Precatórios: problemas e soluções

Consulente:SINICESP – Sindicato da Indústria da Construção Pesada do Estado de São Paulo

Assunto: Precatório Judicial

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A Consulente pede-nos um parecer sintético em termos objetivos e claros sobre o precatório judicial, a forma de seu processamento e pagamento, bem como que apontemos os diversos efeitos decorrentes de seu descumprimento.

Formula ainda os quesitos abaixo:

1. Por que, apesar de duas moratórias, os precatórios judiciais continuam impagáveis?

2. O que fazer para resolver essa situação gravíssima em que milhares de credores de precatório alimentar estão morrendo na fila dos precatórios?

3. Como evitar que em futuro não muito remoto nova moratória venha a ser decretada?

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Sumário: 1 O que é precatório judicial. 2 Como surge o precatório judicial. 3 Como se processa o pagamento de precatório. 3.1 Precatório alimentar. 4 Efeitos do descumprimento de precatórios. 4.1 De ordem institucional. 4.1.1 Intervenção. 4.1.2 Impeachment – Responsabilização política dos governantes. 4.1.2.1 Crime de responsabilidade do Presidente da República. 4.1.2.2 Crime de responsabilidade do Governador. 4.1.2.3 Crime de responsabilidade do Prefeito. 4.1.2.4 Crime de responsabilidade do Presidente do Tribunal. 4.2 Improbidade administrativa. 4.3 Seqüestro de verbas. 4.4 Rejeição de contas do Executivo. 4.5 Crime de prevaricação. 5 Leniência dos órgãos e das autoridades responsáveis e a política de endividamento irresponsável do poder público. 6 Existem recursos financeiros de sobra. Falta apenas a vontade política de pagar. 7 O Município de São Paulo é o campeão absoluto em termos de descumprimento de precatórios. 8 As moratórias constitucionais. 8.1 O art. 33 do ADCT. 8.2 A Emenda nº 30/00. 8.3 A Pec 12/06. 9 Solução dos precatórios "impagáveis". 9.1 Uma nova moratória. 9.2 Necessidade de encontrar fontes de custeio. 10 Respostas aos quesitos.

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1. O que é precatório judicial

Precatório judicial significa requisição de pagamento (solicitação com sentido de ordem) do montante da condenação judicial feita pelo Presidente do Tribunal que proferiu a decisão objeto de execução contra a Fazenda (União, Estados-membros, DF e Municípios), por conta de verba consignada na Lei Orçamentária Anual diretamente ao Poder Judiciário.

Assim como há verba específica na LOA para pagamento de vencimento de magistrados e servidores do Judiciário e demais despesas, há verba, em separado, pertencente ao Poder Judiciário para pagamento de precatórios. Esse pagamento ocorre por determinação do Presidente do Tribunal, dentro da rigorosa ordem cronológica de apresentação desses precatórios.

A matéria está minudentemente regulada no art. 100 e parágrafos da Constituição Federal.

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2. Como surge o precatório judicial

Transitada em julgado a decisão judicial condenatória contra a Fazenda, os autos do processo retornam à Vara de origem (Juízo de primeira instância).

Procedida a liquidação do julgado, por cálculo aritmético, para determinar o exato montante do débito a ser satisfeito pelo poder público vencido na demanda, o juiz oficia ao Presidente do Tribunal solicitando a requisição de pagamento.

O Presidente do Tribunal requisita o pagamento, expedindo o competente precatório judicial. Entregue esse precatório ao ente político devedor, este deverá incluir na ordem cronológica, para pagamento oportuno. Essa inclusão na ordem cronológica decorre do princípio da moralidade administrativa, que proíbe a designação de casos ou pessoas nas dotações orçamentárias (art. 100, caput da CF).

Aqueles entregues dentro do período requisitorial, isto é, até o dia 1º de julho de cada ano, além da inserção na ordem cronológica, devem ter os seus valores obrigatoriamente incluídos na Lei Orçamentária Anual do exercício seguinte, para pagamento atualizado até o final desse exercício (§ 1º do art. 100 da CF).

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3. Como se processa o pagamento de precatório

Compete ao Presidente do Tribunal que proferiu a decisão exeqüenda ordenar o pagamento, dentro da ordem cronológica e segundo as possibilidades do depósito. No caso de quebra da ordem cronológica, cabe ao Presidente do Tribunal determinar o seqüestro de rendas para o pagamento do credor preterido, se este assim o requerer (§ 2º do art. 100 da CF).

3.1. Precatório alimentar

A condenação de natureza alimentícia, em razão de privilégio de que ele goza, é dispensada da expedição de precatório respectivo, como se depreende do caput do art. 100 da CF.

Razões de ordem prática, pois não se pode pagar a todos os credores privilegiados em um único dia, levaram à instituição de uma ordem cronológica distinta só para pagamento de precatórios alimentícios, prática essa referendada pelo Supremo Tribunal Federal.

Ironicamente os credores alimentícios, em razão desse privilégio constitucional de que são titulares, estão sendo preteridos no pagamento e milhares estão morrendo na fila desses precatórios que não anda, como veremos mais adiante.

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4. Efeitos do descumprimento de precatórios

Obedecidos os preceitos constitucionais pertinentes a precatórios, bem como as normas orçamentárias, praticamente, não há possibilidade técnica ou financeira de não haver liquidação total desses precatórios no final de cada exercício.

Com efeito, os requisitados até o dia 1º de julho são inseridos no orçamento do ano seguinte para pagamento no período de janeiro a dezembro. Esse interregno de 6 a 18 meses é mais do que suficiente para o poder público efetuar o prognóstico da evolução de sua receita, a fim de preparar-se para pagamento de todos os precatórios até o final de cada exercício.

Partindo do princípio de que o montante das despesas fixadas (as decorrentes de condenação judicial são obrigatórias) deve coincidir com o montante das receitas estimadas, eventual déficit orçamentário só seria possível se as receitas realizadas ficassem aquém das estimadas, situação que nunca existiu até hoje.

Logo, se faltou recursos para o pagamento de precatórios é porque eles foram desviados para outros fins públicos ou não, pouco importa.

As conseqüências pelo descumprimento dos precatórios judiciais são inúmeras. Vejamos:

4.1. De ordem institucional

4.1.1 Intervenção

O Município que descumpre o precatório judicial está sujeito à intervenção do Estado-membro respectivo, ao passo que o Estado-membro que não paga, no prazo, o precatório judicial, se sujeita à intervenção federal (art. 35, IV e art. 34, VI da CF).

Este instrumento moralizador, atualmente, não mais produz efeito algum, nem mesmo como uma ameaça em potencial.

De fato, a jurisprudência firmada pelo STF é no sentido de que a intervenção limita-se "à hipótese de atuação dolosa e deliberada do ente devedor de não efetuar o pagamento, não bastando a simples demora de pagamento na execução da ordem judiciária, por falta de numerário" (IF nº 4426/SP – Rel. Min. Presidente Maurício Correa, DT de 11-12-2003, p. 6).

Com proclamação desse jaez, a Corte Suprema afastou definitivamente o perigo de eventual destituição temporária do governante que desvia os recursos financeiros correspondentes às verbas pertencentes ao Judiciário, para pagamento de precatórios. Esvaziou-se por completo o efeito intimidatório da intervenção federal no Estado e da intervenção do Estado no Município. É a cultura da impunidade que se alastrou entre os governantes.

Na verdade, o governante que desvia os recursos financeiros deixando de pagar os precatórios afronta diretamente a decisão judicial, a ensejar a intervenção.

4.1.2. Impeachment – Responsabilização política dos governantes

O governante que viola as normas orçamentárias quer deixando de inserir no orçamento a verba regular e tempestivamente requisitada pelo Presidente do Tribunal, quer promovendo o desvio dessa verba, comete crime de responsabilidade, nos precisos termos do art. 85, incisos V e VI da CF.

4.1.2.1 Crime de responsabilidade do Presidente da República

Na esfera infraconstitucional o crime de responsabilidade do Presidente da República está previsto no art. 10, inciso IV da Lei nº 1.079/50.

O processo de impeachment por crime de responsabilidade começa na Câmara dos Deputados com o recebimento da denúncia formulada por qualquer cidadão. Considerada procedente a denúncia, o processo é encaminhado ao Senado Federal para julgamento em sessão presidida pelo Presidente do STF. Condenado, o acusado ficará ipso fato destituído do cargo e o Presidente do Senado fixará o prazo de inabilitação do condenado para o exercício de qualquer função pública, e no caso de haver crime comum deliberará sobre a submissão do condenado à justiça ordinária.

4.1.2.2.Crime de responsabilidade do Governador

Comete crime de responsabilidade o Governador que descumpre, precatório judicial regularmente inserido no orçamento, nos termos do art. 48, VI da Constituição do Estado de São Paulo e art. 74 da Lei nº 1.079/51.

O processo de impeachment começa com a denúncia de qualquer cidadão perante a Assembléia Legislativa. Decretada a procedência da acusação, o Governador ficará ipso fato suspenso de suas funções e será submetido a julgamento perante Tribunal Especial (art. 49 da CE). Esse Tribunal é composto de 7 Deputados e de 7 Desembargadores e é presidido pelo Presidente do Tribunal de Justiça. Condenado o Governador perderá o cargo e ficará inabilitado por 5 anos para o exercício de qualquer função pública, sem prejuízo de ação na justiça comum.

4.1.2.3.Crime de responsabilidade do Prefeito

Comete crime de responsabilidade o Prefeito que, nos termos do art. 4º, inciso VI do Decreto-lei nº 201/67, ‘descumprir o orçamento aprovado para o exercício financeiro’, ou atentar contra a lei orçamentária, conforme prescreve o art. 73, letra ‘e’ da LOMSP.

Nos termos do art. 72 da LOMSP, qualquer munícipe, Vereador ou partido político poderá apresentar denúncia à Câmara Municipal. Admitida a acusação será formada a Comissão Processante composta de 7 Vereadores. O julgamento é feito pelo Plenário da Câmara e a perda do mandato só será decidida por pelo menos 2/3 dos membros da Câmara Municipal. Não há participação de juízes no processo de impeachment do Prefeito, que deverá ser concluído no prazo de 90 dias, sob pena de arquivamento.

4.1.2.4.Crime de responsabilidade do Presidente do Tribunal

Nos termos do § 6º do art. 100 da CF incorre em crime de responsabilidade o Presidente do Tribunal competente que, por ato comissivo ou omissivo, retardar ou tentar frustrar a liquidação regular de precatório.

4.2.Improbidade administrativa

Deixar de consignar na Lei Orçamentária Anual o montante requisitado pelo Poder Judiciário, bem como promover o desvio de verbas consignadas ao Judiciário, deixando de pagar os precatórios no prazo constitucional, constituem atos de improbidade administrativa, nos termos do art. 11, incisos I e II da Lei nº 8.429/52.

As penalidades para essas hipóteses consistem na perda de função pública, na suspensão de direitos políticos de 3 a 5 anos, na multa de até 100 vezes o valor da remuneração percebida pelo agente público infrator, e no ressarcimento integral dos danos, se houver (art. 12, III).

Compete ao Ministério Público, de ofício ou por representação de qualquer pessoa, instaurar a investigação e requerer as medidas cautelares reputadas necessárias, antes do ajuizamento da ação ordinária por ato de improbidade. A perda de função pública e a suspensão de direitos políticos só se efetivam com o trânsito em julgado da decisão condenatória (art. 20).

4.3.Seqüestro de verbas

As verbas consignadas ao Judiciário para pagamento de precatórios pertencem juridicamente ao Judiciário e não ao Executivo, por expressa determinação constitucional. Nem a lei poderia fazer transposição total ou parcial dessas verbas para outras dotações.

Assim, cabe ao Presidente do Tribunal respectivo, que tem o controle dessas verbas, determinar o seqüestro de recursos financeiros correspondentes às verbas desviadas.

Outrossim, se a fila de precatórios não alimentares atingida pela moratória constitucional está evoluindo, ao passo que a fila de precatórios alimentares, livres de moratória, está paralisada, como no Município de São Paulo, parece razoável concluir que está havendo quebra da ordem cronológica a ensejar o seqüestro, ao teor do § 2º do art. 100 da CF, que não deve ser interpretado literalmente como se tem feito.

4.4. Rejeição de contas do Executivo

As contas anuais do Chefe do Executivo, antes do julgamento pela Casa Legislativa competente, são objetos de um parecer prévio do Tribunal de Contas competente (art. 71, I c.c. art. 75 da CF).

O Tribunal de Contas é um órgão técnico a quem cabe opinar pela aprovação ou rejeição das contas ante os dados revelados no processo de prestação de contas em confronto com a Lei Orçamentária Anual do período a que se refere.

Por isso, comete gravíssimo erro quando esse Tribunal recomenda a aprovação de contas com as ressalvas na irregularidade da execução orçamentária no que se refere às despesas de precatórios judiciais. Essa praxe merece ser condenada.

Aprovar ou rejeitar as contas tendo em vista os aspectos políticos é prerrogativa exclusiva do Poder Legislativo, que não se vincula ao parecer prévio do respectivo Tribunal de Contas.

Conseqüência imediata da rejeição de contas é a inelegibilidade do governante para as eleições que se realizarem nos 5 anos seguintes, contados da data da decisão (art. 1º, I, ‘g’ da LC nº 64/90).

4.5.Crime de prevaricação

A não inclusão na Lei Orçamentária Anual do montante da verba regularmente requisitada pelo Poder Judiciário configura crime de prevaricação previsto no art. 319 do Código Penal, sem prejuízo do impeachment, da ação de responsabilidade por ato de improbidade administrativa e do seqüestro de rendas por conta da verba requisitada e não incluída.

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5. Leniência dos órgãos e das autoridades responsáveis e a política de endividamento irresponsável do poder público

Como retro sumariados, existem normas constitucionais e infraconstitucionais que, se aplicadas corretamente, jamais se teria chegado ao ponto de acumular ‘precatórios impagáveis’ da ordem de 80 bilhões de reais no âmbito nacional.

A leniência dos órgãos e das autoridades responsáveis, por razões que extrapolam do âmbito jurídico, tem encorajado os governantes a desviar, sistematicamente, as verbas destinadas ao pagamento de precatórios quer para elevar as despesas de custeio, quer para aumentar despesas de investimentos na execução de obras suntuosas ou de discutível urgência.

Governantes já não mais fazem segredo. Declaram publicamente que existem outras prioridades a serem atendidas, como se o cumprimento de ordem judicial não fosse a prioridade de nº 1 em um Estado Democrático de Direito, onde, todos, governantes e governados, devem submissão à lei. E quem aplica a lei em caráter definitivo é o Poder Judiciário. Não seria o caso do Ministério Público agir?

De que adiantaria a melhoria no atendimento à saúde, ao ensino fundamental, à segurança pública (que, por sinal estão sempre claudicando) se não tivermos a segurança jurídica que resulta da certeza de que a decisão judicial será cumprida?

A tradicional ‘vista grossa’, que se tem feito em torno dos dispositivos legais concernentes ao pagamento da condenação judicial, tem estimulado os governantes a não cumprirem as leis salariais, na certeza de que o Judiciário levará vários anos para condenar o Poder Público inadimplente, podendo, ainda, contar com os precatórios que não precisam honrar. E mais, podem contar, também, com Emendas Constitucionais para decretar a moratória dos precatórios. Daí as milhares de ações judiciais dos servidores públicos que quase empatam com o número de litígios envolvendo questões tributárias.

Com isso, permitiu-se a implantação da política de endividamento irresponsável passando por cima da espinha dorsal da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2003) que veio à luz, exatamente, para promover o equilíbrio das contas públicas.

As normas penais (Lei nº 10.028/00) que tutelam os dispositivos da LRF não passam de letras mortas.

A flexibilização das decisões judiciais contra o poder público está conduzindo a uma situação de rompimento do Estado de Direito.

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6. Existem recursos financeiros de sobra. Falta apenas a vontade política de pagar

Não há como sustentar a velha tese de que faltam de recursos financeiros para honrar os precatórios.

O problema nunca foi de ordem financeira para um País que arrecada 37% do PIB, mas exclusivamente de ordem política. O problema é resultado exclusivo da decisão política dos governantes de não cumprirem as sentenças judiciais condenatórias, contando com a costumeira leniência dos Poderes Legislativo e Judiciário, e sempre à espera de providências legislativas da espécie, para aliviar ou fazer desaparecer suas responsabilidades.

Bastaria reservar, tão somente, recursos financeiros correspondentes a seis meses de bilionários juros pagos pelo nosso País, para liquidar todos os precatórios no âmbito nacional.

Sustenta-se que não há verbas para pagar precatórios, mas os juros extorsivos são pagos até adiantadamente; as despesas de propagandas crescem vertiginosamente; as obras adiáveis ou discutíveis se multiplicam; os "caixas dois" passaram a ser vistos até com certa tolerância etc.

É preciso colocar um fim nesse regime de impunidades dos agentes políticos. É preciso fazer cumprir a Constituição e as leis em vigor e assegurar o regular funcionamento das instituições públicas.

Como está e como estão querendo fazer, nada será resolvido em definitivo, porque as soluções aventadas não partiram do diagnóstico das causas, mas da necessidade de se livrar dos resultados nefastos existentes.

Por isso, a cada moratória para resolver o passado, acaba se criando problemas para o presente e para o futuro.

Todas as entidades políticas devedoras vêm lançando mão das verbas consignadas na dotação do exercício sob execução para pagar parcelas de precatórios sob moratória. Ninguém está cumprindo o § 7º do art. 30 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que manda incluir os valores de precatórios não pagos no exercício competente, no montante da dívida consolidada, para fins de aplicação dos limites de endividamento fixados pelo Senado Federal.

Não é possível acreditar que ninguém tenha percebido o círculo vicioso provocado por moratórias constitucionais.

Por isso, repito: o problema é político. Não há vontade de cumprir as decisões judiciais, como manda a Constituição. Há consenso político de empurrar com a barriga os precatórios acumulados, frutos exclusivos de descumprimento de normas constitucionais e legais, que caracterizam o crime de responsabilidade e o ato de improbidade administrativa (art. 85, V, VI e VII da CF, Lei 1079/50 e Lei 8.429/92), e no caso de não inclusão orçamentária da verba requisitada pelo Judiciário, crime de prevaricação (art. 319 do CP).

Estão conferindo às decisões judiciais, emanadas da soberania do Poder Judiciário, o mesmíssimo tratamento dado à rolagem de títulos públicos, o que é gravíssimo em termos de segurança jurídica e do próprio Estado de Direito.

De uns tempos para cá, formou-se a cultura do descumprimento de precatórios, que se generalizou no seio da classe política para sustentação de projetos pessoais de seus integrantes, completamente divorciados da vontade da grande maioria da sociedade brasileira. É preciso reverter essa cultura!

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7. O Município de São Paulo é o campeão absoluto em termos de descumprimento de precatórios

É preciso, antes de mais nada, esclarecer que não tem o menor sentido comparar os números de precatórios pendentes no âmbito municipal com aqueles acumulados pelo Estado de São Paulo, para afirmar, equivocadamente, que o Município vem pagando mais do que o Estado. São duas realidades completamente diferentes.

A dívida por condenação judicial do Estado de São Paulo data de tempos remotos. Agravou-se essa dívida a partir da desapropriação da Cia. Paulista de Estrada de Ferro (hoje, FEPASA) em 1962. A tentativa de desistência dessa ação expropriatória não deu certo. A Fazenda do Estado foi vencida em todas as instâncias, inclusive na Corte Suprema. Daí a enorme dívida que se acumulou.

No Município de São Paulo, as dívidas com precatórios datam de épocas bem mais recentes. No governo Olavo Setúbal os precatórios eram cumpridos em 3 meses. O Governo Jânio Quadros herdou uma enorme dívida deixada pela administração anterior, tendo sofrido seqüestro coletivo de mais de 1.800 precatórios, decretado pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo. Apresentou um plano de pagamento e em menos de 2 anos a dívida havia sido quitada.

Entretanto, a partir de 2001 a dívida por precatório não parou de crescer, principalmente, os de natureza alimentícia, resultante da paralisação da fila respectiva, de um lado, e aumento de demandas judiciais por conta do descumprimento de leis salariais, de outro lado.

Segue abaixo projeção de dados com base nos Mapas de Ordem Cronológica (MOC) elaborados pelo Departamento de Precatórios do E. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo e nos elementos fornecidos pelo Tribunal de Contas do Município de São Paulo, relativamente ao período de 1998 até 2004:

a) A PMSP devia, em 1998, R$30.979.613,21 a título de precatório alimentício; em 2004 passou a dever R$1.471.251.264,01 em termos atualizados até abril de 2004;

b) Dos 476 precatórios constantes do MOC de 1998 foram pagos, até abril de 2004, apenas 41 deles;

c) A partir do exercício de 2001 a PMSP passou a consignar em seu orçamento anual apenas parte da verba requisitada pelo Judiciário;

d) O confronto de dados dos exercícios de 2001 a 2004 permite concluir que o total das condenações em geral, consignado em cada exercício, ficou bem aquém da própria condenação específica em verba de natureza alimentar, ou seja, o total consignado em cada ano, corresponde apenas a uma parcela da condenação de natureza alimentar. São seguintes os percentuais incluídos:

l. exercício de 2001........................................ 73,49%

2. exercício de 2002......................................... 24,21%

3. exercício de 2003......................................... 32,46%

4. exercício de 2004......................................... 42,59%

e) A partir do exercício de 2002, coincidindo com o orçamento anual elaborado pela administração que teve início em janeiro de 2001, houve uma brutal elevação no percentual de sonegação das verbas alimentares. Só para exemplificar, no exercício de 2003, dos R$65.140.972,00 consignados no orçamento a título de despesas com condenação judicial apenas R$25.620.542,00 se refere às verbas de natureza alimentar, o que corresponde ao percentual aproximado de apenas 12,76% do total requisitado a esse título, no valor de R$200.651.201,14;

f) O que é pior, do pouco que vinha sendo consignado nas leis orçamentárias anuais, no período retro mencionado, nada vinha sendo pago a título de precatório alimentício, conforme se verifica dos comunicados do E. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, anualmente publicados no DOE.

Essas omissões e esses desvios representam uma clara demonstração de desprezo às determinações do Poder Judiciário pela administração municipal. O Executivo vem se apropriando de recursos financeiros correspondentes à dotação pertencente ao Poder Judiciário (art. 100, § 2º da CF).

No governo José Serra, os pagamentos de precatórios alimentares foram retomados, quitando aqueles pertinentes aos exercícios de 1998 e 1999. A atual administração está iniciando o pagamento dos precatórios alimentares de 2000, mas a sua regularização está longe de ser obtida.

Para se ter uma idéia das irregularidades perpetradas transcrevemos trechos do parecer prévio emitido pelo TCMSP acerca das contas do exercício de 2006, apresentadas pelo senhor Prefeito, publicado no Diário da Cidade de São Paulo, do dia 11-7-2007:

"4.6 Pagamento dos Precatórios

Apesar da análise mais detalhada dos precatórios judiciais constantes do item 5.19 deste relatório, alguns aspectos merecem destaque.

No exercício de 2006 a Prefeitura tinha por obrigação o pagamento de precatórios no montante de R$3,880 bilhões, sendo que o orçamento inicial a eles destinou R$648,800 milhões, correspondente a apenas 16,7% (dezesseis inteiros e sete décimos por cento) do total devido.

Foram pagos somente R$162,787 milhões, isto é, ¼ (um quarto) do orçamento inicial de R$648 milhões, ficando o restante sem utilização" (p. 160).

"5.19.4 – Cumprimento da Legislação

.......................................................

"b – Precatório de natureza alimentícia

Os precatórios de natureza alimentícia decorrem principalmente de ações promovidas por servidores contra a Administração.

Seu total, devido em 31/12/2006, onerado pelos ofícios complementares correspondentes, resulta em R$2,469 bilhões, representando um acréscimo de 12,6% (doze inteiros e seis décimos por cento) sobre o exercício anterior.

Esses precatórios devem se pagos até o final do exercício seguinte ao da sua inscrição, com seus valores atualizados monetariamente, conforme disposto no parágrafo 1º do artigo 100 da Constituição Federal.

Em conseqüência, a obrigação de pagar tais precatórios alimentares em 2006 somou R$2,590 bilhões e durante o ano foram pagos R$121,305 milhões, o equivalente a 4,6% (quatro inteiros e seis décimos por cento) das obrigações do exercício.

Os pagamentos efetuados em 2006 permitiram saldar o Mapa de Ordem Cronológica – MOC de 1998 e 1999 e ainda dar início ao pagamento de 2000, até a ordem cronológica 32/00, restando sem pagamentos parte dos precatórios de natureza alimentícia do Mapa de Ordem Cronológica – MOC 2000, no valor aproximado de R$88,00 milhões e a totalidade dos precatórios dos exercícios subseqüentes, incluído o de 2006.

Configura-se, uma vez mais, o descumprimento do parágrafo 1º do artigo 100 da Constituição Federal, pelo não pagamento dos precatórios alimentares do último exercício (2006) e também dos anteriores (2005, 2004, 2003, 2002, 2001 e parte de 2000), como já fora assinalado no Relatório Anual de Fiscalização do exercício 2005 e dos anteriores (p. 176).

A Prefeitura, que devia em 1998, a título de precatório alimentar, apenas R$30,979 milhões, decorridos 8 anos, passou a dever R$2,590 bilhões. Qual a mágica para conseguir tamanha expansão da dívida em tão curto tempo?

Trechos do parecer prévio do TCMSP retro transcritos falam por si sós. Anualmente são incluídos no orçamento valores bem inferiores às exigibilidades (valores regular e tempestivamente requisitados pelo Judiciário). Por conta desses valores parcialmente incluídos no orçamento apenas uma pequenina parte é efetivamente destinada ao pagamento de precatórios alimentícios.

Como resultado da cultura do descumprimento de decisões judiciais, que vigora de alguns anos para cá, há dupla infração: a sonegação de verbas a serem incluídas no orçamento seguida do desvio da maior parte daquelas que foram inseridas no orçamento do exercício. Apesar de tudo isso, o TCMSP vem consignando parecer pela aprovação das contas do Executivo, repetindo todos os anos as mesmas ressalvas quanto à irregularidade no pagamento das despesas a título de precatórios judiciais, o que nos parece contraditório.

Pelo exame do balancete patrimonial de junho de 2007 verifica-se que a Prefeitura de São Paulo deve até o referido mês R$7.504.850.495,33 a título de precatórios judiciais, abrangendo os de natureza alimentícia e não alimentícia.

Outrossim, a utilização indevida das verbas do exercício corrente para quitar precatórios ou parcelas de precatórios do passado continua provocando moratórias em cascata.

A Prefeitura vem descumprindo o § 7º do art. 30 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/03), que exige a inclusão de valores de precatórios não satisfeitos no exercício no montante de sua dívida consolidada. Assim, vem burlando as disposições da Resolução nº 40/01, que em cumprimento ao inciso VI do art. 52 da CF dispõe sobre os limites globais para o montante da dívida consolidada dos Estados, do DF e dos Municípios.

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8. As moratórias constitucionais

Atacar o resultado, sem remover a sua causa, jamais equacionará o problema dos precatórios, cuja dívida irá crescer como bola de neve a cada moratória.

8.1 O art. 33 do ADCT

A Constituição de 1988, pelo art. 33 do ADCT, decretou a primeira moratória para pagamento de precatórios judiciais, excluídos os de natureza alimentar, facultando aos entes políticos devedores o pagamento em até oito parcelas anuais iguais e sucessivas. Indicou como fonte de custeio dessas parcelas anuais a emissão de títulos da dívida pública, sem comprometimento do limite global de endividamento. Resultado: títulos públicos foram emitidos em valores superiores aos dos precatórios, com a agravante de terem sido desviados a maior parte dos recursos obtidos pelo generoso processo de endividamento. É o que ficou constatado na CPI dos Precatórios.

8.2 A Emenda nº 30/00

Nova moratória veio a ser decretada 12 anos após a primeira, com o advento da EC nº 30, de 13-9-2000 (art. 78 do ADCT), estabelecendo o prazo de até dez anos para pagamento de precatórios, em parcelas anuais. Os de natureza alimentar foram poupados, bem como os de pequeno valor.

Dessa vez, não veio a indicação de fonte de custeio dessas despesas. Resultado: as verbas do exercício corrente estão sendo utilizadas para pagamento de parcelas de precatórios sob moratória, desencadeando um efeito dominó a protelar os pagamentos de precatórios supervenientes à EC nº 30/00.

Como a Emenda 30 estabeleceu uma sanção para a hipótese de não liquidação das parcelas anuais até o final do exercício a que se referem, consistente na atribuição de poder liberatório do pagamento de tributos da entidade devedora, houve ‘congelamento’ da fila de precatórios alimentares não munidos de sanção específica. Houve, na prática, a inversão do privilégio. Essa Emenda representou um verdadeiro tiro no pé.

8.3 A Pec 12/06

Menos de seis anos após a segunda moratória foi apresentada a Pec 12/06, que institui regime especial de pagamentos de precatórios, facultando aos entes políticos devedores a opção por esse regime. Não há mais prazo de liquidação dos precatórios em atraso. Não exercida a opção, tudo continua como agora, isto é, sem intervenção, sem seqüestro etc.

Exercida a opção, a União, os Estados e o DF deverão aplicar no pagamento de precatórios recursos equivalentes a 3% da despesa primária líquida do exercício anterior, sendo que os Municípios deverão aplicar apenas 1,5% dessa mesma despesa. Por esse critério, alguns Municípios levarão mais de meio século para quitar os precatórios em atraso, acumulando outros tantos a partir de sua aprovação, pois essa Pec, a exemplo da EC nº 30/00, não indica fonte de custeio para pagamento das despesas com precatórios sob regime especial.

Essa Pec viola os princípios da separação dos Poderes, da segurança jurídica e anula os direitos e garantias fundamentais, que se constituem em cláusulas pétreas, insusceptíveis de abolição por via de Emendas. Afronta, outrossim, o princípio maior da moralidade da administração pública (art. 37 da CF), e também denigre a imagem do Poder Judiciário ao leiloar decisões judiciais pelo critério do maior deságio.

Por tudo isso, a OAB Nacional referiu-se à Pec 12, e com razão, como proposta indigna.

O que é profundamente lamentável é o fato de que a União que, até hoje vem cumprindo as requisições judiciais colocando a disposição do Poder Judiciário às verbas que lhe pertencem, poderá optar pelo regime especial de pagamento de precatórios a ser instituído pela Pec 12/06, que não prevê prazo de quitação. O volume de pagamento anual depende da vontade unilateral do governo. A força coativa, que deriva da decisão judicial, é substituída pelo ato potestativo do governante, o que implica rompimento da ordem jurídica estabelecida pela Carta Política.

A União, ao invés de aderir a tal regime espúrio, deveria estar ajudando financeiramente os Estados e os Municípios endividados, para que esses entes políticos possam atingir a normalidade, em termos de cumprimento de decisões judiciais, o mais rápido possível.

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9. Solução dos precatórios impagáveis

A omissão de órgãos e autoridades responsáveis conduziu a uma montanha de dívidas por condenação judicial, impossibilitando seu pagamento de imediato.

Impõe-se a tomada de inúmeras medidas, dentre as quais, as abaixo mencionadas:

9.1 Uma nova moratória

É preciso decretar uma nova moratória, não nos termos da Pec 12/06, que representa um ‘calote’ permanente da dívida de precatórios, mas, um regime de parcelamento com pagamento mensal, bimestral, trimestral ou outra periodicidade inferior a 12 meses, para liquidação total dos precatórios pendentes ao cabo de um determinado período.

Aos precatórios de natureza alimentar deve ser concedido prazo menor de liquidação total, visto que, por terem ficado fora do regime de moratória nas duas vezes anteriores, quase nada foi pago a esse título, acarretando a morte de milhares de credores.

Às parcelas descumpridas deve ser atribuído o poder liberatório nos valores respectivos, permitindo sua cessão a terceiros, para fins de liquidação de débitos tributários junto ao ente político inadimplente, sem prejuízo do seqüestro, independentemente de quebra da ordem cronológica.

9.2 Necessidade de encontrar fontes de custeio.

A decretação de moratória, sem a fixação da fonte de custeio das despesas dela decorrentes, além não resolver o passado, irá provocar a contaminação dos precatórios supervenientes à moratória. Daí a necessidade de instituir um "Fundo de Pagamento de Precatórios" constituído de recursos provenientes de:

a) transferência voluntária pela União de recursos financeiros a que se refere o art. 25 da LRF, para os Estados e Municípios devedores;

b) alienação de bens imóveis pertencentes ao patrimônio dos entes políticos devedores, classificados na categoria de bens dominicais;

c) utilização parcial dos recursos financeiros depositados em juízo, nos moldes da Lei nº 11.429, de 26-9-2006;

d) privatização de empresas estatais;

e) vinculação de 1% das receitas líquidas do ente político devedor.

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10.Respostas aos quesitos

Quesito 1: Por que, apesar de duas moratórias, os precatórios judiciais continuam ‘impagáveis’?

Resposta: Tornaram-se ‘impagáveis’ por uma simples questão de decisão política dos governantes de apropriar as verbas consignadas no orçamento, destinadas ao pagamento de requisições judiciais, para sua aplicação em outras finalidades. Essa decisão é fruto da leniência dos Poderes Judiciário e Legislativo que deixam de aplicar as sanções previstas na Constituição Federal e na legislação infraconstitucional para os infratores da Lei Orçamentária Anual.

A flexibilização das decisões judiciais proferidas contra o poder público gerou no seio da classe política a cultura do descumprimento de precatórios judiciais e do endividamento irresponsável, para sustentar projetos pessoais de interesse de seus integrantes, completamente divorciados da vontade da grande maioria da sociedade. Essa cultura precisa ser urgentemente revertida, por pressão da sociedade.

Quesito 2: O que fazer para resolver essa situação gravíssima em que milhares de credores por precatório alimentar estão morrendo na fila dos precatórios?

Resposta: Várias providências devem ser adotadas, tais como:

• a) Ante o manifesto desprezo do direito fundamental do cidadão de receber o montante da condenação judicial a título de verba alimentar, acarretando a morte de milhares de credores, cabe ao interessado pleitear a condenação do Estado Federal Brasileiro perante a Corte Interamericana de Direito Humanos sob a égide da Organização dos Estados Americanos – OEA;

• b) Exercício da cidadania, mobilizando a sociedade, pois esse gravíssimo problema de descumprimento dos julgados interessa a todos, exigindo o cumprimento da Constituição e das leis em vigor, pois a soberania popular paira acima dos poderes políticos do Estado (parágrafo único do art. 1º da CF);

• c) Afastar a Pec 12/06 e apresentar uma nova Proposta de Emenda Constitucional nos moldes previstos no corpo deste parecer, prevendo a instituição de um "Fundo de Pagamento de Precatórios" constituído com os recursos financeiros apontados nas letras "a" a "e" do item 9.2.

Quesito 3: Como evitar que em futuro não muito remoto nova moratória venha a ser decretada?

Resposta: Para prevenir o descumprimento de futuros precatórios impõe-se a inserção ou explicitação de regras claras na Constituição Federal sobre o cumprimento de decisões judiciais condenatórias contra a Fazenda, como as adiante mencionadas:

• a) determinação de entrega ao Judiciário dos recursos financeiros correspondentes às dotações que lhe forem consignadas para pagamento de precatórios, em duodécimos, até o dia 20 de cada mês, na forma do art. 168 da CF;

• b) previsão de seqüestro na hipótese de descumprimento do item anterior;

• c) atribuição de poder liberatório aos valores de precatórios não liquidados até o final do exercício a que se referirem, permitida sua cessão a terceiros, para quitação de tributos do ente político devedor, sem prejuízo do seqüestro independentemente da quebra de ordem cronológica;

• d) alteração do atual § 6º do art. 100 da CF para estender o crime de responsabilidade para qualquer autoridade competente que, "por ato comissivo ou omissivo, retardar ou tentar frustrar a liquidação regular de precatório";

• e) proibição de os entes políticos em situação irregular, em matéria de precatórios, receber da União transferências voluntárias a que se refere o art. 25 da LRF, salvo para a sua regularização.

É o nosso parecer, smj.

São Paulo, 9 de agosto de 2007.

Kiyoshi Harada

OAB/SP 20.317

Especialista em Direito Financeiro e Tributário pela USP.