Conseqüências da reedição de medidas provisórias

O artigo 62, parágrafo único, da Constituição é por demais esclarecedor, ao dispor que "as medidas provisória perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de trinta dias, a partir de sua publicação".

Logo, não sendo a medida provisória convertida em lei, no trintídio constitucional, as suas subseqüentes reedições produzirão efeitos apenas a partir de suas respectivas publicações. E nenhum acadêmico de direito, por mais desavisado que fosse, ousaria duvidar disso(!). Mesmo em se admitindo a possibilidade de reeditar medidas provisórias, não se poderia negar que, ultrapassados os trinta dias de sua publicação, há perda, "ex lege", de sua eficácia. Essa, contudo, não tem sido a orientação adotada pelo Governo Federal, o que tem trazido severos prejuízos ao ordenamento e a segurança jurídica nacionais, bem como à estabilidade de nossas instituições.

A reedição da MP não apreciada pelo Congresso não tem o condão de protrair para o futuro a eficácia desta, sob pena de se admitir que elas possam sobreviver, eficazes, por mais de 30 dias, o que é impossível no atual sistema constitucional brasileiro.

Tomando-se como paradigma a MP 831 - que suprimiu direitos dos funcionários públicos embasados na Lei 8112/90 -, publicada em 18.1.95, não há qualquer dúvida de que esta perdeu eficácia em 17.2.95 -uma vez que não foi aprovada pelo Congresso-, não tendo a sua reedição força suficiente para manté-la viva, aplicável e eficaz. A reedição apenas inicia novo prazo de 30 dias. Em curtas palavras, a reedição cria uma nova MP, distinta daquela última, sepultada pelo transcurso do trintídio constitucional, sendo integralmente aplicável no período compreendido entre 18.1.95 e 17.2.95 os preceitos suspensos pela MP, ou seja, a Lei 8112/90.

O juiz Vicente Vanderlei N. de Brito, do TRT da 13ª Região, encontrou nas leituras italianas esta orientação e exemplificou como nos fizemos:

"Vale dizer que "uma nova publicação da Medida Provisória não tem o condão de convalidar os efeitos gerados nos 30 (trinta) dias em que a medida estava em vigor. Portanto, se uma medida for reeditada 6 (seis) vezes, por exemplo, mesmo que a Sexta ainda esteja em vigor, as 5 (cinco) medidas anteriores já perderam a eficácia desde a sua publicação (efeitos ex tunc). Aliás, esta também é a solução adotada na Itália."

CF (PAOLO BISCARETTI DI RUFFIA, Diritto Constituzionale" ("Medidas Provisórias", encarte "Doutrina" da Revista O Trabalho, junho/97, p. 81).

A edição sucessiva de MPs, além de, em nossa modesta opinião, se constituir num ilícito constitucional, tem esta consequência da perda da eficácia da medida reeditada, desde o nascimento.

As medidas provisórias, em nosso sistema, são editadas sob condição temporal, ficando sua validade e eficácia (para o futuro) subordinadas à aprovação do Congresso Nacional, antes ou durante o trintídio legal.

É o que se infere da ementa do julgamento proferido na ADIN 293 - DF - j. 6.6.90 - Rel. Min. Celso de Mello:

"A plena submissão das medidas provisórias ao Congresso Nacional constitui exigência que decorre do princípio da separação dos poderes. O conteúdo jurídico que elas veiculam somente adquirirá estabilidade normativa, a partir do momento em que - observada a disciplina ritual do procedimento de conversão em lei - houver pronunciamento favorável e aquiescente do único órgão constitucionalmente investido do poder ordinário de legislar, que é o Congresso Nacional.

Essa manifestação do Poder Legislativo é necessária, é insubstituível e é insuprimível..."

(RTJ nº 146/707)

Desse modo, a sua não-conversão em lei, transcorrido o prazo de 30 dias, pela rejeição expressa ou tácita do Congresso, opera a desconstituição dos atos produzidos durante sua vigência, com efeitos ex tunc.

Assim já se pronunciou a Augusta Corte, em sede de Ação Direta de Inconstitucionalidade:

"MEDIDA PROVISÓRIA - A decadência da MP, pelo decurso, ´in albis´, do prazo constitucional, opera a desconstituição, com efeitos, ´ex tunc´, dos atos produzidos durante sua vigência - Não apreciação em tempo hábil pelo Congresso Nacional. Rejeição tácita ou presumida - Convalidação, pelo Chefe do Executivo, de atos praticados, com fundamento em MP não convertida, afronta o art. 62, parágrafo único, da CF - Instrução Normativa editada para ensejar aplicabilidade de diploma quase-legislativo que não mais existe."

(STF - ADIN 365-8/600 - DF - j. 1º.10.90 - Rel. Min. Celso de Mello, DJU 15.3.91, I, p. 2.645).

E, no corpo do voto, o Ministro utiliza o sempre avalizado ensinamento de Manoel Gonçalves Ferreira Filho, para chegar a tal conclusão:

"Do art. 62 da Constituição resulta a eficácia imediata da medida provisória. Portanto, sua imediata aplicabilidade. Consequentemente, se rejeitada a medida provisória, havendo sido suas normas aplicadas provavelmente a numerosos casos concretos, qual será o valor destes atos de aplicação? Serão desconstituídos, como se nulos fossem? Serão válidos e perfeitos, como ocorria em relação aos atos praticados com base em decreto-lei aprovado?

(...)

A perda de eficácia de medida provisória desaprovada ocorre desde a edição ... Desse modo, não tendo tido eficácia (válida) desde a edição, a medida provisória não teria tido aplicabilidade (válida). Os atos em que tiver sido aplicada deverão assim ser desconstituídos como se nulos fossem. A perda de eficácia ´ex tunc´ da medida provisória importaria na perda da eficácia ´ex tunc´ de suas aplicações".

Nesse diapasão, desconstituídos os efeitos da medida provisória não convertida em lei, são imediatamente restaurados os efeitos da legislação anterior, inclusive e principalmente, para as situações ocorridas no trintídio de vigência desta.

Assim concluiu Oswaldo Othon de Pontes Saraiva Filho -à época Consultor da União-, em artigo publicado no Repertório IOB de Jurisprudência - 2ª quinzena de setembro/97 - nº 18/97 - Caderno 1 - p. 447:

"Leon Szklarowsky ("Medidas Provisórias, São Paulo, RT, 1991, p. 60) deixa claro que a medida provisória, dada a sua eficácia imediata, não revoga a lei anterior, mas suspende-lhe a vigência e eficácia. Se rejeitada ou extinta, pela inércia do Congresso, após o decurso do prazo, a lei anterior tem restaurada imediatamente a vigência e eficácia, eis porque não há falar em repristinação."

Caio Tácito também chegou a esta conclusão:

"Restaurada, com a rejeição, a eficácia da lei anterior, à luz dela deverão ser avaliados os atos intercorrentes, inexistindo validade daqueles que com ela foram incompatíveis."

(Revista Forense, 305/16).

E o mestre Pinto Ferreira, com sabedoria e cultura jurídica invejáveis, não poderia distoar desse entendimento, tendo resumido suas conclusões nas seguintes palavras:

"A medida provisória é um caso de procedimento legislativo especial. A sua publicação gera dois efeitos imediatos: 1º) vigência temporária; 2º) suspensão da eficácia dos atos legislativos anteriores que conflitam com a medida provisória adotada.

(...)

A rejeição da medida provisória pelo Parlamento ou Congresso não somente provoca a exclusão de tal espécie normativa do sistema do direito positivo, como ainda restabelece a eficácia da legislação pertinente anterior à sua edição...."

("Comentário à Constituição Federal", 3º volume, arts. 54 a 91, Saraiva, 1992, pp. 290/294 - grifos nossos).

Aliás, o próprio Presidente da Câmara dos Deputados, o respeitável jurista Michel Temer, também se posiciona neste sentido:

"A edição da medida provisória paralisa temporariamente a eficácia da lei que versava a mesma matéria. Se a medida provisória for aprovada, se opera a revogação. Se, entretanto, a medida provisória for rejeitada, restaura-se a eficácia da norma anterior. Isto porque, com a rejeição, o Legislativo expediu ato volitivo consistente em repudiar o conteúdo daquela medida provisória, tornando subsistente anterior vontade manifestada de que resultou a lei antes editada"

("Elementos de Direito Constitucional", 14ª edição, Malheiros, p. 153).

Vê-se, pois, que os maiores vultos do direito nacional, incluindo os ínclitos Ministros do Pretório Excelso e o atual Presidente da Câmara dos Deputados, interpretam a questão conforme a Constituição, enquanto os juristas que trabalham para o Governo Federal a interpretam de outra forma, conforme os interesses econômicos do Erário. E isso, como já dissemos, tem causado severos prejuízos a todo o povo brasileiro, haja vista o desprestígio de nossas instituições democráticas e o desrespeito a nosso Texto Fundamental. Trata-se a reedição de medidas provisórias - no entender do Ministro Celso Mello, com o qual concordamos plenamente - de "comportamento institucional que não presta a necessária reverência ao texto da Constituição da República" (enxerto do voto proferido na ADIn 1687-0/DF, julgado em 26.11.97).