estranhos à finalidade do serviço, bastando que tenha podido produzir o dano por desfrutar de posição jurídica que lhe resulte da qualidade de agente atuando em relação com o serviço público, bem ou mal desempenhado. ^[06]

Hely Lopes Meirelles considera que a responsabilidade objetiva do Estado somente cobre os casos de danos causados por seus agentes. Danos oriundos da atividade de terceiros ou de fenômenos da natureza, como as multidões, as enchentes, vendavais etc., somente poderão acarretar a responsabilidade do Estado se configurada a culpa da Administração ^[07], o que tem recebido o aval da jurisprudência.

Este é também o posicionamento de Sonia Sterman, que publicou trabalho específico sobre a responsabilidade do Estado por danos oriundos de movimentos multitudinários. Diz a autora:

"Posicionamo-nos de acordo com aqueles que ministram ser o fundamento da responsabilidade do Estado pelos danos causados por movimentos multitudinários, o art. 15 c/c art. 159 do Código Civil e não o art.37, § 6º da atual Constituição Federal e 107 da Constituição anterior. Com efeito, o texto da atual Constituição não autoriza a interpretação de que atos ou fatos não produzidos por agentes públicos, mas pela multidão, e que causem danos a particulares, estejam cobertos pela responsabilidade objetiva, (...)". ^[08]

Sintetizando as idéias expostas neste item, pensamos que, de acordo com os preceitos constitucionais e doutrinários estudados, a responsabilidade do Estado no direito positivo brasileiro está assim configurada, atualmente:

1.Vige, nas relações entre Administração e administrado, o princípio da responsabilidade objetiva, fundada na teoria do risco administrativo, como regra geral, podendo o Estado exonerar-se desta responsabilidade provando a culpa exclusiva da vítima, o caso fortuito ou a força maior;

2.Nos casos de danos oriundos da omissão do Estado, à exceção do item anterior, embora vigente a responsabilidade objetiva por disposição constitucional, na prática, aplica-se a responsabilidade subjetiva, dada a necessidade de provar o dever de agir do Estado;

3.Nos casos específicos de danos causados por terceiros ou por fatos da natureza, vige o princípio da responsabilidade subjetiva do Estado, fundada na teoria da culpa administrativa;

4) Vige, nas relações entre Administração e agente causador do dano, o princípio da responsabilidade subjetiva, o que permite ao Estado exercitar o direito de regresso nos casos de dolo ou culpa daquele.

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III) A RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR SUICÍDIO DE PRESOS SOB SUA CUSTÓDIA

Analisadas as condições e peculiaridades da responsabilidade do Estado, tentemos, agora, enquadrar o caso nas conclusões a que chegamos.

Antes, porém, repassemos alguns pontos já estudados.

Concluímos que vige, como regra geral, a responsabilidade objetiva do Estado fundada na teoria do risco administrativo, com base na norma contida no art. 37, § 6º da Constituição da República. Nessa modalidade de responsabilidade, como vimos, a culpa exclusiva da vítima impede que se forme o nexo de causalidade, afastando a responsabilidade do Estado. Se foi a vítima quem provocou o dano, então não foi o Estado; se não foi o Estado, então não há que se falar em responsabilidade.

Em que pese a opinião de alguns autores, segundo os quais para certos e determinados casos vige a responsabilidade objetiva fundada na teoria da responsabilidade integral, ou teoria do risco integral (nessa espécie de responsabilidade, o Estado responde sempre e em qualquer circunstância, ainda que a própria vítima tenha sido a única causadora do evento lesivo), adotamos a mesma linha do Prof° José dos Santos Carvalho Filho ^[09], "permitimo-nos desconsidera-lo, não somente porque entendemos que se trata de um monstro jurídico, como também porque não se consegue encontrar o fundamento para tal exagero".

Por fim, também concluímos que, embora vigente a regra geral de responsabilização objetiva do Estado, tratando-se de danos oriundos de comportamentos omissivos, na prática, aplica-se a responsabilidade subjetiva, fundada na teoria da culpa administrativa, dada a necessidade de se provar que o Estado tinha o dever de agir.

Vejamos, então, se podemos enquadrar o caso como responsabilidade objetiva fundada no risco integral (responsabilidade integral, na nossa definição), nos moldes da responsabilidade vigente para as atividades nucleares, como determina a norma do art. 21, inc. XXIII da Constituição.

Celso Antônio Bandeira de Mello não vincula este tipo de responsabilidade ao risco integral. Antes, diz ser modalidade de responsabilidade decorrente de dano direto, pois é o Poder Público quem constitui a situação propiciatória da emergência do dano. É o que o autor chama de danos dependentes de situação produzida pelo Estado diretamente propiciatória. Diz serem exemplos de situações propiciatórias criadas pelo Estado as usinas nucleares, os depósitos de explosivos, os presídios e os manicômios.

"Uma vez que a Sociedade não pode passar sem estes estabelecimentos, instituídos em proveito de todos, é natural que ninguém em particular sofra o gravame de danos eventualmente causados pelas coisas, animais ou pessoas que neles se encontravam sob a custódia do Estado. Daí que os danos eventualmente surgidos em decorrência desta situação de risco e por força da proximidade de tais locais ensejarão a responsabilidade objetiva do Estado. Com efeito, esta é a maneira de a comunidade social absorver os prejuízos que incidiram apenas sobre alguns, os lesados, mas que foram propiciados por organizações constituídas em prol de todos. (...)" ^[10].

Mais adiante, diz o autor que, por critérios e razões idênticas, a responsabilidade objetiva por danos oriundos de coisas ou pessoas perigosas sob a guarda do Estado aplica-se, inclusive, às outras pessoas que se achem sob tal guarda. Exemplifica dizendo que, se um detento fere outro, o Estado responde objetivamente, pois cada um dos presidiários está exposto a uma situação de risco inerente ao ambiente em que convivem.

Mas, se um raio vier a matar um dos detentos – continua o autor – a responsabilidade desloca-se para o campo da culpa administrativa, deixando de ser objetiva, por inexistir conexão lógica entre o evento raio e a situação de risco vivida pelo desafortunado. A responsabilidade advirá se eventualmente ficar comprovado que as instalações capazes de impedir o evento (pára-raios) não existiam, foram mal projetadas ou estavam mal conservadas.

Usando a própria argumentação do autor, pensamos que não podemos enquadrar a responsabilidade advinda do suicídio de preso como responsabilidade objetiva derivada de situação propiciatória criada pelo Estado, pois não há conexão lógica entre o evento suicídio e a situação de risco vivida pelo detento. O encarceramento gera vários riscos aos detentos, mas não creio que possamos afirmar, com certeza, que gera o risco de suicídio.

Também não podemos incluí-la como responsabilidade objetiva integral (fundada no risco integral), na forma como a concebe Hely Lopes Meirelles. Atribuir uma mesma prerrogativa para o caso de suicídio parece-nos atentar contra os preceitos regedores deste tipo de responsabilidade.

Portanto, a sua relação com a Administração deve reger-se pela culpa ou pelo risco administrativo.

Ora, o cometimento de suicídio configura-se, segundo nos parece, como caso típico de culpa exclusiva da vítima. Alguns podem contra-argumentar que a vontade de por termo à própria vida decorre de uma enfermidade psíquica e, neste caso, não há que se falar em culpa.

Desconsiderando o fato de que não se pode afirmar, seguramente, que todo suicida (ou mesmo a maioria deles) sofra de algum tipo de anomalia mental, deve-se ressaltar que a expressão "culpa exclusiva da vítima" também abrange, além da culpa propriamente dita, os atos imputáveis exclusivamente ao lesado, ainda que sem a presença de culpa. Isto porque o que importa é verificar a existência, ou não, de nexo causal. Assim, se a vítima foi culpada, ou, embora não tenha sido culpada, ocasionou o evento danoso por ato exclusivo seu, então inexistiu a relação causal capaz de gerar a obrigação de reparar.

Partindo dessa premissa, podemos descartar, desde já, a hipótese de responsabilização objetiva do Estado com base na teoria do risco administrativo (art. 37, § 6º da Constituição da República), pois o suicídio funcionaria como excludente de responsabilidade, ou melhor, comprovaria a inexistência de nexo causal, o que afastaria, sempre e em qualquer caso, a responsabilidade do Estado.

Resta, portanto, a responsabilidade subjetiva, fundada na culpa administrativa.

Com efeito, esta é a única modalidade de responsabilidade aplicável à espécie. O Estado somente será responsabilizado se comprovar que não houve, de sua parte, a adoção das cautelas necessárias a evitar o evento. Como já vimos, tratando-se de omissão, a responsabilidade passará, necessariamente, pela investigação da culpa. É, portanto, caso de responsabilidade subjetiva, ainda que uma responsabilidade especial, de direito público, com peculiaridades que a diferenciam da culpa civil comum.

Qual a conclusão, então? O Estado responde ou não responde pela morte decorrente de suicídio de preso sob sua custódia?

Ora, se é caso de responsabilidade subjetiva, baseada, portanto, na culpa administrativa, somente o caso concreto irá dizer se o Estado deve ou não responder patrimonialmente pelo evento danoso. Se o detento apresentava, há algum tempo, comportamento estranho, suficiente para justificar um acompanhamento mais de perto, inclusive por médico especializado, e o Estado simplesmente omitiu-se de adotar qualquer medida preventiva ou acautelatória, certamente será responsabilizado: houve Fuate du service public.

De outro lado, se o detento logrou encobrir seu intento, se não apresentava comportamento anormal, ou, tendo agido estranhamente, a Administração do estabelecimento prisional determinou um acompanhamento mais atento por parte dos agentes carcerários e submeteu o preso a exames clínicos, cremos ser absolutamente indevida a sua responsabilização. Simplesmente não houve culpa da parte do ente público.

III.ii) ESTUDO DE CASOS NA JURISPRUDÊNCIA

Encontramos poucas decisões acerca de pedidos de indenização pela morte, por suicídio, de presos sob custódia do Estado. Mais numerosas são as ações de indenização devido à morte de detentos por policiais, por agentes carcerários ou por outros detentos.

Neste caso, as decisões são, em sua maioria, pela imputação ao Estado do dever de indenizar, seja por responsabilidade objetiva, seja pela configuração da culpa in vigilando. Uma ou outra decisão em contrário usam como fundamentação, eventualmente, a atitude leviana ou provocativa da vítima, o que configuraria culpa exclusiva ou concorrente, em nosso entender.

Exemplo disso é o julgamento do TJSP cuja ementa transcrevemos:

RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO – Morte de preso por companheiros no interior de cadeia pública – Evento que não decorreu de falha anônima da Administração, nem deficiência do serviço de vigilância – verba não devida – voto vencido.

(TJSP – Ap.Cível 144.365-1/0 – 3ª C.Cível – j. 6-8-1991 – rel. Des. Flávio Pinheiro).

No voto do acórdão vamos encontrar a seguinte fundamentação: "A vítima, João do Pulo, teria prometido vingar seu companheiro de cela e com isso ‘acabou assinando sua própria sentença de morte’".

Mais adiante: "Dessa forma, a vítima (...), pelo seu comportamento carcerário teria agido com culpa grave e suficiente para excluir a concorrência da culpa do Estado." (RT 674/106. Grifo não constante do original).

Embora mencione a culpa da vítima, a tese maior do acórdão foi mesmo a ausência de configuração da culpa anônima do serviço consistente na omissão do dever de vigilância, como reproduzido na ementa, o que parece contrariar o entendimento doutrinário acerca do assunto. Tanto que o voto vencido assim consignou: "Por certo que existia o dever de vigilância, por parte dos carcereiros ou policiais, donde o dever de indenizar." (RT 674/107).

De se lembrar que a própria Constituição determina que a Administração deve zelar pela incolumidade física e moral dos presos (Art. 5º, inc. XLIX).

Em outro importante julgado, também versando sobre a morte de detento por terceiros, na fatídica "Rebelião do Carandiru", em São Paulo/SP, no ano de 1992, destacamos importante excerto de voto: "Fundamentou o pedido de reparação no artigo 37, § 6º, da Constituição Federal, que consagra o princípio da responsabilidade objetiva do Estado e da qual se livra somente se provada a culpa do lesado pelo evento danoso, segundo entendimento pacífico que se colhe na doutrina e nos julgados dos Tribunais." (TJSP – 8ª C. Direito Público – Emb. Infr. 240.511-1/9-01-São Paulo – rel. Des. José Santana – j. 16-10-1996 – maioria de votos. Grifo não constante do original).

Naquele mesmo ano de 1992 encontramos um julgado, também do Tribunal de Justiça de São Paulo, sobre suicídio de preso. Eis a ementa:

RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO – Marido que mata a mulher – Suicídio do criminoso logo que foi preso – Impossibilidade do Estado através de seus agentes, prever trágico evento – Falta de indicação clara de culpa do preposto do estado – Apelação que se dá provimento para julgar improcedente a ação – Voto vencido.

(TJSP – Ap. Cível 125.186-1/3 (reexame) – 7ª C.Cível – j. 26-2-1992 – rel. Des. Godofredo Mauro) ^[11].

A fundamentação, tanto do relatório do voto vencedor, como da declaração de voto vencido, gravitam em torno da culpa da administração: deveria ou não deveria ter sido prestada assistência médica ao detento, antes do evento fatídico? As atitudes do preso exigiam, ou não, um acompanhamento mais próximo? A conclusão foi de que não se configurou culpa da administração, em abono à nossa tese de que somente o caso concreto dirá se Estado tem ou não o dever de indenizar.

Se, porém, o comportamento da vítima indicava ser ele portador de anomalia psíquica, configurada estará a culpa, como no seguinte julgado:

RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO – Ato ilícito – Suicídio de Oficial da Polícia Militar, internado em estabelecimento hospitalar da corporação – Vigilância deficiente sobre ele exercida – Esquizofrênico que propalava o seu intento de por termo à vida – Ação de indenização procedente.

(TJSP – Ap. Cível 206.376 – 4ª C.Cível – j. 24-8-1972 – rel. Des. Lair Loureiro – unanimidade de votos). ^[12]

No Relatório do Acórdão estão explicitados os fatores que vieram a caracterizar a culpa da Administração: inexistência de vigilância na enfermaria onde estava internado o oficial; o interno sofria de esquizofrenia e havia propalado, diversas vezes, a sua intenção de suicidar-se; o seu fardamento, utilizado na fuga, não havia sido recolhido e substituído pela roupa do hospital, como mandava o regulamento do nosocômio. Vê-se, claramente, que a responsabilidade decorre de culpa, por omissão, da Administração. Estamos, portanto, em sede de responsabilidade subjetiva.

O Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina decidiu alguns casos de pedidos de indenização por suicídio de presos. Na Apelação Cível nº 46.018 da Comarca da Capital, o Estado de Santa Catarina, já na contestação, defendia a tese de que não se aplica, in casu, a responsabilidade objetiva prevista no art. 37, § 6º, da Constituição da República. Transcrevemos trecho do Relatório do Acórdão:

"(...) quando o Estado se omite e graças a isso ocorre um dano, este causado por outro evento, e não pelo Estado, pois, o Estado só responde por omissões quando deveria atuar e não atuou, quando descumpre o dever legal de agir (falta do serviço), vez que o falecimento do filho dos autores não foi gerado pela atividade administrativa, não foi causado pelo Estado, mas sim em decorrência de ação do próprio falecido (suicídio), já que o nexo causal, diante da omissão do Poder Público, somente existirá quando, podendo e devendo agir para impedir a produção de um dano, não o fez, dando azo a que sobreviesse; que as irregularidades verificadas devem ser apreciadas in concreto em cada caso particular; (...)"

(TJSC – Ap.Cível 46.018, da Capital – 2ª C.Civil – j. 1º-11-1994 – rel. Des. Rubem Córdova – unanimidade de votos. Excerto do Relatório do Acórdão).

Outro julgado, de 1990, embora fundamentasse, no voto, a responsabilização do Estado com base na teoria objetiva, deixa entrever que a culpa, por omissão, foi o fator preponderante na condenação. Transcrevemos a ementa:

"RESPONSABILIDADE CIVIL. Suicídio de pessoa recolhida à cadeia.Condenação do Estado a uma indenização de dois terços do valor dos proventos do de cujus, sendo uma metade para a mulher e a outra para os filhos menores.Remessa necessária desprovida. Sentença confirmada. O Estado deve ressarcir o dano resultante do suicídio de preso recolhido ao xadrez de Delegacia de Polícia, cujo estado físico e mental inspirava cuidados e assistência médico-hospitalar. Irrelevante, no caso, tratar-se ou não de prisão ilegal.(JC 51/221). (grifo nosso).

(TJSC – Ap.Cível 34.415, da Capital – 1ª C.Civil – j. 16-10-1990, DJESC n.º 8.124, de 6-11-1990, p.3 – rel. Des. Napoleão Amarante – unanimidade de votos).

Em julgado mais recente, O Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina assim decidiu:

"Indenização. Estado. Morte de preso na penitenciária. Teoria do risco integral. Suspeita de suicídio. Condenação. Recurso desprovido. Pela teoria do risco integral adotada pelo nosso sistema jurídico-constitucional, a pessoa jurídica de direito público responde sempre, uma vez que se estabeleça o nexo de causalidade entre o ato da Administração e o prejuízo sofrido, não se cogitando se houve ou não culpa, para concluir pelo dever de indenizar.

É dever do Estado zelar pela integridade física de seus presos, conforme inserido no art. 5º, XLIX, da Carta Magna. Deriva daí o dever de guarda e vigilância sobre o preso. Pela teoria do risco integral, quer o preso tenha sido morto, quer tenha cometido suicídio, espontaneamente ou motivado, a pessoa jurídica pública responde, em tese, pela morte, no mínimo por culpa in vigilando.(...)" (grifo nosso)

(TJSC – Ap. Cível 46.757, da Capital – 4ª C. Civil – j. 30-11-1995 – rel. Des. Pedro Manoel Abreu – unanimidade de votos). ^[13]

Alguns aspectos da fundamentação da decisão merecem análise mais detalhada. Primeiramente, a grande maioria dos autores entende que a teoria sobre a qual se funda a responsabilidade objetiva do Estado, no Brasil, é a teoria do risco administrativo, e não a teoria do risco integral, ao menos no conceito de risco integral proposto por Hely Lopes Meirelles.

Em segundo lugar, utilizou-se o argumento de que ao Estado incumbe zelar pela integridade física e moral dos presos sob sua custódia, derivando daí o dever de guarda e vigilância. Trata-se, portanto, de ato omissivo (o Estado não zelou pela integridade do preso) e, como já vimos, a responsabilidade resultante de omissão deve ser investigada em sede de responsabilidade subjetiva, pois há a necessidade de provar que o Estado, devendo agir, não agiu. Melhor dizendo, deve-se comprovar que o Estado não adotou as cautelas necessárias ao asseguramento da integridade do preso. Ficando comprovada tal omissão, estaríamos diante de uma negligência, o que constitui culpa, característica da responsabilidade subjetiva.

Por fim, em se tratando, realmente, de responsabilidade objetiva, como faz crer o Acórdão, penso que não se poderia fundamentar a decisão com base na culpa in vigilando, pois bastaria o nexo causal para estabelecer a obrigação de indenizar.

Um dos julgados por nós pesquisados, entretanto, adotou a tese da responsabilidade objetiva, pura e simplesmente. Transcrevemos a ementa:

RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO PELA MORTE DE DETENTO – Valor da indenização – CF arts. 5º, XLIX e 37, § 6º - Precedentes jurisprudenciais.

A responsabilidade civil do Estado é sempre objetiva, inclusive no caso de prisão, pouco importando se legal ou ilegal.

Mesmo que o preso cometa suicídio, persiste o dever de indenizar, pois o Estado responde pela integridade física e moral do detento.

Havendo dependência econômica, a indenização é calculada com base na vida provável da vítima, 65 (sessenta e cinco) anos.

(TJSC – Ap.Cível 32.325, Comarca de São Francisco do Sul – 3ª C.Civil – j. 26-11-1991, DJESC nº 8.398, de 13-12-1991, p.10 – rel. Des. Amaral e Silva – unanimidade de votos).

A decisão é tecnicamente correta do ponto de vista formal, ao contrário de outras decisões estudadas, segundo nosso entendimento. Tanto que do voto do relator podemos extrair os seguintes excertos: "A obrigação do Estado é de assegurar aos presos o respeito à integridade física e moral (CF, 5º, XLIX). Pouco importa se a prisão era legal ou ilegal." Ou: "O Estado responde pela pessoa que prendeu, tendo o dever de vigilância relativamente à vida e segurança dos detentos."

Como se vê, não houve preocupação em estabelecer culpa decorrente de omissão do ente público, mas apenas estabelecer o nexo causal, suficiente para gerar a obrigação de indenizar, em sede de responsabilidade objetiva.

Apesar disso, entretanto, ainda assim mantemos nosso entendimento de que a responsabilidade decorrente do suicídio de presos deve ser apurada subjetivamente.

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IV) CONSIDERAÇÕES FINAIS

Percebe-se uma divergência na doutrina acerca da responsabilidade extracontratual do Estado. Não nos parece, no entanto, que a divergência seja de monta a desnaturar a unidade de entendimento em torno da idéia de que se trata de responsabilidade objetiva, fundada na teoria do risco.

Parte da confusão, ao que nos parece e lembrando Weida Zancaner Brunini, deve-se a que alguns autores traçam teorias diferentes para tentar explicar coisas aparentemente iguais; ou utilizam o mesmo rótulo para referir coisas diferentes.

Frisamos, entretanto, que parecem concordar que atualmente vige, como regra geral nas relações com os administrados, a responsabilidade objetiva do Estado, embora não se entendam quanto à qualificação desta mesma responsabilidade objetiva.

As decisões nos casos concretos de pedidos de indenização pela morte de presos por suicídio, no entanto, são bastante divergentes e até um tanto confusas, diríamos.

Quase todas invocam a responsabilidade objetiva do Estado. Algumas fundamentam-se na culpa in vigilando ou no dever legal de manter a incolumidade física e psíquica do preso, conforme determina a Constituição da República.

Outras misturam fundamentos de responsabilidade objetiva e de culpa administrativa, dando a impressão de que a vontade de tomar uma decisão justa (no sentido de obrigar o Estado – grande omisso na área penitenciária – a responder patrimonialmente pelo trágico evento), permite ao julgador certa "flexibilidade" na fundamentação.

Deveras, como concluímos neste trabalho, a responsabilização do Estado por suicídio de presos sob sua custódia somente poderá se efetivar com base na responsabilidade subjetiva, pois, como visto, embora a regra geral seja a responsabilidade objetiva, em casos que tais é necessário provar a omissão do Estado. Ora, omissão, quando se impõe o dever de agir, caracteriza a negligência, que é modalidade de culpa.

E aí reside o problema: responsabilidade subjetiva exige, por parte do lesado, ou seus sucessores, a prova da culpa da Administração. Mas, pensando o problema em termos práticos, como provar que a administração penitenciária foi omissa? Como provar que as atitudes do preso exigiam um acompanhamento mais próximo, talvez até por um especialista?

Se entre particulares já é bastante difícil comprovar a culpa do causador do dano, que dirá contra a administração de um sistema prisional, ou contra a autoridade policial? Daí o nosso desejo de ressaltar, nestas linhas finais, o quanto saímos engrandecidos desta pesquisa. A busca de uma fundamentação técnica para as conclusões a que chegamos foi árdua, mas penso que conseguimos criar um quadro bastante lógico e plausível acerca da responsabilidade do Estado no direito brasileiro, e a sua aplicabilidade aos casos de suicídio de presos. Entretanto, quando tentamos transplantar nossos estudos para a prática, deparamo-nos com decisões que parecem, a nosso ver, contrariar ou passar ao largo da melhor doutrina a respeito do assunto.

Fica patente, então, que fatores de ordem outra que não estritamente jurídica influenciam as decisões. A comoção da mídia, a família pobre deixada ao abandono, a degradação humana e social que se transformou nosso sistema prisional etc., todos são fatores que flexibilizam, na mente do julgador, os critérios formais e rígidos necessários para caracterizar a "falta do serviço".

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V) REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito administrativo. São Paulo: Saraiva, 1994.

BRUNINI, Weida Zancaner. Da responsabilidade extracontratual da administração pública. São Paulo: RT, 1981.

CAHALI, Yussef Said (coord.). Responsabilidade civil – doutrina e jurisprudência. 2ª ed. São Paulo: Saraiva, 1988.

________________. Responsabilidade civil do Estado. 2ª ed. rev., ampl. e at. São Paulo: Malheiros, 1995.

CARVALHO FILHO - Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro, 2000. Ed. Lumen Juris, 6ª Edição.

CRETELLA JÚNIOR, José. Curso de direito administrativo. 4ª ed. rev., ampl. e at. Rio de Janeiro: Forense, 1975.

________________. Tratado de direito administrativo. 1ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 1970, 8v.

GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. 4ª ed. rev. e ampl. São Paulo: Saraiva, 1995.

JURISPRUDÊNCIA CATARINENSE. Santa Catarina: TJSC, 1996, nº 76, trimestral.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 19ª ed. at. por Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho. São Paulo: Malheiros, 1994.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 10ª ed. rev., at. e ampl. São Paulo: Malheiros, 1998.

PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito administrativo. 8ª ed. São Paulo: Atlas, 1997.

RODRIGUES, Sílvio. Direito civil. Responsabilidade civil. 9ª ed. rev. e at., volume 5. São Paulo: Saraiva, 1985, 7v.

STERMAN. Sonia. Responsabilidade do Estado. Movimentos multitudinários: saques, depredações, fatos de guerra, revoluções, atos terroristas. São Paulo: RT, 1992.

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Notas

⁰¹ Tratado de Direito Administrativo, v.VIII, p.276.

⁰² Cahali, Yussef Said; Responsabilidade Civil do Estado, p.28.

⁰³ Mencionados por Meirelles, Hely Lopes; Direito Administrativo Brasileiro, p.559.

⁰⁴ Direito Administrativo, p. 414.

⁰⁵ Curso de Direito Administrativo, p. 190.

⁰⁶ Curso de Direito Administrativo, p. 639.

⁰⁷ TJSP: RDA 49/198, 63/168, 211/189, 255/328, 259/148, 297/301; RT 54/336, 275/319. Mencionados pelo autor, obra citada, p.562, notas 21-22.

⁰⁸Responsabilidade do Estado. Movimentos multitudinários: saques, depredações, fatos de guerra, revoluções, atos terroristas., p.91.

⁰⁹ Carvalho Filho, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo, pág. 397.

¹⁰ Mello, Celso Antônio Bandeira de; obra citada, p.628-629.

¹¹ RT 682/71.

¹² RT 445/84.

¹³ Jurisprudência Catarinense 76/334.