Sobre o conceito de cidadania e sua aplicação ao caso brasileiro

1. A cidadania é um dos pilares do Estado brasileiro erigido pela Constituição de 1988. O art. 1.°, II, aponta a cidadania como um dos princípios fundamentais da República. Tomando como ponto de partida o esquema analítico de T. H. Marshall, acerca da questão da cidadania, abordaremos, a seguir, aspectos da trajetória de construção da cidadania no Brasil. A questão possui relevância constitucional, na medida em que, mediante reflexões deste naipe, reforça-se a possibilidade de efetividade normativa do aludido princípio.

---

2. Thomas H. Marshall demarcou, com a publicação de sua obra "Citizenship and Social Class", em 1950, as bases da discussão que ocorrerá, a partir de então, sobre a questão da cidadania. O autor divide a cidadania em três dimensões distintas e complementares entre si, quais sejam a civil, a política e a social. Tais dimensões são por ele percebidas no contexto da história britânica, na qual são consagrados os direitos civis no século XVII, os direitos políticos, no século XVIII e os direitos sociais a partir do século XIX. Os primeiros absorvem a perspectiva da liberdade individual e da igualdade formal. Os políticos se referem à possibilidade de participação nos negócios do governo, direta ou indiretamente. E com os direitos sociais, ancorados em uma concepção alargada de justiça, cuida-se de oferecer a todos, indistintamente, um padrão de bem-estar razoável, segundo o ponto de vista prevalecente na sociedade ^[01].

A partir de um esquema relativamente simples, no qual as três dimensões da cidadania se sucederão mediante um desenvolvimento progressivo, linear e logicamente encadeado, Marshall evidencia que em dado contexto foi possível o reconhecimento dos direitos civis, produzindo um ambiente no qual homens livres e iguais em interação conduziram-se à reivindicação de direitos políticos. Liberdade individual, igualdade jurídica e participação política geraram, por seu turno, um movimento na direção de assegurar a todos um patamar adequado de dignidade e de bem-estar, sem o qual ficariam comprometidos os direitos precedentes. Observa-se que, na análise de Marshall, contextualizada sobre a experiência da Grã-Bretanha, sobressai o impulso dos direitos civis para a construção de uma sociedade político-jurídica mais igualitária ^[02].

Exatamente por ser fixada em um contexto determinado e peculiar, a obra de Marshall oferece dificuldades de transposição para outro quadro político-social. É que poucos povos alcançaram os direitos de cidadania segundo a matriz marshalliana. Assim é que a experiência do Brasil, quando confrontada com o esquema de Marshall, revela um percurso absolutamente distinto daquele traçado pelo citado pensador ^[03]. Essa constatação dificulta o exame do caso brasileiro pela lente de Marshall e, por isso mesmo, impõe novas possibilidades analíticas, ainda que referenciadas por sua obra.

Além disso, a formulação de Marshall, sendo origem do amplo debate que vem se realizando no meio-século que se lhe seguiu, tem sido visitada por diversos autores, os quais têm apontado inúmeras questões deixadas em aberto ou tratadas de maneira equivocada pelo autor. Neste campo comparecem diversos teóricos, ora a refutar a linearidade e um suposto determinismo de Marshall, ora a apresentar a questão da cidadania sob ótica mais complexa e profunda.

---

3. A relação entre a cidadania social e o sistema de classes capitalista é fundamental na análise de Marshall. Chama a atenção em "Citizenship and Social Class" a perspectiva evolucionista, enxergando no processo histórico um desenvolvimento linear e progressivo. Com isso opera-se uma redução do conflito e uma excessiva ênfase na solidariedade ^[04]. Se, de um lado, Marshall não deixa de reconhecer o paradoxo contido na busca da igualdade por meio da cidadania sob um sistema econômico que funciona produzindo a desigualdade, de outro, ele confia sobremaneira nas forças do progresso, no ritmo do desenvolvimento da sociedade. Para Marshall, a principal característica da cidadania é a sua tensão em direção à igualdade.

Essa crença implica haver uma harmonia político-social a possibilitar a emergência, no plano jurídico, das distintas dimensões da cidadania, fator de ocorrência improvável. Impõe, ainda, que se considerem irreversíveis os direitos que vão sendo consagrados ^[05], em vista de sua ordenação lógica e consolidação progressiva. Ora, basta se tomar como exemplo a onda neoliberal que varreu o mundo nas décadas de 1980 e 1990, cujo objetivo principal era exatamente o refluxo dos direitos sociais, para se perceber que os direitos ligados ao exercício da cidadania, por se moverem em terreno conflituoso, estão sempre sob certo risco ^[06], mesmo que não seja absoluto ^[07]. Observe-se, pois, que não apenas não há garantia quanto ao aparecimento dos direitos elencados por Marshall, como seu surgimento não obedece, necessariamente, a um arranjo preestabelecido, e, tampouco, inexiste, uma vez reconhecidos esses direitos, possibilidade de retrocesso ^[08].

Ainda em oposição ao ritmo de desenvolvimento da cidadania narrado por Marshall, Anthony Giddens assinala, em sua reflexão sobre o tema, a questão das lutas e reivindicações por direitos ^[09]. Segundo ele, somente edificaram-se direitos civis, políticos e sociais à custa da ação, organizada ou não, de expressivos segmentos sociais.

Verifica-se, então, um potencial de conflito permanente em uma sociedade jungida pelas inconciliáveis lógicas do sistema capitalista e da cidadania ^[10]. Os direitos à liberdade e, seu corolário, à propriedade, estão postados em oposição à busca da igualdade substantiva. Por isso, aliás, é que Danilo Zolo critica a perspectiva de John Rawls, que tenta, sob bases contratualistas, conciliar igualdade e liberdade em uma sociedade democrática. ^[11]

Bryan Roberts se refere, noutra vertente, à tensão entre as três dimensões da cidadania, ao contrário do desenvolvimento harmônico relatado por Marshall ^[12]. Vinculadas a diferentes tradições ^[13], essas dimensões, por vezes, concorrem entre si, especialmente os direitos civis e os sociais, que envolvem uma contradição aparente entre liberdade e igualdade ^[14]. Ramesh Mishra, neste ponto, afirma que a discussão da cidadania social ^[15] deve ser balizada pela lógica do conflito e da tensão, na medida em que se refere à distribuição de recursos da sociedade. Estabelece o autor uma diferença entre os direitos sociais e os civis e políticos, já que estes carecem apenas de regulação e aqueles da materialização de políticas públicas.

Tudo isso sugere que os modelos de cidadania são contingentes e que seu conteúdo não pode ser dado a priori, como pretendeu Marshall. Cidadania deve ser manejada como conceito aberto e de conteúdo principiológico, produto de conflitos concretos que acontecem em determinados ambientes e sob perspectivas teóricas e políticas peculiares. E, assim sendo, só pode ser definida em termos relacionais e contingentes.

Em um esforço para recompor a idéia de cidadania em bases atualizadas, recorda Danilo Zolo que se trata de um conceito que, reelaborado à luz do vazio teórico e político acarretado pelo eclipse da utopia comunista, tem ocupado lugar central no debate democrático contemporâneo, abrangendo três vias principais, quais sejam uma relacionada ao funcionamento efetivo das instituições democráticas presentes no setor público, outra associada à garantia dos direitos subjetivos universalizados em um ambiente de formação e consolidação de identidades coletivas e uma terceira tematizando a tutela dos direitos subjetivos em face das questões postas pela globalização e pelas relações entre etnias e minorias sociais ^[16]. Além disso, o autor enfatiza que a cidadania deve ser vista em termos de efetividade, salientando o problema da aparência e do formalismo, do qual não escapa Marshall ^[17], e que é marcante no caso do Brasil.

David Held, em trajeto análogo, indica a necessidade de utilizarmos um conceito ampliado de cidadania ^[18], envolvendo questões como as decorrentes do reconhecimento dos direitos difusos ou os relacionados às novas tecnologias e às descobertas científicas. Esta preocupação está presente, também, em José Murilo de Carvalho, quando ressalta os desafios da cidadania em face às possibilidades de ampliação do espaço público, às complicações advindas do cenário internacional mundializado e a uma cultura do consumismo que concorre com a da cidadania, realizando uma disputa por valores na esfera sócio-cultural ^[19].

Essa discussão sobre as diversas faces da cidadania aponta, mesmo, para a necessidade de seu redimensionamento conceitual. Partindo de uma categorização de Norberto Bobbio, afim à de Marshall, que consiste em evidenciar distintas gerações de direitos ^[20], verificamos que, os chamados direitos de terceira e quarta gerações, reconhecidos pelo italiano, avançam sobre seara inimaginável para o inglês. É que a cidadania, como a própria democracia, somente pode ser compreendida enquanto conceito aberto e ideal em construção. Não por acaso Ramesh Mishra enfatiza as possibilidades diversificadas de conteúdo que o termo encerra ^[21].

Em qualquer dos casos, porém, um significado contemporâneo de cidadania deve ser perpassado por forte conteúdo republicano ^[22], o que implica maior ênfase nos direitos políticos e na política como instância mediadora, como sugerem, por exemplo, Bobbio e Ladriere ^[23]. Michael Walzer, em uma perspectiva de republicanismo cívico, enfatiza a idéia de necessidade de envolvimento do cidadão nos negócios públicos para a configuração da cidadania, que, para ele, é uma dimensão que envolve a vida do indivíduo, e, neste sentido, deve ser assumida como responsabilidade, não pelo seu viés estatal ^[24], mas pelo cívico-comunitário ^[25].

Observamos, portanto, que conquanto esteja na base da presente discussão, a obra de Marshall é insuficiente para se trabalhar tanto a trajetória da cidadania no Brasil quanto as perspectivas da cidadania hoje. Há que se incorporar a questão da tensão e do conflito, que se apresentam externa ^[26] e internamente ^[27], e, com isso, se reconhecer e lidar com o risco. Mais, há que se analisar a cidadania à luz da experiência de cada povo e de seus valores cívicos, a par de se lhe fornecer conteúdo amplo, coerente com as novas gerações de direitos. Enfim, é fundamental que sejam efetivos os direitos atrelados às diferentes dimensões da cidadania, as quais, hoje, não podem ser vistas senão como um todo uno e indissociável.

---

4. A cidadania no Brasil tem sido apresentada em diversos trabalhos que procuram, para além da ótica de Marshall, situar seu estágio de desenvolvimento no país sobre bases que incorporam nosso processo histórico.

O conceito de "cidadania regulada", forjado por Wanderley Guilherme dos Santos, é eloqüente ao explicitar que o aparecimento de direitos de cidadania no Brasil obedece não a uma lógica de adoção de um código de valores políticos universalistas, mas à de um sistema social estratificado, no qual esses direitos comparecem com o objetivo principal de mediar o conflito, por vezes insustentável, entre imperativos da acumulação capitalista e anseios de equidade ^[28]. Essa prática compromete, por exemplo, a concretização da cidadania sob as bases formuladas na Constituição de 1988.

O trajeto seguido pela cidadania no Brasil tem sido perpassado por determinados fenômenos, tais como uma dissonância entre cidadania formal (jurídica) e cidadania efetiva, a já mencionada regulação social, e a presença de retrocessos em determinados períodos históricos. Com isso verificamos não apenas um movimento histórico diverso do relatado no esquema marshalliano, mas a persistência de um sistema social marcado pelo desnível entre os diversos segmentos sociais, compostos por cidadãos supostamente iguais. É a presença dos cidadãos de segunda categoria, que ao contrário dos de primeira classe, objeto do favor público, devem se contentar com o rigor da lei e com o consolo de se saberem acima de enorme massa de não-cidadãos, excluídos dos direitos de cidadania ^[29].

Todos estes aspectos oferecem suficiente contraponto à teoria de Marshall. Observe-se que não houve, no Brasil, a sucessão de direitos vislumbrada pelo cientista político britânico, bem como que os fracos vínculos horizontais presentes em nossa sociedade, obrigaram a presença de um Estado que não se restringe a reconhecer tais direitos, mas a regular sua distribuição, desconhecendo, via de regra, as relações necessárias entre a cidadania social e a civil e política ^[30], em que pese suas nuanças e sua diversidade ^[31].

Há significativa variação entre os chamados Estados de bem-estar, de acordo com a especificidade histórica e política de cada país e das concepções prevalecentes de justiça e de igualdade ^[32] em cada sociedade. No Brasil já tivemos, em alguma medida, a implementação de direitos de cidadania sob elementos dos modelos residual, particularista corporativo, particularista clientelista e redistributivo ^[33].

A idéia de cidadania no País se inicia ainda nos tempos do Império, mas, afora componentes meramente formais, somente começa a vingar após a Revolução de 1930, nos termos da mencionada "cidadania regulada" ^[34]. O sistema surgido na Era Vargas pode ser visto como "um bem coletivo produzido via setor público" ^[35], na medida em que favoreceu a organização da classe trabalhadora, ou de parcela dela, por meio de regulação do trabalho e do sindicalismo e de mecanismos de proteção social. Note-se, contudo, que tal sistema, a par de introduzir uma idéia de cidadania, de relações horizontalizadas e comandadas pelo direito, deixou um legado sob o qual as relações de poder na sociedade ainda requeriam instrumentos de mediação vertical, fruto de um processo histórico no qual a relação de direito foi introduzida sobre uma anterior e sólida relação de favor e de dependência ^[36]. Percebemos, neste ponto, uma fundamental discrepância entre as idéias de Marshall e os caminhos da cidadania no Brasil, eis que o aparecimento dos direitos sociais ocorreu em um ambiente despido de direitos civis e políticos. Esse fenômeno aliado à tradição de "cidadania regulada" conforma, hoje, um risco com o qual temos convivido ao longo de nossa história constitucional, o qual consiste na possibilidade de manutenção de padrões de cidadania estratificada e fragmentada, mediante regras e procedimentos formalmente diversos, com eventual substituição de atores sociais, mas com efeitos análogos aos das antigas instituições ^[37].

Assistimos, portanto, os direitos sociais se adiantando aos políticos e civis, os quais trilham tortuoso caminho e somente após a Constituição de 1988, que consolida e amplia a idéia de um estado de bem-estar no Brasil ^[38], tendem a se firmar na condição de valores universais absorvidos por uma comunidade cívica. Observe-se, todavia, que a persistência de significativo contingente de excluídos e de cidadãos de segunda classe torna estruturalmente árdua e complexa a construção democrática, discursiva e intersubjetiva, de um espaço público cidadão ^[39], já que os influxos comunicativos produzidos por esses sub-cidadãos de segunda e terceira categoria não se fazem sentir juntos às elites, que permanecem impermeáveis, na maioria das vezes ^[40].

O agir constitucional, neste caso, impõe assumir a tarefa imposta pelo povo constituinte de tornar a experiência histórica brasileira condicionada pelo ideal de cidadania, estabelecida na Lei Maior como fundamento republicano a envolver, como objetivos primordiais, a busca de uma sociedade justa, solidária e comprometida com a redução das desigualdades e com a extinção da pobreza e da marginalidade, além do reconhecimento de direitos civis, políticos e sociais como direitos fundamentais, indutores do desenvolvendo políticas públicas destinadas à sua consubstanciação.

---

Notas

1. MARSHALL, Thomas H. Cidadania, Classe Social e Status. Rio de Janeiro: Zahar, 1967.
2. VIEIRA, José Ribas. A Cidadania: sua complexidade teórica e o direito. Trabalho apresentado no Seminário "Espaço Público", promovido pela PUC-Rio, 29 de agosto de 1997.
3. CARVALHO, José Murilo de. Cidadania o Brasil: o longo caminho. 6.ª ed. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2004, p. 219.
4. MISHRA, Ramesh. "Welfare as Citizenship". In: Bean, Philip et al (ed.). Approaches to Welfare. London: Routledge & Kegan Paul, 1983, p. 27-38.
5. GIDDENS, "Structuralism, post-structuralism, and the production of culture". In: Social theory and modern sociology. Stanford: Stanford University Press, 1987, p. 81.
6. Mesmo porque cidadania, tal como conceituada, somente faz sentido em um ambiente democrático que, como enfatiza, entre outros, Rorty, é uma experiência que envolve cooperação, mesmo dispensando um compartilhamento sobre questões últimas, como a ordem ideal, nosso lugar no mundo e nossa missão na terra; não pode ser vista, portanto, como uma tentativa de concretizar uma ordem universal e a-histórica, mas um empreendimento que, como tal, corre riscos de retrocesso ou falência. Ver em RORTY, Richard. "A prioridade da democracia para a filosofia". In: Objetivismo, relativismo e verdade. Rio de Janeiro: Relume-dumará, 1997, p. 235-269.
7. Como assevera Eric Hobsbawn, segundo o qual a obra da "onda neoliberal" não foi capaz de extinguir a maioria das conquistas sociais obtidas ao longo do século XX. In: Era dos Extremos: o breve século XX. São Paulo: Companhia das Letras, 2000.
8. A respeito da possibilidade de retrocesso democrático, Richard Rorty diz, ainda, que contribui para a construção de uma sociedade (democrática) um certo civismo fundado em valores que devem ser continuamente reafirmados em vista de uma imagem de nação que se pretende edificar, identificando-se, neste aspecto, com as idéias de Michael Walzer e de Charles Taylor . In: Para realizar a América. Rio de Janeiro: DP&A, 1999, p. 39 e ss. Neste sentido, a idéia de cidadania, ao se concretizar em um determinado contexto, na forma de direitos, deve compor e estar em harmonia com um propósito mais amplo de permanente construção de uma identidade nacional, sustentada por valores socialmente compartilhados, um dos quais, essencial à democracia e paradoxal sob certo aspecto, o direito ao dissenso quanto à adesão a esses valores. O mesmo autor, sob uma ótica pragmatista centrada na tradição liberal, enfatiza o fato de um eventual ocaso das atuais sociedades liberais e democráticas ocidentais não redundar, necessariamente, em outra de tipo mais avançado, no sentido de inclusivo, justo e igualitário. Ver nota n.° 6.
9. GIDDENS, Anthony. "Structuralism, post-structuralism, and the production of culture". In: Social theory and modern sociology. Stanford: Stanford University Press, 1987, p. 78-103; Também em "Two Theories of Democratization". In: Beyond Left and Right. Stanford: Stanford U. P., 1994, 104-133.
10. ZOLO, Danilo. La Cittadinanza: appartenenza, identitá, diritti. Bari: Laterza, 1994, p. 39.
11. Parece-nos, contudo, ser possível pensar formas de incorporar a dimensão da tensão e do conflito ao problema, como afirmará Mishra. Esta tanto poderia assumir uma forma procedimental habermasiana, quanto a de uma radicalização democrática, à moda de Chantal Mouffe, por exemplo.
12. ROBERTS, Bryan. "A Dimensão Social da Cidadania". In: Revista Brasileira de Ciências Sociais. N.° 33, a. 12, 1997, p. 5-23.
13. Ver, por exemplo, em O’DONELL, Guillermo. "Accountability horizontal e novas poliarquias". In: Lua Nova, n.° 44.
14. Digo aparente porque a pretensa oposição entre estes direitos pode se resolver nos casos concretos por intermédio da hermenêutica. Verifica-se nas Constituições editadas nas últimas décadas do século XX, como a brasileira, a dimensão normativa desse conflito, eis que ficam ombreadas regras de garantia das liberdades, da propriedade e da igualdade em suas acepções formal e substantiva.
15. MISHRA, R. op. cit., p. 29-30.
16. ZOLO, Danilo. Op. cit., p. 4-5.
17. Como também nela estão presos, pelo menos em parte, autores como Giddens, e, por que não dizer, o próprio Habermas, na medida em que afirma a importância das estruturas procedimentalizadas, sob condições ideais de comunicação.
18. HELD, David. Modelos de Democracia. Belo Horizonte: Paidéia, 1987.
19. CARVALHO, J. M. op. cit., p. 225-228.
20. BOBBIO, Norberto. A Era dos Direitos. Rio de Janeiro: Campus, 1992.
21. MISHRA, Ramesh. Op. cit, p. 36-37.
22. ZOLO, Danilo. Op. cit., p. 18.
23. Ver em BOBBIO, N., op. cit., p. 25-47; LADRIERE, Jean. Vida Social e Destinação. São Paulo: Convívio, 1979.
24. Diferentemente do caso brasileiro, no qual a outorga da cidadania, em todas as suas dimensões, ocorreu pela mão estatal, não raramente ditatorial.
25. WALZER, Michael. Esferas da Justiça: uma Defesa do Pluralismo e da Igualdade. São Paulo: Martins Fontes, 2003.
26. Conflito diante do sistema capitalista e seu conjunto de mecanismos e de valores indutores da desigualdade.
27. Conflito entre as dimensões civil, política e social da cidadania.
28. SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Cidadania e Justiça – A Política Social na Ordem Brasileira. 3.ª ed. Rio de Janeiro: Campus, 1994.
29. CARVALHO, José Murilo de. Op. cit., p. 221 e ss.
30. ROBERTS, B., op. cit., p. 5.
31. Idem, p. 12.
32. DRAIBE, Sônia Miriam. "As Políticas Sociais Brasileiras: Diagnósticos e Perspectivas". In: Prioridades e Perspectivas de Políticas Públicas para a Década de 90. Brasília: IPEA, 1990, p. 4.
33. DRAIBE, op. cit, p. 6.
34. SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Op. cit.
35. SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Razões da Desordem. Rio de Janeiro: Rocco, 1994, p 23.
36. WEFFORT, Francisco. O Populismo na Política Brasileira. Rio de janeiro: Paz e Terra, 1978, p. 73.
37. Observe-se, por exemplo, que o judiciário e o ministério público, após 1988, têm se credenciado para cumprir esse papel (VIEIRA, José Ribas, op. cit.) adotando um padrão de intervenção que pode reduzir as possibilidades de a cidadania se realizar consoante processos participativos de comunicação política com ampliação do espaço público. Ver, a propósito, em VIANNA, Luiz Werneck (org.). Judicialização da Política e das Relações Sociais no Brasil. Rio de Janeiro: Revan, 1999.
38. SPOSATI, Aldaíza. "Assistência Social: desafios para uma Política Pública de Seguridade Social". In: Políticas de Assistência Social.
39. HABERMAS, Jürgen. "Uma conversa sobre questões da teoria política". In: Novos Estudos: CEBRAP, n.° 26, março de 1990, p. 100-113.
40. CARVALHO, José Murilo de. Op. cit., p. 225.