Consulente:SINICESP – Sindicato da Indústria da Construção Pesada do Estado de São Paulo
Assunto: Precatório Judicial
A Consulente pede-nos um parecer sintético em termos objetivos e claros sobre o precatório judicial, a forma de seu processamento e pagamento, bem como que apontemos os diversos efeitos decorrentes de seu descumprimento.
Formula ainda os quesitos abaixo:
Por que, apesar de duas moratórias, os precatórios judiciais continuam impagáveis?
O que fazer para resolver essa situação gravíssima em que milhares de credores de precatório alimentar estão morrendo na fila dos precatórios?
Como evitar que em futuro não muito remoto nova moratória venha a ser decretada?
Sumário: 1 O que é precatório judicial. 2 Como surge o precatório judicial. 3 Como se processa o pagamento de precatório. 3.1 Precatório alimentar. 4 Efeitos do descumprimento de precatórios. 4.1 De ordem institucional. 4.1.1 Intervenção. 4.1.2 Impeachment – Responsabilização política dos governantes. 4.1.2.1 Crime de responsabilidade do Presidente da República. 4.1.2.2 Crime de responsabilidade do Governador. 4.1.2.3 Crime de responsabilidade do Prefeito. 4.1.2.4 Crime de responsabilidade do Presidente do Tribunal. 4.2 Improbidade administrativa. 4.3 Seqüestro de verbas. 4.4 Rejeição de contas do Executivo. 4.5 Crime de prevaricação. 5 Leniência dos órgãos e das autoridades responsáveis e a política de endividamento irresponsável do poder público. 6 Existem recursos financeiros de sobra. Falta apenas a vontade política de pagar. 7 O Município de São Paulo é o campeão absoluto em termos de descumprimento de precatórios. 8 As moratórias constitucionais. 8.1 O art. 33 do ADCT. 8.2 A Emenda nº 30/00. 8.3 A Pec 12/06. 9 Solução dos precatórios "impagáveis". 9.1 Uma nova moratória. 9.2 Necessidade de encontrar fontes de custeio. 10 Respostas aos quesitos.
1. O que é precatório judicial
Precatório judicial significa requisição de pagamento (solicitação com sentido de ordem) do montante da condenação judicial feita pelo Presidente do Tribunal que proferiu a decisão objeto de execução contra a Fazenda (União, Estados-membros, DF e Municípios), por conta de verba consignada na Lei Orçamentária Anual diretamente ao Poder Judiciário.
Assim como há verba específica na LOA para pagamento de vencimento de magistrados e servidores do Judiciário e demais despesas, há verba, em separado, pertencente ao Poder Judiciário para pagamento de precatórios. Esse pagamento ocorre por determinação do Presidente do Tribunal, dentro da rigorosa ordem cronológica de apresentação desses precatórios.
A matéria está minudentemente regulada no art. 100 e parágrafos da Constituição Federal.
2. Como surge o precatório judicial
Transitada em julgado a decisão judicial condenatória contra a Fazenda, os autos do processo retornam à Vara de origem (Juízo de primeira instância).
Procedida a liquidação do julgado, por cálculo aritmético, para determinar o exato montante do débito a ser satisfeito pelo poder público vencido na demanda, o juiz oficia ao Presidente do Tribunal solicitando a requisição de pagamento.
O Presidente do Tribunal requisita o pagamento, expedindo o competente precatório judicial. Entregue esse precatório ao ente político devedor, este deverá incluir na ordem cronológica, para pagamento oportuno. Essa inclusão na ordem cronológica decorre do princípio da moralidade administrativa, que proíbe a designação de casos ou pessoas nas dotações orçamentárias (art. 100, caput da CF).
Aqueles entregues dentro do período requisitorial, isto é, até o dia 1º de julho de cada ano, além da inserção na ordem cronológica, devem ter os seus valores obrigatoriamente incluídos na Lei Orçamentária Anual do exercício seguinte, para pagamento atualizado até o final desse exercício (§ 1º do art. 100 da CF).
3. Como se processa o pagamento de precatório
Compete ao Presidente do Tribunal que proferiu a decisão exeqüenda ordenar o pagamento, dentro da ordem cronológica e segundo as possibilidades do depósito. No caso de quebra da ordem cronológica, cabe ao Presidente do Tribunal determinar o seqüestro de rendas para o pagamento do credor preterido, se este assim o requerer (§ 2º do art. 100 da CF).
3.1. Precatório alimentar
A condenação de natureza alimentícia, em razão de privilégio de que ele goza, é dispensada da expedição de precatório respectivo, como se depreende do caput do art. 100 da CF.
Razões de ordem prática, pois não se pode pagar a todos os credores privilegiados em um único dia, levaram à instituição de uma ordem cronológica distinta só para pagamento de precatórios alimentícios, prática essa referendada pelo Supremo Tribunal Federal.
Ironicamente os credores alimentícios, em razão desse privilégio constitucional de que são titulares, estão sendo preteridos no pagamento e milhares estão morrendo na fila desses precatórios que não anda, como veremos mais adiante.
4. Efeitos do descumprimento de precatórios
Obedecidos os preceitos constitucionais pertinentes a precatórios, bem como as normas orçamentárias, praticamente, não há possibilidade técnica ou financeira de não haver liquidação total desses precatórios no final de cada exercício.
Com efeito, os requisitados até o dia 1º de julho são inseridos no orçamento do ano seguinte para pagamento no período de janeiro a dezembro. Esse interregno de 6 a 18 meses é mais do que suficiente para o poder público efetuar o prognóstico da evolução de sua receita, a fim de preparar-se para pagamento de todos os precatórios até o final de cada exercício.
Partindo do princípio de que o montante das despesas fixadas (as decorrentes de condenação judicial são obrigatórias) deve coincidir com o montante das receitas estimadas, eventual déficit orçamentário só seria possível se as receitas realizadas ficassem aquém das estimadas, situação que nunca existiu até hoje.
Logo, se faltou recursos para o pagamento de precatórios é porque eles foram desviados para outros fins públicos ou não, pouco importa.
As conseqüências pelo descumprimento dos precatórios judiciais são inúmeras. Vejamos:
4.1. De ordem institucional
4.1.1 Intervenção
O Município que descumpre o precatório judicial está sujeito à intervenção do Estado-membro respectivo, ao passo que o Estado-membro que não paga, no prazo, o precatório judicial, se sujeita à intervenção federal (art. 35, IV e art. 34, VI da CF).
Este instrumento moralizador, atualmente, não mais produz efeito algum, nem mesmo como uma ameaça em potencial.
De fato, a jurisprudência firmada pelo STF é no sentido de que a intervenção limita-se "à hipótese de atuação dolosa e deliberada do ente devedor de não efetuar o pagamento, não bastando a simples demora de pagamento na execução da ordem judiciária, por falta de numerário" (IF nº 4426/SP – Rel. Min. Presidente Maurício Correa, DT de 11-12-2003, p. 6).
Com proclamação desse jaez, a Corte Suprema afastou definitivamente o perigo de eventual destituição temporária do governante que desvia os recursos financeiros correspondentes às verbas pertencentes ao Judiciário, para pagamento de precatórios. Esvaziou-se por completo o efeito intimidatório da intervenção federal no Estado e da intervenção do Estado no Município. É a cultura da impunidade que se alastrou entre os governantes.
Na verdade, o governante que desvia os recursos financeiros deixando de pagar os precatórios afronta diretamente a decisão judicial, a ensejar a intervenção.
4.1.2. Impeachment – Responsabilização política dos governantes
O governante que viola as normas orçamentárias quer deixando de inserir no orçamento a verba regular e tempestivamente requisitada pelo Presidente do Tribunal, quer promovendo o desvio dessa verba, comete crime de responsabilidade, nos precisos termos do art. 85, incisos V e VI da CF.
4.1.2.1 Crime de responsabilidade do Presidente da República
Na esfera infraconstitucional o crime de responsabilidade do Presidente da República está previsto no art. 10, inciso IV da Lei nº 1.079/50.
O processo de impeachment por crime de responsabilidade começa na Câmara dos Deputados com o recebimento da denúncia formulada por qualquer cidadão. Considerada procedente a denúncia, o processo é encaminhado ao Senado Federal para julgamento em sessão presidida pelo Presidente do STF. Condenado, o acusado ficará ipso fato destituído do cargo e o Presidente do Senado fixará o prazo de inabilitação do condenado para o exercício de qualquer função pública, e no caso de haver crime comum deliberará sobre a submissão do condenado à justiça ordinária.
4.1.2.2.Crime de responsabilidade do Governador
Comete crime de responsabilidade o Governador que descumpre, precatório judicial regularmente inserido no orçamento, nos termos do art. 48, VI da Constituição do Estado de São Paulo e art. 74 da Lei nº 1.079/51.
O processo de impeachment começa com a denúncia de qualquer cidadão perante a Assembléia Legislativa. Decretada a procedência da acusação, o Governador ficará ipso fato suspenso de suas funções e será submetido a julgamento perante Tribunal Especial (art. 49 da CE). Esse Tribunal é composto de 7 Deputados e de 7 Desembargadores e é presidido pelo Presidente do Tribunal de Justiça. Condenado o Governador perderá o cargo e ficará inabilitado por 5 anos para o exercício de qualquer função pública, sem prejuízo de ação na justiça comum.
4.1.2.3.Crime de responsabilidade do Prefeito
Comete crime de responsabilidade o Prefeito que, nos termos do art. 4º, inciso VI do Decreto-lei nº 201/67, ‘descumprir o orçamento aprovado para o exercício financeiro’, ou atentar contra a lei orçamentária, conforme prescreve o art. 73, letra ‘e’ da LOMSP.
Nos termos do art. 72 da LOMSP, qualquer munícipe, Vereador ou partido político poderá apresentar denúncia à Câmara Municipal. Admitida a acusação será formada a Comissão Processante composta de 7 Vereadores. O julgamento é feito pelo Plenário da Câmara e a perda do mandato só será decidida por pelo menos 2/3 dos membros da Câmara Municipal. Não há participação de juízes no processo de impeachment do Prefeito, que deverá ser concluído no prazo de 90 dias, sob pena de arquivamento.
4.1.2.4.Crime de responsabilidade do Presidente do Tribunal
Nos termos do § 6º do art. 100 da CF incorre em crime de responsabilidade o Presidente do Tribunal competente que, por ato comissivo ou omissivo, retardar ou tentar frustrar a liquidação regular de precatório.
4.2.Improbidade administrativa
Deixar de consignar na Lei Orçamentária Anual o montante requisitado pelo Poder Judiciário, bem como promover o desvio de verbas consignadas ao Judiciário, deixando de pagar os precatórios no prazo constitucional, constituem atos de improbidade administrativa, nos termos do art. 11, incisos I e II da Lei nº 8.429/52.
As penalidades para essas hipóteses consistem na perda de função pública, na suspensão de direitos políticos de 3 a 5 anos, na multa de até 100 vezes o valor da remuneração percebida pelo agente público infrator, e no ressarcimento integral dos danos, se houver (art. 12, III).
Compete ao Ministério Público, de ofício ou por representação de qualquer pessoa, instaurar a investigação e requerer as medidas cautelares reputadas necessárias, antes do ajuizamento da ação ordinária por ato de improbidade. A perda de função pública e a suspensão de direitos políticos só se efetivam com o trânsito em julgado da decisão condenatória (art. 20).
4.3.Seqüestro de verbas
As verbas consignadas ao Judiciário para pagamento de precatórios pertencem juridicamente ao Judiciário e não ao Executivo, por expressa determinação constitucional. Nem a lei poderia fazer transposição total ou parcial dessas verbas para outras dotações.
Assim, cabe ao Presidente do Tribunal respectivo, que tem o controle dessas verbas, determinar o seqüestro de recursos financeiros correspondentes às verbas desviadas.
Outrossim, se a fila de precatórios não alimentares atingida pela moratória constitucional está evoluindo, ao passo que a fila de precatórios alimentares, livres de moratória, está paralisada, como no Município de São Paulo, parece razoável concluir que está havendo quebra da ordem cronológica a ensejar o seqüestro, ao teor do § 2º do art. 100 da CF, que não deve ser interpretado literalmente como se tem feito.
4.4. Rejeição de contas do Executivo
As contas anuais do Chefe do Executivo, antes do julgamento pela Casa Legislativa competente, são objetos de um parecer prévio do Tribunal de Contas competente (art. 71, I c.c. art. 75 da CF).
O Tribunal de Contas é um órgão técnico a quem cabe opinar pela aprovação ou rejeição das contas ante os dados revelados no processo de prestação de contas em confronto com a Lei Orçamentária Anual do período a que se refere.
Por isso, comete gravíssimo erro quando esse Tribunal recomenda a aprovação de contas com as ressalvas na irregularidade da execução orçamentária no que se refere às despesas de precatórios judiciais. Essa praxe merece ser condenada.
Aprovar ou rejeitar as contas tendo em vista os aspectos políticos é prerrogativa exclusiva do Poder Legislativo, que não se vincula ao parecer prévio do respectivo Tribunal de Contas.
Conseqüência imediata da rejeição de contas é a inelegibilidade do governante para as eleições que se realizarem nos 5 anos seguintes, contados da data da decisão (art. 1º, I, ‘g’ da LC nº 64/90).
4.5.Crime de prevaricação
A não inclusão na Lei Orçamentária Anual do montante da verba regularmente requisitada pelo Poder Judiciário configura crime de prevaricação previsto no art. 319 do Código Penal, sem prejuízo do impeachment, da ação de responsabilidade por ato de improbidade administrativa e do seqüestro de rendas por conta da verba requisitada e não incluída.
5. Leniência dos órgãos e das autoridades responsáveis e a política de endividamento irresponsável do poder público
Como retro sumariados, existem normas constitucionais e infraconstitucionais que, se aplicadas corretamente, jamais se teria chegado ao ponto de acumular ‘precatórios impagáveis’ da ordem de 80 bilhões de reais no âmbito nacional.
A leniência dos órgãos e das autoridades responsáveis, por razões que extrapolam do âmbito jurídico, tem encorajado os governantes a desviar, sistematicamente, as verbas destinadas ao pagamento de precatórios quer para elevar as despesas de custeio, quer para aumentar despesas de investimentos na execução de obras suntuosas ou de discutível urgência.
Governantes já não mais fazem segredo. Declaram publicamente que existem outras prioridades a serem atendidas, como se o cumprimento de ordem judicial não fosse a prioridade de nº 1 em um Estado Democrático de Direito, onde, todos, governantes e governados, devem submissão à lei. E quem aplica a lei em caráter definitivo é o Poder Judiciário. Não seria o caso do Ministério Público agir?
De que adiantaria a melhoria no atendimento à saúde, ao ensino fundamental, à segurança pública (que, por sinal estão sempre claudicando) se não tivermos a segurança jurídica que resulta da certeza de que a decisão judicial será cumprida?
A tradicional ‘vista grossa’, que se tem feito em torno dos dispositivos legais concernentes ao pagamento da condenação judicial, tem estimulado os governantes a não cumprirem as leis salariais, na certeza de que o Judiciário levará vários anos para condenar o Poder Público inadimplente, podendo, ainda, contar com os precatórios que não precisam honrar. E mais, podem contar, também, com Emendas Constitucionais para decretar a moratória dos precatórios. Daí as milhares de ações judiciais dos servidores públicos que quase empatam com o número de litígios envolvendo questões tributárias.
Com isso, permitiu-se a implantação da política de endividamento irresponsável passando por cima da espinha dorsal da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2003) que veio à luz, exatamente, para promover o equilíbrio das contas públicas.
As normas penais (Lei nº 10.028/00) que tutelam os dispositivos da LRF não passam de letras mortas.
A flexibilização das decisões judiciais contra o poder público está conduzindo a uma situação de rompimento do Estado de Direito.
6. Existem recursos financeiros de sobra. Falta apenas a vontade política de pagar
Não há como sustentar a velha tese de que faltam de recursos financeiros para honrar os precatórios.
O problema nunca foi de ordem financeira para um País que arrecada 37% do PIB, mas exclusivamente de ordem política. O problema é resultado exclusivo da decisão política dos governantes de não cumprirem as sentenças judiciais condenatórias, contando com a costumeira leniência dos Poderes Legislativo e Judiciário, e sempre à espera de providências legislativas da espécie, para aliviar ou fazer desaparecer suas responsabilidades.
Bastaria reservar, tão somente, recursos financeiros correspondentes a seis meses de bilionários juros pagos pelo nosso País, para liquidar todos os precatórios no âmbito nacional.
Sustenta-se que não há verbas para pagar precatórios, mas os juros extorsivos são pagos até adiantadamente; as despesas de propagandas crescem vertiginosamente; as obras adiáveis ou discutíveis se multiplicam; os "caixas dois" passaram a ser vistos até com certa tolerância etc.
É preciso colocar um fim nesse regime de impunidades dos agentes políticos. É preciso fazer cumprir a Constituição e as leis em vigor e assegurar o regular funcionamento das instituições públicas.
Como está e como estão querendo fazer, nada será resolvido em definitivo, porque as soluções aventadas não partiram do diagnóstico das causas, mas da necessidade de se livrar dos resultados nefastos existentes.
Por isso, a cada moratória para resolver o passado, acaba se criando problemas para o presente e para o futuro.
Todas as entidades políticas devedoras vêm lançando mão das verbas consignadas na dotação do exercício sob execução para pagar parcelas de precatórios sob moratória. Ninguém está cumprindo o § 7º do art. 30 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que manda incluir os valores de precatórios não pagos no exercício competente, no montante da dívida consolidada, para fins de aplicação dos limites de endividamento fixados pelo Senado Federal.
Não é possível acreditar que ninguém tenha percebido o círculo vicioso provocado por moratórias constitucionais.
Por isso, repito: o problema é político. Não há vontade de cumprir as decisões judiciais, como manda a Constituição. Há consenso político de empurrar com a barriga os precatórios acumulados, frutos exclusivos de descumprimento de normas constitucionais e legais, que caracterizam o crime de responsabilidade e o ato de improbidade administrativa (art. 85, V, VI e VII da CF, Lei 1079/50 e Lei 8.429/92), e no caso de não inclusão orçamentária da verba requisitada pelo Judiciário, crime de prevaricação (art. 319 do CP).
Estão conferindo às decisões judiciais, emanadas da soberania do Poder Judiciário, o mesmíssimo tratamento dado à rolagem de títulos públicos, o que é gravíssimo em termos de segurança jurídica e do próprio Estado de Direito.
De uns tempos para cá, formou-se a cultura do descumprimento de precatórios, que se generalizou no seio da classe política para sustentação de projetos pessoais de seus integrantes, completamente divorciados da vontade da grande maioria da sociedade brasileira. É preciso reverter essa cultura!
