Suprimento de fundos e cartão de pagamento do governo federal.

RESUMO

Este artigo promove, mediante abordagem metodológica de cunho bibliográfico-documental, uma revista no pouco abordado tema do suprimento de fundos (adiantamento), assim como, apesar da sua larga utilização no âmbito das administrações públicas de todos os níveis da Federação, também pouco conhecido pelos próprios agentes públicos. Realiza, igualmente, uma análise no novel instituto do cartão de pagamento do Governo Federal enquanto meio de pagamento do suprimento de fundos. Ao final, conclui que ambas as disciplinas, bastante fragmentadas, merecem regência, preferencialmente, num único instrumento legal, assim como, dentre outros aspectos, que a estatuição a respeito da utilização desse cartão em sua modalidade saque pode ser mais bem disciplinada, emprestando-lhe maiores restrições, de sorte a evitar uso inadequado.

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1 INTRODUÇÃO

O objeto eleito deste estudo, o regime do suprimento de fundos, que também é conhecido por adiantamento, constitui tema pouco abordado pelos monografistas. Supõe-se que tal fato deva decorrer dele se tratar de um instituto próprio do Direito Público, cuja utilização está circunscrita ao âmbito da Administração Pública.

Demais disso, fazendo coro com essa pouca preocupação com o trato da matéria no plano científico, certo também é que no campo do próprio serviço público, conquanto seja razoavelmente utilizado, é pouco conhecido pela maioria dos agentes públicos.

Esse generalizado desconhecimento ou, por outra, falta de enfrentamento desse tema chega até mesmo a gerar certa perplexidade àqueles que, eventualmente, queriam sobre ele se debruçar, porquanto se trata de um importante instrumento administrativo que já conta com quase meio século de existência, uma vez que foi criado em 1964, pela Lei federal nº 4.320.

Sem embargo disso, certo é que tão-apenas por essa circunstância o tema já se revela bastante desafiador, merecendo o devido descortinamento, nem que apenas para bem caracterizar e determinar o seu alcance, assim como para analisar a utilidade do instituto em questão.

Não fosse só por isso, o tema também se apresenta interessante em vista dele defluir um ponto bastante controvertido e que, recentemente, ensejou muita discussão, culminando até com a instalação de uma comissão parlamentar mista de inquérito pelo Congresso Nacional. Ela ficou conhecida como a "CPMI dos Cartões Corporativos", bem como tinha por finalidade a investigação do uso pelos integrantes da Administração Pública Federal do Cartão de Pagamento do Governo Federal - CPGF (atual designação dos cogitados cartões corporativos governamentais).

Assim se afirma, porquanto o aludido "cartão corporativo" constitui uma forma moderna de pagamento de despesas dos adiantamentos, com muitas vantagens sobre o antigo sistema de movimentação de contas bancárias e cheques, mas com algumas características que podem ensejar uso indevido, conforme para logo se infere ao considerar a instalação da referida comissão parlamentar para avaliar a sua eventual irregular utilização por agentes públicos.

Pois bem, essa derivação, por óbvio, também constitui interessante alvo de estudo, desde a sua imbricação com o modelo anterior, até a sua efetiva caracterização, com o exame aprofundado do respectivo regime jurídico. No entanto, o interesse da presente pesquisa não pára por aí, pois relevante se faz também perquerir sobre determinados usos emprestados a esses cartões, tanto no plano da contabilidade pública, mesmo que superficialmente, como no da moralidade administrativa, o qual se erige em um importante princípio com assento na Constituição Federal, vinculando, por conseqüência, toda a Administração Pública.

Esses são, por conseguinte, os propósitos deste artigo, o qual, importa desde logo referir, assenta-se numa abordagem metodológica de natureza bibliográfico-documental, ou seja, com base nos ensinamentos hauridos da doutrina, assim como em face do sistematizado sobre o tema no plano do direito positivo, porém sem prejuízo, mesmo que em bem menor proporção, de algumas outras fontes.

Ressalve-se finalmente que, sem embargo da existência de rica produção legislativa sobre o tema tanto em nível estadual, como municipal, este estudo, por questões meramente metodológicas, tem seus lindes confinados tão-apenas no plano federal.

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2 BALIZAMENTO DOS ATOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Ao contrário dos particulares, que podem fazer tudo o que a lei não lhes vedar, o Poder Público apenas pode fazer o que a lei lhe permitir.

Essa proposição, no que se refere a este último, decorre da sua inequívoca submissão ao princípio da legalidade, o qual se encontra explicitamente referenciado no caput do artigo 37 da Constituição Federal de 1988, assim como guarda evidente pertinência com o disposto tanto no inciso II do artigo 5º, como no inciso IV do artigo 84, ambos igualmente albergados pela Lei Magna.

Dita submissão à lei pela Administração Pública, vale esclarecer, está plasmada no mencionado artigo 37 da Lei Fundamental, ladeando outros importantíssimos vetores, nos seguintes termos: "A administração pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência", dentre outros.

Quanto aos citados inciso II do artigo 5º – "ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei" – e inciso IV do artigo 84 – compete privativamente ao Presidente da República "sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para a sua fiel execução" –, tem-se que eles reafirmam a proposição inicialmente apregoada, já que demonstram, com base na norma jurídica que empresta fundamento de validade para todo o sistema normativo, bem como o rege, que apenas a lei pode restringir o particular, assim como que o chefe da Administração Pública Federal, tal qual os dos demais níveis da nossa Federação, apenas podem produzir atos em absoluta conformidade com a lei e, portanto, a elas subalternos. Daí comumente se asseverar constituir a atividade administrativa sub lege.

Aliás, corroborando a importância do princípio da legalidade tem-se o fato de ser ele o elemento caracterizador do Estado de Direito. Assim se afirma, porque o Estado de Direito nada mais é do que aquele curvado à lei.

Logo, fica claro que não há que se falar em conduta estatal válida que não a balizada pela lei. Esta última deverá sempre nortear qualquer ato produzido na esfera da Administração Pública.

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3 CONTRATAÇÕES PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Pois bem, dentre as diversas implicações que decorrem no âmbito da Administração Pública da aludida submissão à lei, tem-se uma delas incidente sobre o regime de contratações. Nesse sentido, como bem esclarece Celso Antonio Bandeira de Mello (2003, p. 479), com a propriedade que lhe é peculiar:

Ao contrário dos particulares, que dispõe de ampla liberdade quando pretendem adquirir, alienar, locar bens, contratar a execução de obras, o Poder Público, para fazê-lo, necessita adotar um procedimento preliminar rigorosamente determinado e pré-estabelecido na conformidade da lei. Tal procedimento denomina-se licitação.

Realmente, o Poder Público quando deseja, dentre outros atos, adquirir um determinado bem ou a prestação de um serviço, ou mesmo a execução de uma obra, dentre outros, não pode agir como o particular, que o faz da forma que melhor lhe aprouver, contratando-o de quem bem entender e pagando o preço que lhe convier, sem qualquer vinculação ou planejamento. Diferentemente, o Poder Público está atado às regras preestabelecidas em lei, delas não podendo se apartar. Deverá, pois, seguir o rito previsto na lei, fazendo-o de forma transparente e de tal prestando contas a quem de direito.

Com efeito, desejando o Poder Público comprar um bem, adquirir um serviço, locar um imóvel ou equipamento, contratar a execução de uma obra, dentre outros, deverá ele submeter-se a uma licitação. É, pois, o que dispõe o inciso XXI do já referido artigo 37 da Constituição Federal, ad litteram:

[...]ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.

Sem embargo desse princípio norteador das condutas da Administração Pública, o qual, aliás, está entronizado dentre os diversos constantes do já referido artigo 37 que ele deve forçosamente observar, certo é que a licitação possui lei própria, disciplinando-a detalhadamente. Trata-se da Lei federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993, que, de acordo com o constante do seu primeiro preceptivo, estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Demais disso, ao regime dessa lei ficam subordinados, além dos órgãos da administração direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

Convém observar que a licitação, conforme entendimento dominante da melhor doutrina, tem por finalidade obter a proposta mais vantajosa para o ente estatal que a promove, assim como propiciar igual oportunidade àqueles que desejam contratar com dito ente (GASPARINI, 2006, p. 471).

Conforme estampado no artigo 2º da Lei das Licitações e Contratos Administrativos, como também é chamada a Lei federal nº 8.666, as obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses nela mesma previstas.

Em suma: a Administração Pública, diversamente do particular, apenas pode praticar atos em estrita obediência e conformidade com a lei. Todas as suas condutas são exercitadas "sub lege", inclusive as compras, uma vez que devem seguir, em princípio, os procedimentos pertinentes ditados pela lei, ou seja, os preceitos licitatórios.

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4 EXCEÇÕES À REGRA DA LICITAÇÃO

Conforme a lição de Marçal Justem Filho (2002, p. 230), conquanto a Constituição Federal tenha acolhido a presunção absoluta de que a licitação conduz à melhor contratação, na medida em que assegura a maior vantagem possível àquele que a promove, assim como propicia a observância ao princípio da isonomia dentre os interessados em contratar com a Administração Pública, certo é que a própria Carta Magna "se encarregou de limitar tal presunção absoluta, facultando contratação direta nos casos previstos em lei". Trata-se, neste último caso, das hipóteses já aludidas no excerto constitucional acima reproduzido.

Essas exceções ao procedimento em comento constituem as hipóteses comumente chamadas licitações dispensáveis e licitações inexigíveis.

As licitações dispensáveis encontram-se indicadas nos diversos incisos do artigo 24 da Lei nº 8.666. Nesses casos a submissão ao certame licitatório não se exsurge obrigatória, o que, todavia, não quer dizer que não possa ele ser realizado desde que haja possibilidade de disputa. Como se percebe, a dispensabilidade não se erige como obrigação, mas sim como faculdade. Aliás, por conta disso mesmo é que, em diversos casos em que é absolutamente factível a disputa licitatória, mas que há possibilidade legal de sua dispensa, os Tribunais de Contas têm exigido a realização do certame licitatório, prestigiando a disputa entre os eventuais interessados em contratar com o Poder Público.

Por seu turno, as licitações inexigíveis são aquelas em que a disputa é absolutamente inviável por ausência de concorrentes, quer porque, dentre outras hipóteses, o objeto seja singular ou o seu fornecedor único. Sob o manto da licitação inexigível ficam, pois, alcançadas as hipóteses em que é inquestionavelmente impossível a realização de uma disputa.

Tanto num caso como no outro, a contratação do objeto ou serviço pretendido pode se verificar diretamente, ou seja, sem a prévia verificação de licitação, porque ou ela é facultada por uma conveniência legal e implicitamente admitida ou porque simplesmente ela é decididamente impraticável.

Não obstante, com o fito de melhor focar o objeto deste estudo, certo é que, dentre as diversas situações legais em que a licitação é dispensável, uma há que guarda especial interesse para este estudo. Trata-se da hipótese insculpida no inciso II do já referido artigo 24 da Lei nº 8.666, a qual está assim redigida:

Art.24. É dispensável a licitação:

[...]

II-para outros serviços e compras de valor até 10% (dez por cento) do limite previsto na alínea "a", do inciso II do artigo anterior e para alienações, nos casos previstos nesta Lei, desde que não se refiram a parcelas de um mesmo serviço, compra ou alienação de maior vulto que possa ser realizada de uma só vez.

Em vista disso, para logo se infere que o procedimento de licitação é dispensado, podendo a correspondente contratação ocorrer diretamente, no caso de compras e serviços de pequeno valor, entendido esse como aquele que não extrapole a R$ 8.000,00 (valor correspondente a 10% do valor atribuído na alínea "a" do art. 23 da Lei nº 8.666 como limite para a modalidade licitatória de convite para compras e serviços que não compreendam obras e serviços de engenharia).

Com efeito, tal hipótese de dispensa de licitação configura-se plenamente razoável, uma vez que não submete as compras de pequeno vulto a procedimentos solenes, compreendido por diversas etapas, cuja imposição com certeza demandaria considerável prazo para a sua realização, além da produção de inúmeros atos, os quais seriam indubitavelmente impregnados de algum custo financeiro, tornando a aplicação do procedimento de disputa desvantajosa em relação à aquisição almejada.

Por conseqüência, a despeito de a licitação constituir regra para a Administração Pública, casos existem que comportam a sua dispensa ou a sua inexigibilidade, os quais se encontram devidamente indicados na lei. Além disso, dentre as hipóteses legais de dispensa existem as relativos às compras de pequeno valor, que ocorrem quando a despesa não superar a R$ 8.000,00. Com efeito, essa hipótese de dispensa de licitação em razão do pequeno valor é extremamente razoável, uma vez que se inexistente, com a conseqüente imposição do certame licitatório em tal circunstância, certo é que a pertinente contratação acabaria se verificando desvantajosa.

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5 SUPRIMENTO DE FUNDOS (ADIANTAMENTO)

Nesse contexto de realização de despesas legalmente permitidas sem prévia licitação em razão da pequena significação econômica, exceção à regra geral da licitação, vale reiterar, entende-se que está devidamente agasalhada a hipótese do suprimento de fundos (adiantamento), que, como aquele instituto, também já é de há muito previsto em nosso ordenamento jurídico, porém possui procedimento ainda mais simplificado que o da exceção da licitação por dispensa acima cogitada.

Suprimento de fundos é entendido como um adiantamento colocado à disposição de um servidor, a fim de dar condições à sua unidade de realizar despesas que, por sua natureza ou urgência, não possam aguardar o processamento normal.

O suprimento de fundos ou adiantamento, como também é usualmente chamado, constitui modalidade de pagamento de despesa, conforme asseverado por Teixeira Machado e Costa Reis (1999, p. 130), que encontra fundamento legal nos artigos 65, 68 e 69 da Lei federal nº 4.320, de 17 de março de 1964. Esse diploma legal, que estatui normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, assim dispõe nos dispositivos trazidos à baila:

Art.65. O pagamento da despesa será efetuado por tesouraria ou pagadoria regularmente instituídos por estabelecimentos bancários credenciados e, em casos excepcionais, por meio de adiantamento.

Art.68. O regime de adiantamento é aplicável aos casos de despesas expressamente definidos em lei e consiste na entrega de numerário a servidor, sempre precedida de empenho na dotação própria para o fim de realizar despesas que não possam subordinar-se ao processo normal de aplicação.

Art.69. Não se fará adiantamento a servidor em alcance nem a responsável por dois adiantamentos.

Pois bem, o suprimento de fundos, enquanto modalidade de pagamento de despesa, tem aplicação cabível apenas em casos excepcionais e desde que a natureza da despesa não possa subordinar-se ao processo normal de aplicação, isto é, à passagem por todos os estágios da despesa como a licitação, empenho, liquidação e pagamento. Ressalte-se, contudo, que isso não exclui o suprimento da sujeição aos princípios típicos do regime jurídico-administrativo, pois é certo que a despesa executada por meio dele, deve, sim, na mesma forma como no processo licitatório, observar os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade e da igualdade, além de garantir a aquisição mais vantajosa para a Administração Pública. Tal fato é, pois, incontroverso.

Aliás, vale referir que a excepcionalidade da sua aplicação constitui traço extremamente marcante do respectivo regime. Não há lugar para a sua utilização com vistas à aquisição fracionada de bens ou serviços, quando elas poderiam perfeitamente ser adquiridas, de forma planejada, pelo processo normal, ou seja, mediante submissão ao pertinente procedimento licitatório. A falta de possibilidade de planejamento nesse caso é um elemento determinante para a legitimidade da aquisição, motivo pelo qual ela deve ser inequívoca no caso. Há, pois, que se ter muita cautela na respectiva utilização, de sorte que não se recai nesse equívoco nada incomum.

Acerca desse instituto é bastante valioso o singelo, porém bastante substancioso, ensinamento de Adão Cravem da Silva (1977, p. 10 apud ALBANEZ, 2003, p. 16), razão pela qual a seguir o reproduzimos:

Observe-se que a lei exige que conste da nota de empenho:

a) nome do credor;

b) especificação da despesa (descrição do material e/ou serviço, assim como sua destinação);

c) o montante da despesa.

Há casos, porém, que se torna extremamente difícil cumprir estas exigências, ou por se tratar de urgências, de despesas de pouca monta, ou, ainda, por total desconhecimento da fonte fornecedora ou do valor e necessidade, por vezes, totalmente aleatórios.

Sensível a estas situações, a própria lei estabeleceu mecanismos adequados para o cumprimento das disposições legais. Dentre tais mecanismos está o "regime de adiantamento".

Sua aplicabilidade difere profundamente do sistema normal. Muito embora o empenho prévio da despesa ainda aqui seja obrigatório, agora já se trata de efetuar despesas com especificações, credores e montantes incertos.

No plano infralegal, tem-se que o artigo 45 do Decreto federal nº 93.872, de 23 de dezembro de 1986, que dispôs sobre a unificação dos recursos de caixa do Tesouro Nacional, atualizou e consolidou a legislação pertinente, admite a concessão do suprimento de fundos, sempre em caráter excepcional, nos seguintes casos: a) para atender a despesas eventuais, inclusive em viagens e com serviços especiais, que exijam pronto pagamento em espécie; b) quando a despesa deva ser realizada em caráter sigiloso, consoante classificado em regulamento, e c) para fazer frente à despesa de pequeno vulto, assim entendidas aquelas cujo valor, em cada caso, não ultrapassar limites estabelecidos em portaria editada pelo Ministério da Fazenda.

De modo geral, a concessão de suprimentos de fundos (adiantamentos), conforme estabelecido pela Portaria nº 95, de 19 de abril de 2002, do Ministério da Fazenda, fica limitada a R$ 7.500,00 para execução de obras e serviços de engenharia (5% do valor constante na alínea "a" do inc. I do art. 23 da Lei nº 8.666) e R$ 4.000,00 para outros serviços e compras em geral (5% do valor constante na alínea "a" do inc. II do art. 23 da Lei nº 8.666). Esse teto, importa observar, guarda estrita consonância com a Lei de Licitações e Contratos Administrativos, uma vez que o respectivo artigo 60 assim dispõe:

É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a Administração Pública, exceto o de pequenas compras de pronto-pagamento, assim entendidas aquelas de valor não superior a 5% (cinco por cento) do limite estabelecido no art. 23, inciso II, alínea "a" desta Lei, feitas em regime de adiantamento.

Note-se, por bastante significativo, que é a própria Lei nº 8.666 que, relativamente a uma das exceções à regra de licitar, faz a estipulação do limite para a concessão do suprimento de fundos (adiantamento).

Demais disso, a mencionada Portaria nº 95 também fixa o limite máximo de R$ 375,00 e R$ 200,00 para despesa de pequeno vulto, respectivamente, de obras e serviços de engenharia e de compras e outros serviços (0,25% dos valores, conforme o caso, constantes das alíneas "a" dos incs. I e II do art. 23 da Lei nº 8.666). Cite-se que, no caso do pagamento das despesas previstas ocorrer com utilização do Cartão de Pagamento do Governo Federal - CPGF, que será objeto de análise adiante, todos esses limites são dobrados.

Doutra feita, mencione-se que há hipóteses em que existe vedação de concessão de suprimento ditadas pelo Decreto nº 93.872, as quais, como bem apontado por Jacoby Fernandes (2005, p. 5342), cingem-se ao servidor que: a) seja responsável por dois suprimentos; b) tenha a seu cargo e guarda ou a utilização do material a adquirir, salvo quando não houver na repartição outro servidor; c) seja responsável por suprimento que, esgotado o prazo, não tenha prestado contas de sua aplicação; e) haja sido declarado em alcance ou que esteja respondendo a inquérito administrativo.

Sem embargo do regime de suprimento de fundos constituir um procedimento simplificado para a realização de despesas que não podem ser feitas pelas vias ordinárias, certo é que a sua aplicação, em vista de se tratar de dinheiro público, não fica indene da pertinente prestação de contas. Com efeito, tal implicação é inafastável e há de ser plenamente acatada pelo tomador do adiantamento. Da correção da utilização do bem público, em plena conformidade com a lei, ele há de prestar contas de forma transparente, sob pena de incidir em ato de improbidade administrativa, por suposta contrariedade aos princípios da publicidade, legalidade e moralidade. Assim, com base no artigo 45, § 2º, do Decreto nº 93.872, o servidor que tomar suprimentos é obrigado a prestar contas da sua despesa. Se não o fizer no prazo assinalado pelo ordenador da despesa, proceder-se-á, automaticamente, à tomada de contas, sem prejuízo da adoção de providências administrativas para a apuração de responsabilidade. Mencione-se que essa previsão, em vista da sua importância, já constava do artigo 81 do antigo Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, que dispôs sobre a organização da Administração Federal e estabeleceu diretrizes para a Reforma Administrativa, instrumento legal esse que, importa ressaltar, foi bastante minucioso ao regular essa matéria.

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6 MEIOS DE PAGAMENTO DO SUPRIMENTO DE FUNDOS

Até o mês de junho de 2008, duas eram as formas possíveis de pagamento do suprimento de fundos utilizadas no âmbito do Governo Federal, quais sejam, a conta bancária especial e o cartão de pagamento.

6.1 Conta bancária especial Tipo "B"

A conta bancária especial, também denominada conta do Tipo "B", consistia numa conta-corrente destinada exclusivamente à movimentação do valor do adiantamento por intermédio de cheques. Não tinha ela nenhuma outra finalidade de utilização.

Registre-se que, no plano normativo, a expressão "conta do Tipo ´´B´´" tem origem na Instrução Normativa nº 4, de 31 de julho de 1998, da Secretaria do Tesouro Nacional. Ela assim categorizava as contas-correntes bancárias especiais junto ao Banco do Brasil destinadas a "acolher recursos de suprimentos de fundos e de adiantamentos", além de também lhe dispensar substanciosa disciplina. Não obstante, essa conta sui generis já era referida anteriormente no "Manual SIAFI", o qual retrata o programa computacional implantado em 1987, pela Secretaria do Tesouro Nacional, denominado "Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI", um sistema informatizado que se tornou importantíssimo instrumento para o acompanhamento e o controle da execução orçamentária, financeira e contábil do Governo Federal.

Especificamente quanto ao tema ora analisado, importa observar que o Manual SIAFI alberga relevantes informações com respeito à respectiva operacionalização (in "021121 - Suprimento de Fundos", assunto da "Seção 021100 - Outros procedimentos", que, à sua vez, integra o "Capítulo 020000 - Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI"). Aliás, vale registrar que esse manual é muito utilizado, não só na esfera da Administração Pública Federal, mas também na das administrações estaduais e municipais, que o tem como referencial para diversos temas importantes.

Sem embargo disso tudo, esse meio de pagamento acabou tendo o seu uso proibido a partir de junho de 2008, quando, ex vi do disposto no artigo 3º do Decreto nº 6.370, de 1º de fevereiro de 2008, a Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério, órgão do Ministério da Fazenda, encerrou todas as contas bancárias destinadas à movimentação de suprimentos de fundos. Portanto, em nível federal, não mais se utiliza a conta-corrente bancária especial para pagamento de suprimentos, prática essa que, todavia, continua a ser amplamente adotada pelos estados e municípios.

6.2 Cartão de pagamento

Por seu turno, o cartão de pagamento, único meio de pagamento de adiantamentos atualmente em utilização, é um cartão magnético individual, semelhante aos bastante difundidos entre nós cartões de crédito pessoais ou corporativos. Sem dúvida alguma, ele representa um meio tecnologicamente mais moderno e eficiente de pagamento de despesas, o qual ainda tem a vantagem de propiciar, ao menos em princípio, um melhor gerenciamento e fiscalização das pequenas despesas realizadas.

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7. Disciplina do cartão de pagamento

O atual "Cartão de Pagamento do Governo Federal - CPGV", na verdade, nasceu designado apenas como "cartão de crédito corporativo". Essa última era a denominação dada ao cartão de pagamento pelo Decreto nº 2.809, de 22 de outubro de 1998. Além disso, o seu uso era admitido exclusivamente para o pagamento de passagens aéreas emitidas com tarifas promocionais ou reduzidas. Apenas excepcionalmente tais aquisições poderiam ser feitas por suprimento de fundos. Conseqüentemente, em vista da sua específica finalidade, apartava-se ele do suprimento de fundos.

A partir de 2001, o Decreto nº 3.892 passou a disciplinar esse tipo de aquisição com o dito cartão corporativo governamental, revogando parcialmente o Decreto nº 2.809. Entretanto, o Decreto nº 3.892, além de continuar possibilitando a aquisição de bilhetes de passagens aéreas, passou também a permitir a compra de materiais e serviços enquadrada como suprimento de fundos por meio da utilização de tal cartão.

Assim sendo, desde logo se percebe que foi com a edição desse último decreto que o cartão de crédito corporativo tornou-se, em 2001, juntamente com a conta bancária Tipo "B", um dos dois meios de pagamento de suprimento de fundos (adiantamento).

O limite para concessão de suprimento de fundos de despesa paga com o cartão corporativo, de acordo com o já anteriormente evidenciado, foi ditado pela Portaria nº 95, de 2002, do Ministério da Fazenda, sendo que ele, vale reiterar, conforme o caso, equivale ao dobro do limite estipulado para pagamento realizado pelo sistema de conta bancária. Dito limite, convém explicitar, é de R$ 15.000,00 para despesas com execução de obras e serviços de engenharia (10% do valor constante na alínea "a" do inc. I do art. 23 da Lei nº 8.666) e de R$ 8.000,00 para despesas com outros serviços e compras em geral (10% do valor constante na alínea "a" do inc. II do art. 23 da Lei nº 8.666). Ora, essa diferenciação quanto aos limites de ambos meios de pagamentos de adiantamentos revela, indubitavelmente, a primazia que passava a ser outorgada pelo legislador ao então novel cartão de pagamentos.

Não fosse só por isso, certo é que já em 2004, o cartão corporativo passou a constituir intergiversavelmente o instrumento preferido para a movimentação de suprimento de fundos, porquanto a Instrução Normativa nº 4, de 30 de agosto desse ano, editada pela Secretaria do Tesouro Nacional, estabeleceu que as contas bancárias especiais apenas poderiam ser abertas caso não fosse comprovadamente possível o uso do cartão. Assim sendo, remanesce notório que a utilização deste último meio de pagamento passou a constituir a regra, enquanto que o uso das contas bancárias do Tipo "B" tornou-se uma exceção. Exsurge evidente assim que, paulatinamente, o uso de contas bancárias ia sendo reduzido, ao passo que o do cartão corporativo era ampliado.

No início de 2005, entretanto, o Governo Federal baixou o Decreto nº 5.355, que rebatizou o "cartão de crédito corporativo" como "Cartão de Pagamento do Governo Federal - CPGF", dispôs sobre a sua utilização para pagamento das despesas realizadas com compra de material e prestação de serviços, bem como também incluiu nesse rol o pagamento de despesas com diárias de viagem de servidor. Mais ainda: dito regulamento, além de revogar o Decreto nº 3.892, cuidou também de bem definir o CPGF, o que fez nos seguintes termos:

O CPGF é instrumento de pagamento, emitido em nome da unidade gestora, com características de cartão corporativo, operacionalizado por instituição financeira autorizada, utilizado exclusivamente pelo portador nele identificado, nos casos indicados em ato próprio da autoridade competente, respeitados os limites deste Decreto.

Outrossim, dito decreto também permitiu ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão a expedição de normas complementares objetivando o respectivo cumprimento. Essas regras complementares foram, pois, efetivamente estabelecidas pela Portaria nº 41, de 4 de março de 2005, da mencionada pasta. Convém esclarecer que esse ato ministerial consistiu de um conjunto de proposições detalhadas do contido no decreto e demais instrumentos incidentes sobre a matéria.

Todavia, por se apresentar extremamente relevante ao presente estudo, merece desde já ser ressaltada uma previsão em especial feita tanto pelo Decreto nº 5.355, como pela Portaria nº 41, de 2005, do sobredito ministério. Trata-se da previsão da possibilidade de utilização do cartão em questão para a realização de saques, até então inexistente nas normas sobre o tema.

Nesse sentido são os seguintes dispositivos de tal decreto:

Art.2º. Sem prejuízo dos demais instrumentos de pagamento previstos na legislação, a utilização do CPGF para pagamento de despesas poderá ocorrer nos seguintes casos:

[...]

§2º. Quando, em caráter excepcional, o suprido deixar de utilizar o CPGF para pagamento de despesa enquadrada como suprimento de fundos, o eventual saque realizado deverá ser justificado na correspondente prestação de contas.

De outra banda, dita portaria assim se referiu sobre a hipótese de saque:

Art. 4º. A utilização do CPGF poderá ocorrer nos casos de:

I - aquisição de materiais e contratação de serviços de pronto pagamento e de entrega imediata enquadrados como suprimento de fundos, observadas as disposições contidas nos arts. 45, 46 e 47 do Decreto nº 93.872, de 23 de dezembro de 1986, e regulamentação complementar;

II - pagamento às empresas prestadoras de serviço de cotação de preços, reservas e emissão de bilhetes de passagens, desde que previamente contratadas; e

III - pagamento de diária de viagem a servidor, destinada às despesas extraordinárias com pousada, alimentação e locomoção urbana, conforme os valores estabelecidos em legislação específica, bem como do adicional para cobrir as despesas de deslocamento até o local de embarque e do desembarque ao local de trabalho ou de hospedagem e vice-versa.

§ 1º O pagamento das despesas previstas neste artigo, exceto a referida no inciso II, poderá ser realizado mediante saque.

§ 2º. O saque para o pagamento das despesas enquadradas como suprimento de fundos deverá ser justificado pelo suprido, que indicará os motivos da não-utilização da rede afiliada do CPGF.

Art. 5º. Nenhum saque ou transação com o CPGF poderá ser efetivado sem que haja saldo suficiente para o atendimento da despesa especificada na respectiva Nota de Empenho emitida pela Unidade Gestora.

Parágrafo único. O limite de saque total da Unidade Gestora não poderá ser maior do que o limite de saque autorizado à Conta Única do Tesouro Nacional em vinculação de pagamento específica definida pelo Órgão Central do Sistema de Administração Financeira.

Pois bem, isso registrado, convém trazer a colação mais um regulamento editado sobre a matéria, qual seja, o Decreto nº 6.370, de 1º de fevereiro de 2008, que introduziu substanciais modificações nos Decretos nºs 93.872, de 1986, e 5.355, de 2005, assim como, convém ressaltar, determinou o encerramento das contas bancárias destinadas à movimentação de suprimentos de fundos.

Com a vigência desse novo decreto, já em meio a uma discussão muito grande sobre a utilização irregular do CPGF, que, inclusive, acabou implicando a criação de uma comissão parlamentar mista de inquérito - CPMI pelo Congresso Nacional, como adiante se verificará, deixa outra vez o cartão corporativo governamental de poder ser usado para a cobertura de diárias de viagens de servidores, retomando ele a sua antiga condição de apenas se prestar ao pagamento das despesas com compra de material e prestação de serviços, tal qual era admitido por ocasião da vigência do Decreto nº 3.892, de 2001, que acabou revogado pelo Decreto nº 5.355, de 2005.

Além disso, o Decreto nº 6.370, como já mencionado, também alterou o Decreto nº 93.872, de 1986, para assegurar que as despesas com suprimento de fundos somente sejam efetivadas por meio do CPGF. Para tanto, ficou proibida a abertura de novas contas bancárias destinadas à movimentação de suprimentos de fundos, assim como foi estabelecido que, até quatro meses após o início da sua vigência, a Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda encerrasse todas as contas bancárias destinadas à movimentação de suprimentos de fundos.

Mais ainda: o regulamento em questão ainda promoveu alterações no Decreto nº 93.872 com a finalidade de vedar a utilização do cartão de pagamento na modalidade de saque, exceto em duas hipóteses: a) despesas decorrentes de situações específicas do órgão ou entidade, nos termos do autorizado em portaria pelo Ministro de Estado competente e nunca superior a 30% do total da despesa anual do órgão ou entidade efetuada com suprimento de fundos; e b) despesas de que cuida o art. 47 do Decreto nº 93.872, in verbis:

Art.47. A concessão e aplicação de suprimento de fundos, ou adiantamentos, para atender a peculiaridades dos órgãos essenciais da Presidência da República, da Vice-Presidência da República, do Ministério da Fazenda, do Ministério da Saúde, do Departamento de Polícia Federal do Ministério da Justiça, das repartições do Ministério das Relações Exteriores no exterior, bem assim de militares e de inteligência, obedecerão ao Regime Especial de Execução estabelecido em instruções aprovadas pelos respectivos Ministros de Estado, vedada a delegação de competência.

Parágrafoúnico. A concessão e aplicação de suprimento de fundos de que trata o caput, com relação ao Ministério da Saúde, restringe-se a atender às especificidades decorrentes da assistência à saúde indígena.

Dessas exceções, importa notar que o referido limitador de 30% admitido para saque não tem aplicação individual, ou seja, para cada cartão de pagamento de que é titular o respectivo tomador de suprimento de fundos, mas sim em relação ao órgão que seu portador integrar, pois o limite é em razão do total anual da despesa deste último. Provavelmente, melhor teria sido se tal percentual fosse aplicado em razão de cada suprimento concedido. Demais disso: que além do regime comum de execução dos suprimentos há ainda um especial, o qual, em face de suas peculiaridades, deverá ser alvo de disciplina pelo titular das pastas aos quais permitidos. Quanto a esse último, vale dizer por ora que do mesmo adiante se tratará mais detidamente.

Ora bem, ao cabo dessa esclarecedora revista realizada no arcabouço normativo que empresta fundamento de validade ao instituto do cartão de pagamento como meio apto à realização de despesas de suprimento de fundos, assim como considerado o já referido em relação a este último, revela-se conveniente abrir um parêntese no desenvolvimento deste artigo. Assim se procede, uma vez que disso tudo sobeja evidente a considerável fragmentação da pertinente legislação, com diplomas vetustos ainda em vigor e tantos outros, mesmo bastante mutilados, em igual situação; isso tudo sem se considerar a coexistência deles com vários outros de menor hierarquia, como portarias, instruções normativas, ordens de serviço etc.

Com efeito, conviria muito que o legislador reunisse todos esses regramentos num único diploma de regência, de sorte a nele consolidar o proeminente tema. De certo que o resultado dessa iniciativa importaria numa importante contribuição para reverter a inicialmente referida generalizada falta de conhecimento do tema, inclusive pelo próprio servidor, além de, por óbvio, igualmente facilitar o acesso ao mesmo por todo cidadão que por ele se interesse. Aliás, essa proposição, dada a sua relevância, já foi preteritamente advogada pelo autor deste artigo (2008b, p. 2).

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8 Aspectos positivos do uso do cartão de pagamento

Conforme se pode depreender da disciplina emprestada ao cartão de pagamento ao longo do tempo, certo é que, como já tratado, começou ele a ser utilizado com finalidade restrita, ou seja, especificamente para a compra de passagens aéreas. Porém, com o passar do tempo, foi ela sendo paulatinamente alargada, para também alcançar o pagamento de despesas com aquisição de bens e serviços, além das diárias, mesmo que apenas por algum tempo. Ademais, expressivo também é o fato do legislador o erigir atualmente como o único mecanismo de pagamento de suprimentos, já que o tradicional – a conta bancária Tipo "B" –, com o qual o cartão de pagamento coexistiu algum tempo, restou recentemente abandonado.

Decididamente, em vista da generalizada constatação do seu uso como eficiente instrumento para o pagamento de despesas públicas, restou ele amplamente aprovado por seus usuários e demais integrantes da Administração Pública. Com certeza, essa situação bastante favorável derivou do fato desse tipo de cartão constituir efetivamente um meio mais moderno de pagamento, cujos atributos, somados à tecnologia que lhe cerca, favorecem o seu mais eficaz controle.

Além do mais, trata-se de tendência também observada no dia-a-dia da população em geral, assim como do meio empresarial, visto que ambos, já há algum tempo, têm preferido o cartão de débito e ou crédito ao tradicional talão de cheques.

Ressalte-se, por oportuno, que um dos fatores determinantes do sucesso desse mecanismo no setor público reside exatamente na maior transparência da utilização dos recursos financeiros que ele propicia, fato esse assaz relevante num regime republicano, no qual o trato com a coisa pública deve ser extremamente transparente. Assim se afirma porque o controle da execução dos recursos públicos fica extremamente facilitado com o concurso dos sistemas bancários de gerenciamento pelos quais é possível o acompanhamento total da realização das despesas pelo tomador do suprimento de fundos, ou seja, pelo portador do cartão. Esse acompanhamento, por si só, já é extremamente importante.

Não obstante, a mencionada transparência dos gastos públicos promovida com a utilização do cartão em apreço é ainda mais prestigiada por meio de um outro formidável mecanismo. Trata-se, pois, do "Portal da Transparência", um sistema informatizado criado em 2004 pela Controladoria-Geral da União com o objetivo de dar transparência à Administração Pública, permitindo que qualquer pessoa possa acompanhar a execução dos programas e das ações do Governo Federal. Por meio desse portal existente na Internet, qualquer cidadão pode ingressar no respectivo sítio – www.portaldatransparencia.gov.br – e acompanhar a execução financeira dos programas governamentais do âmbito federal. Dentre outras possibilidades, importa destacar que o interessado poderá conhecer os gastos diretos realizados pelo Governo em compras ou contratação de obras e serviços, incluindo os gastos de cada órgão com diárias, material de expediente, aquisição de equipamentos e obras e serviços, entre outros, bem como, vale ressaltar, os gastos realizados por meio de Cartões de Pagamentos do Governo Federal - CPGF.

Conseqüentemente, resta intergiversável que muitas são as vantagens que o cartão de pagamento pode direta ou indiretamente oferecer, razão pela qual o seu uso no setor público tende a ser ampliado no que se apresentar viável.

Com certeza, decorre desse bastante favorável contexto a também adoção do cartão corporativo governamental por outras administrações públicas, como é o caso da Paulista.

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9 Utilização inadequada do CPGF e suas repercussões

A despeito dessa ampla aprovação do cartão em referência como um eficaz meio de satisfação de pagamentos na Administração Pública, certo é que, com o passar do tempo, alguns problemas com a sua utilização acabaram aflorando. Na verdade, no início dos anos 2000, já haviam sido detectadas algumas irregularidades no uso do CPGF, as quais, aparentemente, restaram apuradas e resolvidas, uma vez que rapidamente delas se deixava de referir. No início de 2008, entretanto, foram largamente noticiados vários "escândalos" com o uso inadequado do cartão de pagamento, envolvendo diversas autoridades federais, inclusive ministros de Estado.

Assim se afirma, uma vez que a imprensa, naquela oportunidade, divulgou incansavelmente que os cartões estavam sendo utilizados para pagar, entre outras, despesas em free shops, lojas de bebidas e delicatessens, churrascarias caríssimas, hotéis para parentes e babas etc. Não bastasse esse uso irregular dos cartões, cogitava-se ainda que, das dezenas de milhões de reais com eles gastos no âmbito do Governo Federal, mais da metade acontecia por saques em dinheiro. Mais ainda: existiam gastos feitos sem divulgação, com invocação da segurança nacional, por se destinarem aos familiares do Chefe do Executivo, além de outros tantos.

Realmente, a situação se evidenciava então deveras preocupante, pois a prática generalizada de saques aliada à não-comprovação, ou mesmo divulgação, efetivamente sugeria o uso inadequado do dinheiro público, com claro contraste com os princípios constitucionais da publicidade e da moralidade administrativa (LAUBÉ, 2008a, p. 2).

Ora, dito cenário causou profunda perplexidade à população, que assistia às notícias que se sucediam estarrecida, porquanto a proporção das supostas irregularidades sugeria a "banalização de um mecanismo instituído com o bom propósito de agilizar pequenas despesas", mas que, na oportunidade, parecia ter o seu uso desvirtuado, beirando a mais uma reprovável farra (Id., 2008b).

9.2 A CPMI dos Cartões Corporativos

Em vista desse lamentável contexto, restou aprovada no Congresso Nacional, em fevereiro de 2008, a constituição de uma Comissão Parlamentar Mista de Inquérito - CPMI, com a finalidade de investigar o uso do cartão de pagamento do Governo Federal - CPGF, também conhecidos por cartões corporativos, por integrantes da Administração Federal, denominados ecônomos (pessoas incumbidas da administração de contas). Após quatro meses de bastante trabalho, com a produção de inúmeras reuniões e audiências, bem como a obtenção de um sem-número de documentos, foi pelo relator designado elaborado o conseqüente relatório (2008, p. 967-77), no qual se concluiu pela formulação de dezenas de providências. Dentre elas, vale referir as seguintes recomendações:

a) restrição total aos saques;

b) padronização na prestação de contas e investimento no controle interno;

c) preferência pela licitação por tomada de preços e outros meios de compra mais vantajosos;

d) fixação de limites para gastos com diárias de hospedagem;

e) admissão de despesas de hospedagem e alimentação em viagem apenas fora da sede do órgão do titular do cartão;

f) impedimento do uso do cartão em determinados tipos de estabelecimentos (motéis, choperias, casas de entretenimento, casas de massagem, termas, salão de beleza, free shops e academias de ginástica);

g) limite diário para despesas;

h) identificação própria do CPGF, diferenciando-o dos demais cartões do gênero;

i) detalhamento de informações no SIAFI;

j) consolidação da legislação sobre suprimento de fundos;

l) licitação para escolha do agente financeiro do CPGF;

m) proposta de devolução em dobro dos valores glosados pelo Tribunal de Contas, além de outras penas administrativas; e

n) estabelecimento de critérios e condições para concessão de CPGF e limitação a único cartão por titular.

Demais disso, sobejou recomendado o encaminhamento de cópia do relatório final da CPMI à Polícia Federal, ao Tribunal de Contas da União, à Comissão de Ética Pública e ao Ministério Público Federal, com vistas ao aprofundamento das investigações efetuadas, assim como indicada a responsabilização de dezenas de ecônomos, seus respectivos ordenadores de despesa e autoridades beneficiadas.

Além dessas conclusões, foi divulgado pela imprensa que o relatório em questão, elaborado e aprovado pela maioria governista, concluiu que "as denúncias de irregularidades não eram procedentes e, em sua maioria, foram originadas em erros da imprensa" (JORNAL DO SENADO, 2008, p. 4). Independentemente disso, a minoria oposicionista, inconformada com a derrota, houve por bem encaminhar o seu relatório paralelo ao Ministério Público.

Abstraindo-se do embate político que gravitou em torno dessa CPMI, seus resultados, de uma forma geral, foram positivos, uma vez que deixaram às claras a disciplina e as práticas referentes ao cartão corporativo governamental, desnudando o instituto, de sorte a escancarar suas virtudes e seus defeitos. Isso fica indiscutivelmente evidente ao se considerar o conteúdo do rol de conclusões alcançadas pela CPMI acima sintetizadas.

Cite-se à título de exemplo, nesse sentido, como um dos aspectos positivos dessa CPMI, que a sua só notícia de criação em decorrência das irregularidades em profusão noticiadas pela imprensa, no início de 2008, a extremamente célere edição pelo Governo Federal do Decreto nº 6.370, de 1º de fevereiro de 2008, que impôs várias medidas dificultando o uso inadequado dos cartões em questão, conforme já objeto de anterior análise empreendida neste estudo.

Outro exemplo, vale anotar, consiste em mais recente medita adotada pela Casa Civil da Presidência da República, uma vez que, em novembro de 2008, baixou uma portaria limitando os saques com cartão corporativo a 10% das despesas anuais, percentual esse bem inferior àquele previsto em norma própria, como anteriormente já cogitado (REPÓRTER DIÁRIO, 2008).

9.3 As despesas feitas com o cartão de forma sigilosa

Apenas a guisa de esclarecimento, convém tecer algumas poucas considerações em relação aos acima cogitados pagamentos realizados com o cartão de pagamento por ecônomos da Presidência da República e outros altaneiros órgãos do Governo Federal, como a Agência Brasileira de Inteligência - ABIN e representações diplomáticas no exterior, realizadas sob sigilo e, por isso mesmo, sem a adequada prestação de contas.

Realmente, quando das notícias das irregularidades com a utilização dos CPGF, muito se cogitou acerca do expressivo uso deles com gastos de monta envolvendo o Presidente da República e seus familiares, além de outros órgãos, como os exemplificativamente acima citados, os quais, todavia, sob o alegado manto da segurança da sociedade e do Estado, não eram providos das correspondentes prestações de contas na forma usual. Por conseqüência, dito procedimento incomum, já que reservado, impedia uma perfeita atuação dos respectivos órgãos de controle interno, assim como do Tribunal de Contas da União - TCU. Isso porque, essas "despesas de caráter sigiloso" tinham a sua comprovação realizada por documentos vagos.

Exatamente por isso é que, com propriedade, Fátima Lúcia da Silva (2005, p. 5327) obtemperou que:

A despesa de caráter sigiloso é um exemplo dessa dificuldade de controle, até mesmo parte dos tribunais de contas, pois a sua comprovação, geralmente, é efetuada apenas por meio de recibos, dos correspondentes canhotos e extratos bancários, sem a especificação do objeto.

Nesse sentido, igualmente já se pronunciava Jacoby Fernandes, citado por Fátima Lúcia da Silva (op. cit., p. 5328), quando emitia manifestação em relação ao teor de um processo do Tribunal de Contas do Distrito Federal:

É imperioso reafirmar que o exame destes autos sob o enfoque prático, revela-se em constrangedor paradoxo. Julgando as contas, o Tribunal afirma a regularidade de despesas cuja forma de apresentação, em verdade, não conhece. A praxe criou a prestação de contas tão sigilosa que o mérito nem ao Tribunal é revelado.

Evidentes se revelam, em vista dessas esclarecedoras manifestações, mormente a última, as dificuldades enfrentadas pelos órgãos de controle interno e externo respeitantemente às ditas despesas de caráter secreto. Como mencionado com absoluta precisão, trata-se de circunstância que remete a uma situação verdadeiramente paradoxal.

Sem embargo dessa dificuldade quanto à respectiva prestação de contas, que aparenta merecer revisão dos pertinentes comandos legais, com o respectivo aperfeiçoamento para tal situação melhor disciplinar, já que a regra é, inquestionavelmente, a transparência dos atos administrativos, claro se apresenta que, à primeira vista, dito comportamento marcado pelo sigilo não se afigura compatível com os princípios que regem a matéria, sugerindo em razão disso mesmo uma conduta irregular e imoral.

Todavia, após melhor se refletir sobre o tema, impossível é de não se concluir que determinadas situações acabam se afigurando efetivamente singulares e, por isso, merecedoras de tratamento diferenciado. Aliás, não é sem propósito que a própria legislação, de alguma forma, prestigia casos especiais como os ora mencionados, conforme se pode verificar em alguns diplomas legais, alguns já citados nesta sede. A título de exemplo, cite-se o teor da Lei federal nº 11.111, de 5 de maio de 2005, cujo escopo é o de regulamentar o acesso a documentos públicos sigilosos em razão do comando inserido no inciso XXXIII do artigo 5º da Constituição Federal, que reconhece a existência de documentos "cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado".

Ora, assim se argumenta porque a simples exposição de despesas categorizadas como sigilosas poderia revelar circunstâncias que realmente poderiam por em risco a sociedade e o Estado, aí também se inserindo a pessoa do mais alto dignitário da nação. Trata-se, reflexamente, de uma forma de preservar essas instituições, inclusive a pessoa do Presidente da República e de seus familiares. Nesse sentido, portanto, é que ganha consistência o argumento de que tal não divulgação de informações constitui questão atinente à já mencionada segurança da sociedade e do Estado.

Logo, vale repetir, ditas despesas extremamente excepcionais, por suas referidas notadas peculiaridades, devem ser providas com um regime de prestação de contas bastante particular, provido, porém, do mínimo de transparência possível de sorte a não se vulnerar as instituições que se pretende resguardar, pois, importa repisar, o princípio que há de imperar é o da transparência dos atos administrativos e não o do seu sigilo. Ideal seria, vale aludir, que se estipulasse um tempo minimamente necessário para que se franqueasse o acesso a tais despesas reservadas.

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10 Considerações finais

Tendo em vista que o objeto do presente estudo era discorrer acerca da pouco conhecida e divulgada disciplina do regime de suprimento de fundos (adiantamento), assim como da sua inter-relação com o cartão corporativo governamental, crê-se que a revista acima promovida tenha cumprido esse desiderato, de sorte a auxiliar, mesmo que singelamente, todos aqueles que sobre o tema pretendam se debruçar.

Assim sendo, em vista de todo o expendido, acredita-se possível concluir, de forma sintética, o que se segue.

É fato incontroverso que a Administração Pública, diversamente do particular, apenas pode praticar atos em estrita obediência e conformidade com a lei. Todas as suas condutas são exercitadas sub lege.

Um dos corolários dessa submissão à lei repercute no regime de contratações do Poder Público, uma vez que ele, diversamente do particular, não pode livremente comprar um bem; contratar um serviço ou a execução de uma obra; locar um imóvel, entre outros, mas apenas submetido a uma disciplina específica traçada pela norma legal, que, in casu, é a licitação.

Não obstante, o legislador, sabiamente, previu hipóteses nas quais fica o administrador público desobrigado de licitar. São os casos conhecidos por licitação dispensável ou inexigível (arts. 24 e 25 da Lei nº 8.666, de 1993), exceções à regra de licitar.

Dentre as hipóteses de dispensabilidade, importa observar, uma há fundada no pequeno valor de compras e serviços almejados. Em vista dessa reduzida expressão econômica envolvida, o legislador entendeu dispensável a realização da licitação, porquanto implicaria desvantagem ao Poder Público a submissão a um procedimento de disputa complexo, com razoável custo indireto e considerável tempo para a sua realização, dentre outros fatores.

Nesse contexto é que se encaixa o suprimento de fundos, anteriormente também denominado adiantamento, uma vez que propicia ao servidor numerário para realizar despesas que, em razão da sua natureza ou urgência, não possam se sujeitar ao processamento normal.

As hipóteses previstas estabelecidas no artigo 45, incisos I, II e III, do decreto nº 93.872, de 1986, todas de aplicação excepcional, constituem o reduzido rol de casos em que se erige possível a concessão de suprimento de fundos. Logo, apenas as despesas eventuais e de pronto pagamento; as que possuam caráter sigiloso, assim como aquelas inferiores ao limite fixado pela Portaria nº 95, de 2002, do Ministério da Fazenda, podem se submeter a tal regime.

Atualmente, a única forma possível de pagamento do suprimento de fundos utilizada no âmbito do Governo Federal é o cartão de crédito corporativo, ou seja, o Cartão de Pagamento do Governo federal - CPGF. Ele representa um meio tecnologicamente mais moderno e eficiente de pagamento de despesas, que ainda tem a vantagem de propiciar um melhor gerenciamento e fiscalização das pequenas despesas realizadas.

Em vista da multiplicidade de normas dispondo sobre o instituto em questão (adiantamento e seu meio de pagamento), melhor seria que o legislador as reunisse num único diploma de regência, de sorte a nele consolidar o proeminente tema. De certo que o resultado disso importaria numa importante contribuição para reverter o generalizado desconhecimento da matéria, inclusive pelo próprio servidor, além de, por óbvio, igualmente facilitar o acesso ao mesmo por todo cidadão que se interesse por ele.

Conquanto se verifique um trabalho de aperfeiçoamento da fiscalização exercida pelos órgãos de controles interno e externo, além do popular, certo é que o mecanismo de pagamento de suprimentos mediante o uso de cartão corporativo, mecanismo esse amplamente aprovado por seus inúmeros benefícios, merece ser ainda mais aprimorado, impedindo a sua inadequada utilização.

O paulatino alargamento das finalidades do CPGF, seguramente derivado de sua eficiência como instrumento para o pagamento de despesas públicas e melhor controle que propicia, comprova a sua ampla aprovação pelos administradores públicos e seus usuários.

Sem embargo das vantagens que o cartão propicia, certo é que, lamentavelmente, ainda há campo para o seu uso inadequado, como bem caracterizado quando da realização, no primeiro semestre de 2008, da CPMI do Cartão Corporativo. Logo, revela-se necessária um maior rigor na sua concessão e fiscalização, como pelo referido órgão parlamentar proposto.

Independentemente da restrição já imposta para o uso do CPGF na modalidade saque (art. 65 da Lei 4.320, de 1964, c.c. art. 45, § 6º, do Decreto nº 93.872, de 1986, com sua atual redação), acredita-se que ela deva ser a máxima possível, assim como que, sempre que realizada, deva ser objeto de detidas justificativas pelo tomador do suprimento de fundos por ocasião da conseqüente prestação de contas. Aliás, referido princípio deveria também ser adotado para as despesas ditas sigilosas, as quais, mesmo que legalmente admitidas, não são entendidas morais pela população, razão pela qual, observada a necessária cautela em vista da importância do tema, merecem revisão da sua disciplina, de sorte a também ser aprimorada a sua previsão.

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