Sobre o Conselho Nacional de Polícia (PEC nº 381/09)

Tramita pela Câmara dos Deputados a PEC nº 381/09, apresentada pelo Deputado Federal Régis de Oliveira, que acrescenta o art. 144-A à Constituição Federal, criando o Conselho Nacional de Polícia.

Pela proposição, esse Conselho será composto de 16 membros ^[01] nomeados pelo Presidente da República (o Presidente do STJ, um delegado da PF, um delegado de polícia do DF, 8 delegados dos Estados, um magistrado, um membro do MP, dois advogados, um cidadão indicado pela Câmara dos Deputados e um cidadão indicado pelo Senado), cumprindo-lhe o "controle da atuação administrativa, funcional e financeira das Polícias Federal, dos Estados e do Distrito Federal".

Nos termos da mesma PEC, fica revogado o inc. VII do art. 129 da Constituição Federal, que atribui ao Ministério Público o controle externo da atividade policial.

Na justificativa, o Deputado ressalta a importância da atividade policial para a consagração de direitos fundamentais. Observa, porém, que, em razão da natureza do serviço policial, acontece às vezes o abuso de poder, por desvio de finalidade e excesso de poder, em face do qual o ordenamento jurídico vigente estabeleceu os sistemas de controle da atividade policial interno (exercido basicamente pelas corregedorias) e externo (atribuído ao Ministério Público).

Ocorre – segundo o Deputado – que o controle externo não vem sendo realizado de maneira satisfatória pelo MP, seja porque essa instituição não dispõe de recursos humanos e materiais suficientes para desempenhar esse trabalho, seja porque seus membros não possuem a imparcialidade necessária para o exercício dessa atividade, "na medida em que disputam com os policiais o poder de realizar a investigação criminal".

A imperfeição desse trabalho seria corrigida com a criação de "um órgão bem estruturado, imparcial (...) com efetiva condição de fiscalizar a conduta e zelar pela autonomia funcional dos integrantes das Polícias...", nos moldes dos Conselhos Nacionais de Justiça e do Ministério Público já existentes.

O parlamentar conclui que a adoção dessa medida reduzirá o "desvirtuamento do trabalho policial, principalmente, no que se refere à utilização política do aparato dos órgãos de segurança pública e a prática de infrações penais e administrativas pelos seus integrantes".

A proposição parte de premissas equivocadas e, por isso, não deve prosperar.

Não há dúvida que as Polícias exercem papel relevantíssimo no Estado Democrático de Direito e que, às vezes, cometem abusos, que devem ser objeto dos controles interno e externo.

O projeto, contudo, parte do pressuposto de que o controle externo exercido pelo MP é deficiente por falta de recursos humanos e materiais e porque seus membros "disputam" com os Delegados o poder de investigar crimes.

De fato, os recursos de que são dotadas as instituições, em geral, são escassos.

Não é crível, contudo, que o Conselho Nacional de Polícia, orgão centralizado, os terá em abundância, de modo a exercer a atividade fiscalizatória com abrangência maior do que os ministérios públicos têm condições de executar. Como se intui, a efetividade da fiscalização do trabalho policial requer atuações descentralizadas, contínuas e, por vezes, específicas, consideradas as peculiaridades regionais. E, nesses lugares, os Promotores estão presentes, mas os Conselheiros não estarão.

De outro giro, não existe, propriamente, uma disputa entre membros do MP e Delegados pelo poder de investigar. Nesse tema, tem-se entendido que o MP pode colher pessoalmente os elementos de convicção para se aparelhar para o exercício da ação penal pública, prescindindo do inquérito policial. O Ministério Público não deseja tomar para si a função típica da Polícia Judiciária, mas reconhece que a atividade de investigação não é privativa do Delegado. E se vale da prerrogativa de investigar, especialmente, quando a conduta ilegal é atribuída a policiais, o que em nada diminui a objetividade ^[02] de sua atuação.

Se há algo que precisa ser corrigido pelo Congresso Nacional no âmbito do controle externo da atividade policial é a mora na feitura da lei complementar ^[03] a que aludem os incisos VI e VII do art. 129 da Constituição Federal. A omissão do Legislativo, a qual poderia ser debitada alguma timidez do MP no desempenho dessa função, tem dado azo à incerteza acerca dos limites desse munus constitucional. Por isso, antes de se cogitar da modificação da Carta da República, convém concretizar a vontade do constituinte originário com a edição da lei regulamentadora do controle externo da polícia.

Outro aspecto profundamente equivocado é a concepção do colegiado inspirado nos conselhos de Justiça e do Ministério Público instituídos pela EC 45/04. Esses conselhos foram criados para realizar o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do Ministério Público porque estes, mesmo no âmbito dos Estados-membros, são dotados de autonomia e independência, não se subordinam a qualquer Poder ^[04]. Daí a função precípua desses colégios de zelar pela observância dos princípios constitucionais que as garantem.

As polícias, ao contrário, não detêm autonomias funcional e administrativa, pressupostos do controle central. Estão subordinadas ao Poder Executivo ^[05], em cujo chefe recai a responsabilidade pela sua atuação. É dele, como mandatário do povo, a política (irrenunciável) do emprego da força pública. Por isso, não se coaduna com a Constituição, por ofensa ao princípio federativo, a ingerência que o Conselho Nacional de Polícia possa ter no âmbito da discricionariedade dos governantes, enquanto comandantes de suas polícias.

Nesse passo, é visível que o texto da PEC procura contornar a questão. Não fala de "autonomia da Polícia", porque esta, de fato, não existe. A Constituição, aliás, não garante a independência funcional dos policiais, como ocorre em relação aos magistrados e membros do MP. Então, o projeto alude a uma "autonomia funcional" dos Delegados de polícia judiciária, que seria merecedora de zelo por parte do órgão a ser criado. Essa "autonomia funcional", entretanto, é algo cuja dimensão é desconhecida, dado que o Delegado integra carreira hierarquicamente organizada e deve obediência a seus superiores, mesmo no exercício da atividade típica de Polícia Judiciária ^[06]. Pode-se pensar até que, na presidência de um inquérito policial, o Delegado desfrute de liberdade de convicção. Se é sobre isso que incide a proposição, no entanto, esta se mostra superdimensionada, porque, no final das contas, a opinio delicti será exercida pelo MP, destinatário do precedimento investigativo.

No mais, o projeto não prestigia as polícias militares dos Estados ^[07]. Sua oficialidade não foi convocada para a composição do Conselho, o que se afigura inadmissível, posto que as PM têm feição e atribuições constitucionais e não são menos importantes do que as corporações co-irmãs.

Ao expendido se acrescenta que a revogação do inc. VII do art. 129 da Constituição Federal não evitará que o Ministério Público exerça sua vocação constitucional, na defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.

No exercício das funções previstas no art. 129, inc. II, da Constituição Federal, inalterado pela PEC, o MP zelará pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados na Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia, ou seja, continuará exercendo o controle da Polícia para reprimir atos de improbidade administrativa e crimes praticados pelos seus integrantes. Sob esse viés, a missão do Conselho Nacional de Polícia constitui inequívoca superposição às atribuições inerentes ao Ministério Público e que ficaram preservadas no projeto.

Pelo exposto, somos contrários à PEC.

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BIBLIOGRAFIA:

GUIMARÃES, Rodrigo Régnier Chemim. Controle externo da atividade policial pelo Ministério Público. Curitiba: Juruá, 2002.

MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 23ª ed., São Paulo: Atlas, 2008.

OLMEDO, Eduardo José. Los jueces, el Ministerio Fiscal y la actuación policial. Buenos Aires: La Ley, 2003.

PIMENTEL, José Eduardo de Souza. Processo Penal Garantista e Repressão ao Crime Organizado: a legitimidade constitucional dos novos meios de investigação e prova diante do princípio da proporcionalidade. Dissertação de mestrado, PUC/SP, 2006. Disponível em <www.pucsp.br>. Acesso em 17 Nov. 2009.

RIBEIRO, Diaulas Costa. Ministério Público: dimensão constitucional e repercussão no processo penal. São Paulo: Saraiva, 2003.

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Notas

1. De acordo com os incisos do art. 144-A, os membros do CNP chegam a 17.
2. Evitei intencionalmente falar em "imparcialidade", embora muitas legislações confiram esse atributo ao Ministério Público. A moderna doutrina prega não ser viável exigir imparcialidade do acusador. A atuação do Ministério Público deve se caracterizar, a rigor, pela objetividade, mais adequada a quem é parte no processo. As "Regras de Mallorca" (Anexo, ítem 13, b) reclamam objetividade à atuação ministerial e tal qualidade, aliada ao dever de lealdade, se apresenta como suficiente para que o MP concentre os seus esforços na busca de todos os elementos de convicção que conduzam ao resultado justo do processo (OLMEDO, Eduardo José. Los jueces, el Ministerio Fiscal y la actuación policial. Buenos Aires: La Ley, 2003, p. 103 -104).
3. A Lei Complementar nº 75/93 – Lei Orgânica do Ministério Público da União – de aplicação subsidiária aos Ministérios Públicos dos Estados (art. 80 da Lei nº 8.625/93), trata do controle externo da atividade policial, explicitando seus objetivos (art. 3º) e indicando medidas judiciais e extrajudiciais relacionadas a essa atribuição (9º e 10). De toda sorte, persiste a sensação de que o "controle externo da atividade policial" não foi disciplinado. Tanto isso é verdade que o Decreto nº 1.904/96, que "institui o Programa Nacional de Direitos Humanos", incluiu como "política de curto prazo" do Governo brasileiro a "regulamentação do art. 129, VII, da Constituição Federal", como anota Diaulas Costa Ribeiro, "numa evidente demonstração de que não se pode considerá-lo regulamentado" (Ministério Público: dimensão constitucional e repercussão no processo penal. São Paulo: Saraiva, 2003, p. 212). Sintomático, também, que o Conselho Nacional do Ministério Público tenha editado a Resolução nº 20/2007, para dar efetividade a essa atribuição constitucional, e que as Procuradorias-gerais de Justiça de vários Estados tenham expedido atos internos para normatizar o assunto, muitos dos quais contestados no STF.
4. Cf. MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 23ª ed., São Paulo: Atlas, 2008, p. 614.
5. Art. 144, § 6º - "As polícias militares e corpos de bombeiros militares, forças auxiliares e reserva do Exército, subordinam-se, juntamente com as polícias civis, aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios".
6. De se notar que a Polícia Judiciária deve se subordinar funcionalmente ao Ministério Público ou ao Poder Judiciário. Nesse sentido, aliás, encontra-se disposição expressa nas regras mínimas das Nações Unidas para a administração da Justiça Penal (regras de Mallorca). Conforme o inciso 2 do artigo 2º da parte A (princípios gerais do processo), "la policía y los funcionarios que actúen em tareas de investigación em un procedimiento penal deberán depender funcionalmente del Ministerio Fiscal o de los Jueces y Tribunales". Modernamente, tende-se a atribuir ao Ministério Público a direção das investigações e reservar ao juiz uma função passiva, eminentemente garantista dos direitos individuais do imputado. Durante a fase investigativa, o juiz é chamado a intervir quando são necessárias medidas cautelares, para decidir sobre conflitos entre sujeitos processuais, e, em especial, para que sob a sua direção se produza a antecipação da prova (cf. PIMENTEL, José Eduardo de Souza. Processo Penal Garantista e Repressão ao Crime Organizado: a legitimidade constitucional dos novos meios de investigação e prova diante do princípio da proporcionalidade. Dissertação de mestrado, PUC/SP, 2006. Disponível em <www.pucsp.br>. Acesso em 17 Nov. 2009)
7. Cogito de que o parlamentar autor da PEC filie-se à corrente minoritária, que entende que o controle externo da atividade policial incide, exclusivamente, sobre as atribuições da Polícia Judiciária. Defendem que a expressão abrange a Polícia Militar, dentre outros, João Estevam da Silva, José Damião Pinheiro Machado, Carlos Alexandre Marques, Luiz Henrique Manoel da Costa, Deusimar Rolim e Rodrigo Régnier Chemim Guimarães, este citando os anteriores (GUIMARÃES, Rodrigo Régnier Chemim. Controle externo da atividade policial pelo Ministério Público. Curitiba: Juruá, 2002, p. 87-88)