Os requisitos legais necessários para a concessão de anistias fiscais pelos municípios.

Com a entrada em vigor da Lei Complementar nº. 101/2000 – conhecida como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), muitas vozes se insurgiram com maior rigor e razão contra a concessão de incentivos fiscais.

O objetivo central desse singelo trabalho, que não tem qualquer pretensão de esgotar a matéria, mas tão somente levantar pontos de discussão, é demonstrar que a LRF não proibiu a concessão de tais incentivos, na medida em que inseriu uma série de condições a implantação de medidas dessa natureza.

Preliminarmente, deixamos clara nossa manifesta discordância com algumas justificativas que vem sendo utilizadas por Autoridade e Consultores Municipais, quando da concessão de diversas vantagens fiscais, em especial a "anistia".

Dentre tais argumentos, merecem registro:

1.Que a redução de multas e juros não implica em renúncia de receitas, uma vez que mesmo com a concessão da anistia, o débito será pago pelo valor principal, devidamente corrigido.

2.A LRF impõe exigências somente quando se trata de renuncia de receitas de natureza tributária, não compreendendo, pois, as multas e juros, posto que tais valores são contabilizados como "outras receitas correntes".

3.A afirmação desprovida de estudos e comprovação no sentido de que a renúncia foi considerada na estimativa da receita orçamentária e não prejudicará as metas de resultados fiscais.

4.Não se trata de renúncia de receitas (ex. anistia de multas e juros), porque implicará em aumento do valor arrecadado, uma vez que as vantagens oferecidas proporcionarão que um maior número de contribuintes faça adesão aos eventuais parcelamentos, o que provocará um aumento da receita.

Data vênia, não nos parece que as justificativas acima possam ser aceitas. Isso se dá por vários motivos.

Primeiro, porque a própria LRF em seu art. 14, § 1º enumerou, de forma minuciosa e EXPRESSA o que deve ser entendido por renúncia de receitas.

"In verbis":

LRF – Art. 14 - § 1º "A renúncia compreende a anistia, remissão, subsidio, crédito presumido, concessão de isenção de caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam tratamento diferenciado".

De outra banda, ainda que se alegue que a renúncia foi considerada na estimativa da receita orçamentária e não prejudicará as metas de resultados fiscais, tal afirmação, se desprovida de estudos e quadros exigidos por lei (CF e LRF), se apresenta ineficaz.

Portanto, não basta que os objetivos do projeto de lei concedendo benefício fiscal sejam os mais nobres. A Constituição Federal e a LRF exigem que os efeitos das alterações da legislação tributária sejam quantificados e medidos os seus impactos nas finanças municipais, para permitir a avaliação da sua relação custo/benefício e facilitar a tarefa dos ilustres membros do Poder Legislativo de, quanto ao mérito, analisar as repercussões na programação dos investimentos e da prestação dos serviços públicos, que poderão sofrer solução de continuidade ou perda de qualidade, por redução de recursos financeiros, causando prejuízo à parcela da comunidade que os demanda, comparativamente com o benefício a ser concedido.

Ademais, conforme tem evidenciado a observação empírica, propostas de concessão de remissão e anistia de penalidades moratórias, atuam, a médio e longo prazo, como um golpe mortal nos esforços da máquina arrecadadora, na medida em que deseducam os contribuintes, ao tempo em que cometem tremenda injustiça com os que cumpriram com suas obrigações tributárias na época determinada pelo Poder Público.

Por sua vez, aos que alegam que não se trata de renúncia de receitas (ex. anistia de multas e juros), porque implicará em aumento do valor arrecadado, uma vez que com as vantagens oferecidas maior número de contribuintes fará adesão a eventuais parcelamentos - com este argumento também não concordamos, posto que tal afirmação decorre de uma análise a curto prazo do efeito de tais medidas, sendo inconteste que ainda que tais ações possam acarretar relativo aumento imediato das receitas, a longo prazo, implicará numa redução do ativo do município, e do próprio patrimônio geral, na medida em que para receber p. ex. 40% de um crédito (principal corrigido), se procede ao cancelamento de outros 60% restantes (multa e juros), contribuindo para o empobrecimento da Entidade a longo prazo, caso a medida não sejam devidamente planejada.

Invariavelmente, a espinha dorsal do "REFIS" ou demais denominações atribuídas a esse tipo de parcelamento de débito consiste em apresentar aos contribuintes um mecanismo hábil, eficiente e realista, capaz de viabilizar a total regularização dos passivos fiscais do Município.

Trata-se, pois, de uma iniciativa ousada pela envergadura e criatividade apresentada pelos Executivos ao buscarem soluções flexíveis, sintonizadas com as dificuldades vivenciadas por vários setores econômicos para combater um expressivo passivo fiscal, fruto de uma herança tributária relativamente considerável assumida pelas Administrações.

Demais disso, certos aspectos da política econômica nacional, notadamente a elevação das taxas de juros, aliada ao inexpressivo índice de crescimento econômico nacional, contribuíram demasiadamente para construir dívidas altíssimas. Nesta linha, não podem ser creditadas as dificuldades de recebimento tão somente ao relapso dos contribuintes e muito menos a uma eventual omissão do Poder Público que cada vez mais tem se empenhado em receber seus créditos.

Acrescente-se ainda que a ausência de soluções práticas e flexíveis para regularização de débitos em atraso funciona como estímulo para o aparecimento das mais variadas e imprevisíveis conseqüências, mas sempre prejudiciais para o Erário Municipal.

Ainda que, assim como alguns argumentam, pode ser dada a impressão de que a política de recuperação de créditos adotada assenta-se em mecanismos periódicos de facilitação da vida dos devedores, em detrimento do bom e regular pagador das exações impostas, não se pode ceder à tentadora, mas não necessariamente segura e justa conclusão de que a concessão de tal benesse implicaria em tratamento desigual aos contribuintes que na maioria das vezes seriam relapsos.

Essa afirmação se mostra ainda mais relevante num país como o nosso, marcado por tantas desigualdades sociais e mazelas muitas vezes decorrentes da ineficiência do serviço público, merece compreensão a criação de programas com vista a facilitação do pagamento de débitos, notadamente se considerarmos que o maior beneficiário de tal medida será na maioria dos casos pessoas humildes, desempregados e trabalhadores que, não raro, que vivem abaixo da linha da pobreza.

Deste modo, a implantação de um programa cercado de medidas razoáveis e viáveis para todos os contribuintes, sem transmitir a idéia de "socorros" periódicos, indevidos e excessivos para os devedores terá um importante papel na manutenção e ampliação das receitas municipais, propiciando que sejam destinados ainda mais recursos financeiros em prol da coletividade.

Feitas essas considerações, passemos as formalidade legais necessárias para a concessão de benefícios fiscais:

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1.- Previsão do Programa no PPA Plano Plurianual

"A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada."

-CF - Art. 167, § 1º - "Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade".

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2.- Autorização Expressa no corpo da LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias

"A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento"

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3.- Previsão do Programa na LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias

A LDO deverá evidenciar dentro de suas prioridades, os programas governamentais constantes do PPA a serem contemplados na LOA, bem como estabelecer eventuais programas prioritários que não tenham característica de duração continuada, portanto, não inseridos no PPA, para os quais devem ser previstos os recursos orçamentários para a sua execução."

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4.- Anexo de Metas Fiscais – LDO Estimativas E Compensação da Renúncia de Receitas

- "Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes."

-LRF – Art. 4º, § 2º, V - "O Anexo conterá, ainda: (...) V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado."

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5.- Demonstrativo a que aludem a Constituição Federal e Lei de Responsabilidade Fiscal

"o projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia."

-LRF – Art. 5º, I - Art. 5º O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar: (...) II - será acompanhado do documento a que se refere o § 6º do art. 165 da Constituição, bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado.

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6.- Anexo demonstrando que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da Lei Orçamentária

"demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;"

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7.- O Projeto de Lei deve ser precedido de Estudo indicando que:

-O ente da Federação vem tomando todas as medidas possíveis com vista a efetiva arrecadação de todos os tributos de sua competência: cobrança amigável e ajuizamento de execução fiscal;

-O incentivo fiscal proposto é mais uma alternativa a ser adotada com vista a efetiva arrecadação dos tributos, não se tratando, pois, de subterfúgio para se esquivar das regras contidas na LRF.

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8.- Deve ser concedido o Incentivo através de Lei Específica

"Qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou contribuições, só poderá ser concedido mediante lei específica, federal, estadual ou municipal, que regule exclusivamente as matérias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuição";

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9.- Estimativa do Impacto Orçamentário Financeiro

"A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:..."

-LRF - Art. 16 e incisos :- Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de: I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes; II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

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Conclusão

Essa nos parece a melhor exegese dos comandos do dispositivo em análise, já que a ausência dos requisitos necessários à concessão dos benefícios fiscais, poderá ocasionar apontamentos de irregularidade pelos Agentes de Fiscalização do Egrégio Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, bem como óbices e ao regular gerenciamento dos débitos, sendo com isso, prejudicada toda a coletividade.