Eficiência na gestão dos contratos administrativos

Sumário: 1 – Princípio da eficiência. 2 – Distinção entre eficiência e eficácia. 3 - Práticas eficientes na gestão de contratos. 4 - Efetividade e gestão contratual. 5 Conclusão.

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1 – PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA

O princípio da eficiência é condicionante da atividade legislativa infra-constitucional, da atuação administrativa do Estado e do controle cabível. Antes de sua inserção no caput do art. 37 da Constituição da República, ele já existia nos artigos 37, §3º, 70 e 175 da mesma Carta Política.

Sempre que houver menção à economicidade e a meios que assegurem o controle, a aferição ou a reclamação quanto aos serviços públicos prestados, estar-se-á diante da consagração do princípio da eficiência. Mas não é só isto. O foco no resultado final da atividade desempenhada pela Administração Pública igualmente levará à identificação deste princípio. Quer dizer, na escolha dos meios de atuação, o Estado deve considerar a eficiência no atingimento dos objetivos públicos.

Numa visão mais abrangente dos meios de concreção do princípio da eficiência, podemos relacionar: a realização de políticas democráticas, a eliminação de formalidades excessivas, desnecessárias e infundadas (desburocratização), a eliminação de desperdícios (seja de material, seja de recursos humanos), a implantação de processos de planejamento, a adequada execução e efetivo controle das atividades realizadas pela Administração.

O princípio da eficiência vincula a atividade administrativa sob dois aspectos: primeiro, o comportamento da Administração em favor dos cidadãos; segundo, a atividade interna instrumental, que deve focar na realização dos objetivos e finalidades do Estado. O segundo aspecto possui maior intimidade com o tema gestão de contratos administrativos. Mas este aspecto abrange o objetivo imediato da boa gestão, já que, em resumo, esta haverá de irradiar seus efeitos também naquele primeiro aspecto abordado.

A eficiência deve sempre ser medida em estreita relação com aquilo que a Administração pretende realizar ou adquirir. É que uma ação pode se revelar extremamente eficiente, mas não estar em consonância com os valores e princípios regentes da atividade administrativa. Por isso, é preciso cuidado e atenção na estipulação de meios de aplicação de técnicas eficientes.

Por exemplo, aplicar penalidade a contratado que descumpre com seus deveres durante a gestão contratual sem a instauração de regular processo administrativo, ofende à legislação constitucional e infra-constitucional (contraditório, ampla defesa e a lei geral de licitações e contratos). Não se pode, portanto, ofender ao procedimento regularmente posto (legalidade), para se atingir a eficiência pretendida. Por outro lado, priorizar a forma, em franco abandono à finalidade é conduta incompatível com a melhor orientação administrativa.

Neste sentido leciona Jair Santana:

[...] Não se está advogando em absoluto o desapego às formas ou formalidades, importantíssimas para guiar as condutas administrativas. Mas se quer pontuar, desde logo, que casos há em que a forma não poderá sobrepor-se ao fim. Essa, aliás, a tendência interpretativa propagada e adotada modernamente no cenário pátrio. ^[01] [...]

Nem se diga que esta eficiência deve-se ater tão somente à redução de gastos, direcionando-a para a economicidade. A redução de custos é um dos objetivos da eficiência, mas não o único. O foco no resultado, o ganho de tempo nos processos de produção, a satisfação do usuário, o melhor exercício das missões de interesse coletivo que incumbe ao Estado, são também objetivos aos quais a eficiência deve se reverenciar.

Até mesmo a discricionariedade administrativa tem seus parâmetros definidos pela eficiência. É que na atuação discricionária deve o agente público pautar-se pela escolha da forma que melhor se apresenta para o atendimento das necessidades sociais presentes ao caso.

Também a segurança jurídica deve ser respeitada no emprego de meios eficientes de gestão. A atuação dos gestores deve se pautar pelo seguimento à lei, aos princípios regentes da Administração Pública e aos métodos de trabalho e de atuação previamente definidos.

O conhecimento da legislação pertinente aos contratos administrativos, das regras postas no edital para reger a contratação e das próprias cláusulas do contrato administrativo, como também o respeito a estas regras são, portanto, imperativos.

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2 – DISTINÇÃO ENTRE EFICIÊNCIA E EFICÁCIA

É comum no meio jurídico e no âmbito da atuação administrativa a utilização da expressão eficiência como sinônimo de eficácia.

No âmbito da ciência da Administração não é bem assim.

Eficiência simboliza o meio utilizado para a obtenção de determinado produto. É, portanto, a razão entre o esforço e o resultado; entre o custo e o benefício. Traduz a melhor maneira pela qual realizar alguma atividade, aplicando os recursos de que se dispõe do modo mais racional possível.

Eficácia possui estreita relação com o resultado pretendido. Analisa o alcance dos objetivos com os recursos disponíveis. Com sabedoria registrou a doutrinadora:

Não se pode correr o risco de transitar, atualmente, da máxima ‘os fins justificam os meios’ para a ordem absoluta ‘use os meios de que precisar ou até mesmo os ignore, mas atinja o fim a qualquer custo’. Isto significa proibição de abrir mão da eficácia, sem exceções. Os riscos de tal comportamento elevam-se na medida em que eventualmente se estabeleça como objetivos da atuação administrativa aspectos estritamente econômicos, como a maximização de lucros e a redução de custos. Não se pode mensurar o sucesso do exercício da competência pública pelos mesmos critérios que orientam a atuação privada. ^[02]

O princípio da eficiência impõe atuação voltada ao atendimento dos objetivos da administração (relação entre meios e fins). A eficácia impõe a escolha do método mais adequado à busca desses fins (alcance dos objetivos por meio dos recursos disponíveis).

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3 - PRÁTICAS EFICIENTES NA GESTÃO DE CONTRATOS

A condução das atividades internas deve se pautar por critérios que primem pela maximização de resultados. Assim, o planejamento estratégico, o desenvolvimento de metas e a parametrização dos meios de atingi-las são passos inafastáveis na atuação dos gestores públicos.

A realização das atividades cotidianas há de se orientar por condutas objetivas, focadas nos resultados a que se destinam, tais como as seguintes:

a)Otimização de resultados;

b)Ampliação, ao máximo, das vantagens aos administrados;

c)Enxugamento de gastos;

d)Enxugamento dos processos de produção;

e)Ampliação da qualidade nas atividades

f)Ampliação da produtividade

g)Satisfação das necessidades administrativas e sociais

O rol anteriormente descrito é meramente exemplificativo. Assim, um sem-número de orientações e atividades podem conduzir à boa gestão dos contratos administrativos.

O setor encarregado dos contratos na Administração deve estar munido do instrumental necessário ao adequado acompanhamento do processo de fornecimento. Referimo-nos a meios eletrônicos (internet, softwares, etc.), à capacitação do pessoal envolvido nas atividades respectivas, e a todo o operacional útil à concreção da autêntica gestão contratual. O rigoroso controle das demandas, o acionamento de alerta diante da redução de estoques, o adequado armazenamento de produtos e a sua dispensabilidade quando cabível, o conhecimento do tempo demandado para o abastecimento, são exemplos de informações que devem ser conhecidas dos gestores, uma vez que são fundamentais na deflagração do processo de aquisição.

Mas não é só isto. O próprio exercício da função fiscalizatória e sancionadora constitui excelente ferramenta de que pode dispor a Administração na busca da excelência. A instauração de regular processo administrativo e o apenamento de contratados faltosos, uma vez caracterizada a sua responsabilidade constitui fator não só corretivo, mas também preventivo, na medida em que impõe uma atitude de respeito dos fornecedores para com a Unidade Administrativa que faz uso desta prerrogativa legal.

Aliás, a desconsideração da pessoa jurídica é outro instrumento de reconhecido potencial no afastamento de pessoas mal intencionadas, cujas práticas comerciais lesam seus fornecedores. E a modificação da legislação de licitações, tal como proposto no projeto de lei nº 7.709/07, não é necessária para a aplicação desta ferramenta. É que por força da aplicação supletiva da teoria geral dos contratos e das disposições do Direito Privado aos contratos administrativos, nos termos do artigo 54 da Lei nº 8.666/93, mesmo hoje se pode afastar dos processos licitatórios e da própria contratação fornecedores cuja atuação pretérita lesou os interesses e os cofres públicos.

Neste sentido citamos:

[...] É instituto que se afeiçoa a qualquer ramo do Direito, pois o abuso pode ser praticado pela pessoa jurídica com vista a lesar credores, a prejudicar o Fisco, a ludibriar direitos dos familiares dos sócios, a escapar de sanções administrativas, a fazer tabula rasa do interesse público, a ignorar os direitos do consumidor, a vilipendiar os direitos dos trabalhadores e a burlar a lei, por exemplo, tendo como objetivo favorecer seus sócios. É instituto, pode-se afirmar, da Teoria Geral do Direito. Aliás, Toshio Mukai (Direito Administrativo e Empresas do Estado, 1ª. Ed., Rio de Janeiro, Forense, 1984, p.221) assevera que o problema da desconsideração da pessoa jurídica é do âmbito da Teoria Geral do Direito. Esse reconhecimento não impede que o Direito Positivo institua e estabeleça critérios objetivos para a desconsideração da pessoa jurídica ^[03].

O TCU e o STJ, além de outros tribunais pátrios, entendem lícita a aplicação da desconsideração da pessoa jurídica no âmbito administrativo. Este não é o foco do presente estudo. Apenas para exemplificar, citamos os acórdãos do TCU, a saber: 2077/04 – Plenário, 2.437/04 – 2ª Câmara, 2.943/2004, 1ª Câmara e 39/05 – Plenário. E ainda o acórdão proferido pelo STJ no Recurso Especial n.º n. 151.567.

Como se vê, o foco da gestão de contratos é amplíssimo, pois remete a questões legais, instrumentais, operacionais e econômicas mas, sobretudo ao resultado do processo de compra. É preciso, portanto, estabelecer canais de diálogo entre os "clientes" internos (servidores, que obtém os produtos e serviços necessários à execução de suas funções) e externos (os cidadãos, para os quais converge todo o interesse público, fim maior da atividade estatal) da Administração com o setor encarregado dos contratos. Este diálogo é o responsável pelo aperfeiçoamento das aquisições que se processam e, por conseqüência, das atividades que presta a Unidade Administrativa. É impossível mencionar tais questões sem que se pense, portanto, em efetividade.

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4 - EFETIVIDADE E GESTÃO CONTRATUAL

Efetividade possui íntima ligação entre a norma jurídica e a realidade vivenciada. Designa, assim, a atuação prática da norma. Quer dizer, diante da realidade, os valores e interesses protegidos pela norma devem prevalecer.

Na efetividade administrativa resultados lucrativos não são os únicos objetivos a serem buscados. À Administração cumpre: dar aplicação prática à lei naquilo que lhe compete; ao executar políticas públicas, realizar despesas de maneira responsável, mas também, e sobretudo, satisfazer o interesse público.

Por isso, a gestão de contratos deve pautar sua atuação através de critérios, dentre outros, que primem pelos princípios da eficiência e da eficácia, garantindo efetividade nas aquisições e contratações pretendidas. Para tanto, deve-se lembrar que o objetivo maior da Administração é o atendimento das necessidades coletivas e que todas as funções estatais, ao final, se voltam a este mister.

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5 – CONCLUSÃO

Ao longo dos anos diversos mecanismos foram introduzidos na Administração Pública, focando a agilidade dos meios de sua produção, a eliminação das formalidades excessivas e inúteis, priorizando a "gestão ótima" ^[04]. Foi assim com o pregão, cujo sucesso irradia efeitos até mesmo na intenção de permitir a alteração dos procedimentos para se realizar as demais modalidades de licitação (concorrência, tomada de preços e convite). Referimo-nos, por exemplo, sobre a possibilidade de inversão de fases nestas modalidades licitatórias, prática já adotada por alguns estados da federação em suas legislações e recepcionada pelo projeto de lei nº 7.709/07, que visa a alteração da Lei Nacional de Licitações e Contratos.

Outro exemplo do afirmado é o Sistema de Registro de Preços – instrumental útil ao abastecimento das necessidades materiais administrativas (produtos e serviços), em alinhamento com as práticas formais legalmente impostas aos que lidam com dinheiro público ^[05].

A prática de atos focados na redução de tempo, de custos, na ampliação e melhoria de resultados no âmbito da gestão de contratos é também conduta necessária ao aperfeiçoamento do processo de aquisição. Atitudes ágeis e a busca pela qualidade são também imperativas. A verdadeira satisfação das necessidades coletivas é outra meta que não pode se distanciar, em hipótese alguma, dos objetivos a serem buscados pelo setor. Lembramos que o processo de "gestão ótima" é contínuo, deve aprimorar-se sempre.

E mais: por ser praticado no interior da Administração Pública, deve pautar-se, sempre, pela orientação de que, mais importante do que vantagem econômica é a satisfação do interesse público (primário).

Atitudes assim permitem afirmar a concreção do princípio da eficiência no exercício das atividades administrativas de gestão de contratos, princípio este de observância obrigatória, uma vez ser essencial na efetividade das autênticas finalidades públicas, como também na realização e vivência do nosso Estado Democrático de Direito.

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BIBLIOGRAFIA

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CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 15 ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2006.

CARVALHO, Raquel Melo Urbano de. Curso de Direito Administrativo. Jus Podivm: Salvador, 2009, 2 ed.

GASPARINI, Diógenes. Desconsideração Administrativa da Pessoa Jurídica. Revista JML de Licitações e Contratos. Curitiba, n. 2, p. 3-17, mar 2007.

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MONTEBELLO, Marianna. Os Tribunais de Contas e a Disregard Doctrine. Revista Fórum Administrativo. Belo Horizonte, nº. 49, p. 5238/5255, março 2005.

MUKAI, Toshio. Pena de Suspensão do Direito de Participar de Licitação pelo Estado. Boletim de Licitações e Contratos. São Paulo, n. 12, p. 569/572, dezembro 1994.

SANTANA, Jair Eduardo. "Art. 26 da Lei nº 8.666/93. Não-observância dos Prazos Respectivos. Reflexos nos Ajustes Decorrentes da Contratação Direta Emergencial. Distinção entre Eficácia, Vigência e Validade." NDJ, BLC. Setembro de 2007, p. 883-885.

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Notas

1. (SANTANA, 2007: 883-8855)
2. (CARVALHO, 2009:201)
3. (GASPARINI, 2007, p. 6).
4. Expressão nossa.
5. Não convém, neste instante, a discussão acerca de certos aspectos do Decreto Federal nº 3.931/01. O fato é que o SRP constitui ferramenta que, bem utilizada, em muito contribui ao regular desempenho das atividades administrativas. Neste sentido recomendamos leitura do acórdão TCU n.º 991/09 – Plenário.