Perspectivas de reforma do Conselho de Segurança das Nações Unidas.

1. O Panorama Geral

Sabe-se o quão relevante é, especialmente no cenário posterior à Guerra Fria, o papel do Conselho de Segurança das Nações Unidas. Do mesmo modo, chama-se a atenção de todos para o intenso processo de politização - nomeado por Marcelo Neves de hiperpolitização - que este organismo recebeu desde a sua criação, no período pós-Segunda Guerra Mundial, refletindo o interesse individual dos Estados considerados vencedores do conflito.

O Conselho é composto por dez membros rotativos, eleitos pela Assembléia Geral da ONU para mandatos de dois anos, além de cinco membros permanentes, quais sejam, Estados Unidos, Reino Unido, França, China, Rússia.

O procedimento de escolha dos membros permanentes foi automático e óbvio, seguiu o cenário desenhado pelo final da Segunda Guerra. No tocante à China, inicialmente com Taiwan e desde 1971 com a República Popular da China, somente foi elevada à potência pelos Estados Unidos, na tentativa de impedir o ressurgimento do Japão, que fora um dos grandes derrotados na Guerra. (VIZENTINI, 2005)

Ocorre que hodiernamente, é inegável, a realidade internacional se distancia muito do que se tinha quando a ONU foi articulada. Significativas mudanças ocorreram nos campos jurídico, político e econômico, contudo, o acelerado processo de mudanças vivenciado em todo o planeta, parece não ter sido acompanhado pelo principal órgão onusiano, o seu Conselho de Segurança.

A visível inércia do Conselho no que tange às alterações que ocorreram a sua volta motivou esta pesquisa a empreender uma visão mais crítica acerca dos desígnios do Conselho de Segurança da ONU.

O papel do Conselho de Segurança recebe críticas no que se relaciona à sua feição eminentemente política, despertando, para muitos, a imperiosa necessidade de reformulação tanto sob o aspecto de sua organização quanto no que se refere aos mecanismos capazes de balizar o seu processo decisório, no intuito de permitir-se maior representatividade de diferentes povos e culturas, levando, em tese, à sua democratização, e, afastando tal aparelho dos interesses das grandes potências mundiais.

Neste mesmo caminho, argumenta-se que a atual composição do Conselho de Segurança, privilegiando ainda, conforme explicação trazida em linhas anteriores, apenas os Estados vencedores da Segunda Grande Guerra, não traduz a realidade política do mundo contemporâneo, o que, per si, desperta o surgimento de correntes cada vez mais convencidas de que o órgão necessita urgentemente de uma reestruturação em suas fileiras.

Ricardo Seitenfus (2005, p. 146) afirma que a desigual distribuição de poder entre seus membros, demonstrada inequivocamente pela divisão dos membros em permanentes e não-permanentes, faz com que o órgão assuma feições políticas, tornando nítida a parcialidade do Conselho de Segurança na análise das questões colocadas a seu exame. Deste modo, exerce puramente um poder discricionário, deixando de lado qualquer possibilidade de efetuar uma apreciação técnico-jurídica na verificação do que consistiria uma violação à paz ou à segurança internacionais, bem como na caracterização de um ato perpetrado, como sendo um ato de efetiva agressão. Para o autor, essa característica por vezes põe em xeque a condição jurídica de suas medidas, o que acaba por comprometer a legitimidade das mesmas.

Apontando os dividendos de uma possível reforma, a embaixadora Maria Luiza Ribeiro Viotti (2009, p. 82) assim aduz:

O Conselho de Segurança continua a refletir a situação prevalecente no imediato pós-guerra. Essa percepção de anacronismo tem estimulado o debate e motivado negociações sobre a reforma do Conselho. Hoje há virtual unanimidade quanto à importância de que o Conselho de Segurança venha a tornar-se mais consentâneo com as realidades contemporâneas, mais representativo e, portanto, mais legítimo.

O reflexo desta nova percepção foi confirmado pela fala do ex-secretário-geral Kofi Anann, no informe "Um mundo mais seguro: a responsabilidade que compartilhamos", quando no item "Uma Nações Unidas para o Século XXI" avaliou que:

Para hacer frente a esos problemas las Naciones Unidas necesitan que sus actuales instituciones funcionen mejor y ello significa revitalizar la Asamblea General y el Consejo Económico y Social, cerciorarse de que desempeñan lãs funciones que les fueron asignadas y restablecer la credibilidad de la Comisión de Derechos Humanos. Significa también aumentar la credibilidad y eficacia del Consejo de Seguridad haciendo que su composición refleje mejor la realidad del mundo de hoy. (grifo nosso) (ONU, 2004, p 7)

O diplomata brasileiro Celso Amorim (1998, p. 5) em linha de pensamento semelhante assevera que "reformar a ONU significa, antes de mais nada, [...] atender às expectativas mais amplamente disseminadas entre os Estados membros por eficiência, transparência e democracia."

Além de completar, abordando especificamente a imperiosa necessidade de reformulação do Conselho de Segurança:

O Conselho de Segurança precisa ser reformado. Não podemos ter um Conselho de Segurança que basicamente, fora a adição de uns poucos membros não permanentes, é exatamente o mesmo Conselho de Segurança de 1945. O mundo mudou de maneira formidável, radical. O número de países se multiplicou por quatro. Continentes inteiros passaram a ter representação nas Nações Unidas. A atenção que o mundo presta hoje aos eventos é de outra natureza. Não é possível mais ter, hoje, o Conselho de Segurança com a estrutura de 1945. E há dois aspectos fundamentais que têm a ver com a reforma: um é o funcionamento e o outro é a questão da composição. (AMORIM, 2006)

Ao adotar postura ao lado dos reformistas, inegavelmente, faz-se preciso colocar em pauta alguns assuntos como cruciais para a consecução de alterações sintomáticas na estrutura do Conselho de Segurança da ONU.

Por sua relevância, os temas que têm concentrado as atenções gerais em relação à reforma abrangem o número de componentes do Conselho, principalmente no que tange ao quadro de membros permanentes, e, ao lado disso, o atual sistema de veto.

Nesta direção, a alegação de que o número de membros do Conselho de Segurança não é, de fato, representativo, principalmente se for levado em consideração o crescimento do número de Estados que integram a organização, recebe guarida por parte da comunidade internacional.

Destarte, ainda pela lição de Celso Amorim (1995, p. 202):

No que diz respeito à própria ampliação do Conselho de Segurança, o que temos sempre dito é que, em primeiro lugar essa expansão é necessária porque a realidade internacional hoje não é, obviamente, a mesma do fim da Segunda Guerra Mundial, nem sequer a mesma do período da bipolaridade, e isso requer uma adaptação do Conselho. É necessário ainda ampliá-lo pelo fato mesmo de ter-se ele tornado muito mais ativo e, na medida em que age mais, atua mais, toma mais decisões que afetam a vida de milhões de pessoas, essas ações têm que estar revestidas de maior legitimidade. Essa legitimidade só se obtém através de maior participação, de um número maior de países no Conselho de Segurança.

Tecendo breve análise do panorama exposto por Celso Amorim, pode-se aferir que o problema envolvendo a ausência de representatividade, de fato, atinge o seio do Conselho de Segurança, e, por conseguinte, os temas adstritos à sua competência e legitimidade, como, v.g., a problemática envolvendo a ingerência em nome dos direitos humanos.

Dentre as possíveis alternativas apresentadas para a democratização do processo decisório, encontram-se formulações relacionadas ao equilíbrio de poder entre a Assembléia Geral e o Conselho de Segurança e à necessidade de alargamento no quantitativo de países representados no Conselho.

Um dos mais realçados pleitos se concentra na alteração da atual composição do Conselho de Segurança, pugnando por uma maior representatividade, uma vez que sua atual composição não apenas exalta os vitoriosos de um conflito que ocorrera há mais de meio século, como corrobora o pensamento de que o princípio consagrado da igualdade soberana entre os Estados, esculpido na própria Carta de São Francisco, em seu artigo 2º, 1, não possui validade prática.

Segundo a lição de Gelson Fonseca Junior (1998, p. 237 e 238):

[...] o problema é que olhamos para o mundo de hoje com lentes do século XIX, quando a ordem se baseava em arranjos limitados às potências. Hoje, ainda que tais arranjos sejam essenciais à estabilidade – e o fato de existirem é um dado da realidade internacional, a sociedade das nações se universalizou e, em qualquer ordem legítima, as diferenças e desigualdades devem ser necessariamente consideradas.

O tema relacionado à falta de representatividade por si só já seria capaz de ensejar uma reforma no Conselho de Segurança das Nações Unidas, porém, outra questão merece atenção, a manutenção do chamado "poder de veto", pelo qual os cinco membros permanentes possuem o direito de bloquear as decisões proferidas no âmbito do Conselho, fazendo uso da regra da unanimidade, aparece como principal elemento a ser debatido em uma possível reestruturação.

A respeito do chamado veto, o artigo 27, 3, da Carta das Nações Unidas prescreve o seguinte:

As decisões do Conselho de Segurança, em todos os outros assuntos, serão tomadas pelo voto afirmativo de nove membros, inclusive os votos afirmativos de todos os membros permanentes, ficando estabelecido que, nas decisões previstas no Capítulo VI e no parágrafo 3 do Artigo 52, aquele que for parte em uma controvérsia se absterá de votar.

Esclarecendo a regra supra mencionada, traz-se à baila a lição de Ricardo Seitenfus (2011, p. 5):

Para que o CSNU tome uma decisão é necessária uma dupla maioria. Que 2/3 dos Estados votem positivamente e que entre esses votos positivos ou abstenções é necessário obrigatoriamente que os cinco membros permanentes sejam positivos. Assim dá-se o que chamamos de regra da unanimidade que concede a cada um dos cinco membros permanentes o direito de veto.

A seguir, Maria Luiza Ribeiro Viotti (2009, p. 92), apresenta, de forma didática, uma síntese apropriada da argumentação dos defensores e dos opositores de tal mecanismo:

Os que o criticam argumentam que constitui medida iníqua, antidemocrática e tendente a debilitar a capacidade do Conselho de desempenhar suas responsabilidades essenciais. Os que o justificam consideram que o princípio da unanimidade entre os membros permanentes é elemento fundamental da concepção das Nações Unidas, pois seria irrealista supor que a Organização pudesse agir contra a vontade das grandes potências.

Um dos problemas que pode ser verificado com a manutenção desta regra é que os países-membros permanentes, na maioria das vezes, utilizam-se do veto em prol de interesses particulares, ao lado desta debilidade advinda do enorme poder conferido aos Estados integrantes do quadro permanente do Conselho de Segurança, cita-se também um recorrente esvaziamento de mérito de suas reuniões, já que, em não raras ocasiões, acontecem encontros prévios entre os seus membros, nos quais ocorre o verdadeiro debate e onde as decisões são, de fato, tomadas.

Em breves linhas, o "esquema" consiste em os EUA, a França e o Reino Unido fazerem uso de reuniões prévias, formando o P-3. Após esta primeira etapa, os três países consultam a Rússia, com a formação do P-4. Em seguida, completa o processo, a reunião com o último membro permanente, a China, para só então, em última etapa, ocorrer a ampliação do debate aos demais membros – não-permanentes – do Conselho. (FONTOURA, 1999, p. 103)

As práticas supra apresentadas acabam por fomentar ainda mais dúvidas sobre a legitimidade das medidas adotadas pelo órgão, que ao abusar do poder de veto e do uso das chamadas "consultas informais", alimenta, de sobremaneira, a crise de confiança pela qual passa as Nações Unidas, em especial no que diz respeito ao trabalho do Conselho.

Sobre as reuniões prévias ou consultas informais, Hugo Gobbi (2002, p. 241 e 242) explana que:

Una peculiaridad reciente que ha contribuido a detonar uma nueva crisis de confianza en las Naciones Unidas es la constituida por los métodos de trabajo adoptados por el Consejo de Seguridad [...]. Em algunos casos prácticamente se han suprimido las sesiones públicas donde todos los miembros, incluso los no permanentes, tenían la posibilidad de exponer sus respectivas posiciones; ahora casi todo si resuelve en reuniones privadas de acceso restringido. Sólo se da a conocer lo resuelto cuando se há llegado a un acuerdo.

Ante o exposto cria-se uma situação extremamente contraproducente para a comunidade internacional, criticada por Ricardo Seitenfus (2011, p. 1) nos termos que se seguem:

[...] joga-se nos bastidores, nas denominadas consultas informais que acontecem secretamente, distantes do olhar de todos. O que nos é permitido presenciar é tão somente um jogo de sombras, onde a retórica confronta-se com a demagogia, posto que os partícipes não representam a ONU, mas sim os interesses de seus respectivos Estados.

Cumpre, desde logo, esclarecer que o uso dessas consultas informais não é ilegal, já que o Conselho de Segurança possui total liberdade para instituir o seu procedimento de trabalho, em conformidade com o esculpido pelo artigo 30 da Carta de São Francisco, no entanto, com tal postura, a transparência requerida de um órgão tão importante para a comunidade internacional, resta prejudicada, uma vez que o teor e a fundamentação dos atos emanados pelo centro decisório da ONU não passa pela própria Organização, saindo, pois, de acordos previamente elaborados apenas por seus membros permanentes.

As questões expostas acima evidenciam a necessidade de uma reformulação nos métodos do Conselho de Segurança das Nações Unidas, visando com tal postura afastar quaisquer dúvidas tendentes a colocar em dúvida a sua atuação em diversas áreas.

Destaca-se, contudo, que em sede de reformas, a Carta de São Francisco, apesar de contemplar em seu bojo disposições referentes às alterações e à revisão de seu texto (artigos 108 e 109), tem se demonstrado praticamente intocável, no que diz respeito a grandes mudanças, e, nesse sentido, apenas modificações de pequena amplitude foram adotadas, como, v.g., a alteração em 1963 do número de membros não permanentes de onze para quinze - de acordo com o artigo 23 da Carta - o que, na realidade não provocou transformações de maior impacto no universo decisório de seu Conselho de Segurança.

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2 A Invasão do Iraque em 2003: O Divisor de Águas

Notadamente após o episódio da segunda invasão do Iraque pela coalizão capitaneada pelos Estados Unidos da América, em março do ano de 2003, e com o recrudescimento do chamado terrorismo internacional, a partir dos eventos ocorridos no 11 de Setembro de 2001, a reforma do Conselho de Segurança entrou de forma definitiva na pauta de discussões da comunidade internacional, isto porque a ação militar norte-americana afrontou a autoridade da ONU e o seu sistema de segurança coletiva, abalando seus alicerces fundamentais.

A Organização das Nações Unidas fora idealizada, no pós-Segunda Guerra, para manter a paz e a segurança internacionais após os seus horrores, e, conforme preleciona o artigo 2º de sua Carta constitutiva, ancora-se em um sistema coletivo de segurança, no qual os seus Estados membros abrem mão do recurso da força com o compromisso de proteção mútua em caso de agressões.

A utilização da força seria, portanto, com a Carta de São Francisco, um recurso autorizado apenas em casos extremos, no entanto, sempre, através de decisão do seu Conselho de Segurança. Porém, como bem se observou na segunda invasão ao Iraque, a ausência dessa autorização acabou por gerar questionamentos acerca de sua obrigatoriedade, levando a ONU a uma crise de credibilidade jamais vista em sua história.

Sob outro prisma iniciou-se uma série de questionamentos acerca da verdadeira capacidade da Organização em manter a paz e a segurança internacionais, uma vez que inicialmente com os atentados terroristas aos EUA, e, posteriormente com a resposta estadunidense não amparada por seu Conselho de Segurança, nada foi feito para punir nem os terroristas, nem os Estados Unidos.

A crise de confiabilidade que se instaurava nas Nações Unidas àquele momento fez com que o então Secretário Geral da entidade, Kofi Anann encomendasse, ainda no ano de 2003, a um grupo de dezesseis especialistas em Política Internacional, presidido pelo ex-primeiro-ministro da Tailândia, Anand Panyarachun, e, contando com a participação do diplomata brasileiro João Clemente Baena Soares, propostas de reformulação geral da Organização.

Em dezembro de 2004, o grupo apresentou o resultado de seu trabalho por meio do informe da Assembléia Geral A/59/565, um importante documento intitulado Painel de Alto Nível Sobre Ameaças, Desafios e Mudanças "Um mundo mais seguro: nossa responsabilidade compartilhada", que dentre tantos temas de importância ímpar, em algumas de suas cento e uma recomendações, tratou da reforma do Conselho de Segurança, dando destaque a discussão acerca da autorização do uso da força pelo órgão decisório onusiano.

Para o embaixador João Clemente Baena Soares (2009, p. 16), que participou do grupo de trabalho que elaborou o documento em tela, no que se relaciona ao uso da força:

O Relatório expõe, em sua terceira parte, uma das questões centrais, a segurança e coletiva e o emprego da força, ou seja, o Capítulo VII da Carta. [...] Ao admitir o emprego da força pelo Conselho, o Painel rejeita decisão discricionária e recomenda o respeito a critério básicos de legitimidade para a autorização ou endosso do seu uso.

A este passo, ainda segundo João Clemente Baena Soares (2009, p. 16 e 17), os critérios estabelecidos pelo Painel no intuito de afastar a alta subjetividade do centro decisório em matérias do uso da força passam por uma análise da gravidade da ameaça, do propósito correto, do esgotamento de todas as opções não militares, da proporcionalidade dos meios, da duração da ação e da avaliação de suas consequências.

No tocante a ampliação do Conselho de Segurança, o Painel a considerou uma necessidade, com o reconhecimento de que o processo decisório deveria sim incorporar mais países representativos com especial atenção àqueles em desenvolvimento. (BAENA SOARES, 2009, p. 18)

Pelo colacionado nas linhas acima, restou evidenciada a vontade do grupo em alterar os pilares de sustentação do Conselho de Segurança, no entanto, o problema residia em como agir para alcançar tal intento.

O Painel levou ao Secretário-Geral duas posições, o que traduzia muito claramente a falta de consenso em torno de uma só proposta de reforma.

Em síntese, o modelo A, projeta a criação de seis assentos permanentes, sem veto, e três assentos não permanentes, eletivos para mandato de dois anos. E, o modelo B, não cria assentos permanentes, entretanto estabelece nova categoria de oito membros com mandato de quatro anos renovável e um membro com mandato de dois anos, não renovável. (BAENA SOARES, 2009, p. 18)

As duas indicativas emanadas pelo Painel traduziam o anseio de alguns Estados que, reunidos em grupos, por meio de reuniões próprias, formularam cada qual, sua proposta de reforma no que tange a ampliação do Conselho de Segurança.

Deste modo, o chamado "G-4", formado pelo Brasil, Índia, Alemanha e Japão, apresentou proposta buscando a criação de seis assentos permanentes e quatro não-permanentes, sendo que o direito de veto dos novos permanentes apenas seria discutido passados quinze anos da reforma. (MENEZES, 2009, p. 243)

Os países africanos, por meio do chamado "Grupo Africano", apresentaram manifestação apoiando a criação de assentos permanentes e não-permanentes, sendo que os novos membros permanentes teriam direito a veto. (MENEZES, 2009, p. 244)

O outro grupo fora denominado de "Unidos pelo Consenso", formado por doze países, com destaque para Itália, Espanha, Paquistão, República da Coreia, México e Argentina que, em clara oposição as propostas anteriores, apóiam apenas a criação de assentos não permanentes, rejeitando qualquer expansão dos membros permanentes. (MENEZES, 2009, p. 243)

Neste ponto, fazendo severa crítica à motivação de alguns dos integrantes deste último grupo, o embaixador Piragibe dos Santos Tarragô (2009, p. 33 e 34), assevera que:

O "lançamento" de candidaturas pelo G4 provocou forte oposição de um número razoável de Estados-membros "não lembrados". Estes fundaram o "Unidos pelo Consenso" (UfC), composto por países que, em sua maioria dividem rivalidade regionais com os postulantes a assento permanente. É o caso da Argentina e México (competidores com o Brasil na América Latina). Paquistão e República da Coreia (o primeiro com a Índia; e o segundo com o Japão, na Ásia), Espanha e Itália (com a Alemanha, na Europa). Outros do UfC, sem ambições regionais propriamente, prefeririam a manutenção do status quo [...] de maneira a prevenir o surgimento de "lideranças" regionais que, a seu modo de ver, poderiam limitar a realização de seus objetivos nas respectivas áreas ou subáreas.

Para Tarragô (2009, p. 34), ao adotarem a postura acima:

Tais países, que sequer teriam condições de pleitear ser "rival" dos postulantes e aspirantes a postulantes, rejeitam a concessão de novos assentos permanentes por um duvidoso argumento de que equivaleria a dar "um privilégio" a alguns poucos (com isso tornam-se, conscientes ou não, defensores do status quo e da preservação desse "privilégio" apenas para os atuais 5 membros permanentes).

Pelo teor da controvérsia instaurada principalmente pela proposta destoante do terceiro grupo, os projetos em torno da ampliação do Conselho de Segurança não foram levados a votação em momento algum, o que, vale ressaltar, assinala a imensa dificuldade encontrada para se discutir a reestruturação de um ente que se encontra enraizado em critérios puramente políticos.

Nesta esteira, mais uma vez socorrendo-se do pensamento de Piragibe dos Santos Tarragô (2009, p. 32 e 33), tem-se que:

Um dos primeiros e mais óbvios obstáculos à reforma reside na noção de ampliação na categoria de membros permanentes. Pois não se trata de uma ampliação como a de qualquer outro órgão da ONU em que, em geral, se determina um novo número de assentos, faz-se um rateio, com base na distribuição geográfica, e depois se transfere para os grupos regionais o procedimento de seleção dos membros a ocuparem os novos assentos. A característica singular do CSNU, cujos membros permanentes não ocuparam seus assentos em razão de sua localização geográfica particular, mas sim de atributos oriundos de uma situação histórica e geopolítica particular, além de sua própria condição de potência militar. Na gênese do Conselho havia (e continua a haver) a concepção de que só por meio de um entendimento mútuo e contínuo num foro apropriado, as potencias vitoriosas da II Guerra Mundial deveriam poder exercer o papel de mantenedoras da paz e segurança internacionais.

Nota-se, ante o exposto, que a situação de reformulação encontra-se ligada a questões políticas que deságuam ou emanam do grande poder conferido desde a fundação das Nações Unidas aos membros permanentes de seu Conselho de Segurança.

Em conformidade com o já elucidado no início desta abordagem, na prática, para que uma reforma saia do plano das ideias e se concretize, é preciso, além da maioria positiva de dois terços da Assembleia Geral, a concordância unânime dos cinco membros com assento permanente. Caso algum deles discorde da proposta de reforma, esta não sai do papel.

Mas, de fato, o que pensam os integrantes do seleto grupo dos cinco?

De uma maneira bem ampla, todos percebem a necessidade de se efetivar uma reestruturação no Conselho de Segurança. O que difere entre eles é o pensamento acerca do conteúdo a ser remodelado, e, o engajamento demonstrado nessa tarefa.

A França e o Reino Unido estão mais ativos, buscando impulsionar os trabalhos com maior permeabilidade a uma ampliação maior, inclusive com a introdução de uma categoria intermediária, porém não aceitam mudanças no veto. Os Estados Unidos e a Rússia sustentam uma postura mais moderada, intentando manter a reforma dentro de limites numéricos, sem restrições ao uso do veto, e sem a alteração do método de trabalho do órgão. Os EUA apóiam declaradamente a admissão das antigas potências do Eixo, Alemanha e Japão, por motivações financeiras. Já a China, em claro apoio aos países em desenvolvimento, expressa simpatia a inclusão de novos membros que pertençam a este grupo, dando preferência para os africanos, ao mesmo tempo em que não aceita a indicação japonesa, em função da memória da guerra que travaram no passado. (TARRAGÔ, 2009, p. 36 e BAENA SOARES, 2009, p. 20)

Diante de tantas posições divergentes nenhum dos três projetos de reforma foi levado a votação na Assembleia Geral das Nações Unidas, já que não havia certeza, entre os respectivos co-patrocinadores, de que conseguiriam reunir o apoio necessário para suas aprovações. (VIOTTI, 2009, p. 88 e 89). Posto isto, o assunto continua a gerar intensos e fervorosos debates.

O caminho tomado até o presente momento no que confere ao destino das reformulações do Conselho de Segurança não pode ficar adstrito às discussões que apenas questionam uma ampliação de seus membros permanentes ou não. Isto jamais solucionará o mais grave dos problemas do órgão nos últimos anos, qual seja a crise englobando dúvidas sobre sua legitimidade, confiabilidade e senso de justiça.

Mas como solucionar tal demanda?

Ao lado desta indagação, levantam-se, ainda, os seguintes questionamentos envolvendo tal processo: será que uma reforma no Conselho é possível em face da atual estrutura de poder sob a qual se ergue a ONU? Se possível uma reforma, em que moldes ela tem que ocorrer para que se possa recuperar a credibilidade perdida e aferir legitimidade às decisões do Conselho?

Aqui, para que se possa medir o grau de dificuldade em oferecer resposta a segunda pergunta ventilada, toma-se emprestada o pensamento do ex Secretário Geral Kofi Annan, em entrevista concedida ao Jornal do Brasil em 2005, para quem, "todo membro da ONU concorda que o Conselho tem que ser reformado porque não reflete mais a realidade política de hoje. Sobre o que falta entendimento é como reformar".

Partindo do pressuposto de que diversos países passaram a reivindicar uma reformulação, com solicitações calcadas na grande influência de poucos Estados – os detentores do poder no sistema internacional herdado da Segunda Guerra – assim como na representação desproporcional e no uso do poder de veto pelos membros permanentes para satisfazer interesses pessoais, é mais do que provável que a problemática em tela não possua fácil resolução.

Dificilmente os atuais membros permanentes concordarão com qualquer proposta que altere o quadro político delineado por seus líderes desde a criação da ONU, em 1945.

Mas qual seria a motivação desses Estados para "bloquear" qualquer tentativa de mudança no modelo que vige desde a fundação da Organização?

Thales Castro (2007, p. 27), no trecho abaixo colacionado de sua obra, oferece uma pista significativa para que se possa construir entendimento acerca da negativa de diálogo dos "poderosos" na direção de uma reestruturação do Conselho de Segurança, ao asseverar que:

A missão precípua do CSNU não é, necessariamente, manter a paz e a segurança internacionais, como consta, idealmente, na carta da ONU [...] Sua finalidade essencial é preservar os pilares da ordem mundial com modificações estruturais resultantes da uni-polaridade após a extinção da URSS em 1991, salvaguardando status quo. Com isso, se enfatiza que o objetivo do CSNU é evitar novos questionamentos bélicos sistêmicos da ordem mundial vigente por meio de um processo deliberativo de conservação consensual do poder, da autoridade e dos interesses no plano da hegemonia unicêntrica.

O professor Wagner Menezes (2009, p. 217) manifesta opinião semelhante, porém com uma pitada de otimismo, ao expor que:

De fato a ONU não é um ente celestial ungido por poderes divinos, mas é a maior conquista institucional da humanidade na sua história; imperfeita e aquém do que se deseja, é verdade, permissiva de um sistema de utilização de poder, sujeita as manobras estratégicas de políticas hegemônicas, mas diante disso tudo, um mundo sem ela, não teria alternativa de ser melhor, sem palco, permeado pela ausência do diálogo entre os povos, dominado pelo poder incondicional.

Ante as visões trazidas à baila nas linhas acima, parece não existir um caminho que leve a comunidade internacional à tão sonhada reforma do Conselho de Segurança, enquanto o político superar o jurídico, enfraquecendo qualquer tentativa de se perfilar as alterações ocorridas nas últimas décadas nas mais diversas esferas, ao órgão decisório das Nações Unidas.

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3 O Controle Jurisdicional das Decisões do Conselho de Segurança

Diante da visível situação de estagnação no que tange às reformas, uma alternativa interessante para se obter algum êxito consiste na imperiosa necessidade do estabelecimento de mecanismos jurídicos de controle capazes de oferecer maior legalidade aos atos praticados no seio do Conselho de Segurança.

Tal ponto de observação deve, pois, ser mais um item de discussão no processo de mudanças, fazendo assim parte da agenda de reforma da ONU.

Essa questão ocupa o imaginário da doutrina desde os primórdios das Nações Unidas, entretanto, não há um órgão jurídico internacional com competência para desempenhar tal função.

Tendo em vista o essencial papel das Nações Unidas, e, sobretudo a função de seu Conselho de Segurança, é preciso buscar mecanismos que qualifiquem o seu funcionamento, objetivando com isto, devolver credibilidade às decisões tomadas em suas cadeiras.

Em primeiro lugar é preciso empreender pensamento no sentido de encontrar meios capazes de oferecer à comunidade internacional a certeza de que as decisões tomadas pelo Conselho têm o condão jurídico e não político por detrás de seus textos.

Nesta etapa de desenvolvimento do tema, traz-se à tona, mais uma vez, Wagner Menezes (2009, p. 212), orientando que:

Parte-se da crença da importância da ONU para a sociedade internacional e da necessidade de reforma face as transformações da sociedade internacional, mas através de um processo dialético e de amadurecimento civilizacional que permita verdadeiramente corrigir anomalias no sistema internacional que refletem um mundo pós-segunda Grande Guerra que não existe mais, [...] e que se deve assentar sobre o amadurecimento do princípio da igualdade na mais ampla expressão dimensional do termo.

Para se chegar ao patamar mencionado acima, fala-se na criação de uma espécie de gatilho automático, que forçaria o Conselho a discutir os problemas internacionais adotando sempre critérios objetivos, fugindo da alta subjetividade e seletividade que, nos dias de hoje, acompanha suas decisões, afastando-o da "hiperpolitização" aventada por Marcelo Neves, e, aproximando-o do princípio da igualdade, como defende o professor Wagner Menezes.

A esse respeito, Antônio Augusto Cançado Trindade (2003, p. 841), assinala que:

com o passar dos anos, a necessidade desse controle de legalidade tem se tornado manifesta, sobretudo à medida em que as Nações Unidas ocupam um espaço cada vez maior em um cenário internacional marcado por novos e intensos conflitos, inclusive internos. Urge estabelecer um regime jurídico de controle da legalidade dos atos dos órgãos políticos internacionais, no âmbito das reformas da Carta das Nações Unidas.

Assim, no afã de dar direção mais aprumada ao Conselho, colocando-o, de fato, a serviço das aspirações de uma comunidade internacional com fulcro na equidade, torna-se emergencial a instituição de um poder judiciário forte e autônomo no seio da Organização das Nações Unidas.

Discute-se quem deveria exercer dito controle e quais seriam seus limites, sendo que para esta pesquisa a Corte Internacional de Justiça (CIJ), com sede em Haia, na Holanda, parece ser o organismo mais recomendado para tal mister.

Sobre a CIJ, Alberto do Amaral Júnior (2011, p. 271), leciona que:

[...] é composta por 15 magistrados, eleitos para um mandato de nove anos, com a possibilidade de reeleição por idêntico período. [...] A eleição é feita, no âmbito da ONU, pela Assembleia Geral e pelo Conselho de Segurança, sem o uso do direito de veto. Integram a CIJ, desde a sua criação, nacionais dos cinco Estados que detêm o status de membros permanentes do Conselho de Segurança. Dois nacionais de um mesmo país não podem, ao mesmo tempo, ser juízes da Corte. Buscou-se assegurar ampla representatividade, garantindo-se que os principais sistemas jurídicos estejam nela representados.

Ocorre que hoje, no entanto, a referida Corte ainda não está dotada de poderes bastantes para atuar fora do universo do reconhecimento facultativo de sua jurisdição. Por tal regra, nenhum Estado poderá ser citado por outro, perante a Corte, a menos que ambos tenham a isso se comprometido por tratado ou convenção vigente. Diz-se, neste sentido, que a jurisdição internacional, e nela inclui-se a CIJ, é, via de regra, facultativa.

Explicando tal ente em poucas palavras, a jurisdição da Corte de Haia é estabelecida pelo depósito por parte do Estado junto ao Secretário Geral da ONU de uma declaração na qual conste a aceitação incondicionada da jurisdição da CIJ, no momento em que subscrever o Estatuto da Corte, ou a qualquer tempo. É o que se chama de cláusula facultativa de jurisdição obrigatória. Diz-se facultativa porque os Estados têm a faculdade de adotá-la ou não, e obrigatória porque determina a jurisdição obrigatória da Corte para os Estados que a adotarem. (SOARES, 2004, p. 175)

Observa-se, assim, que a jurisdição da Corte Internacional de Justiça não é automática, por depender sempre do anseio dos Estados litigantes. A esse respeito, destaca-se que hodiernamente, dos membros permanentes do Conselho de Segurança, apenas o Reino Unido a reconhece. Não obstante isso, a CIJ goza de grande prestígio, não apenas pelo seu posicionamento institucional dentre os cinco órgãos das Nações Unidas, mas muito pela relevância que a Carta de São Francisco atribuiu às suas decisões, razão que a insere como a principal candidata a exercer uma função reguladora do Conselho de Segurança.

Nesse sentido o artigo 94, 1, da Carta dispõe que "Cada membro das nações Unidas se compromete a conformar-se com a Decisão da Corte Internacional de Justiça em qualquer caso em que for parte."

A alínea 2 do mesmo artigo prevê que:

Se uma das partes num caso deixar de cumprir as obrigações que lhe incumbem em virtude de sentença proferida pela Corte, a outra terá direito de recorrer ao Conselho de Segurança que poderá, se julgar necessário, fazer recomendações ou decidir sobre medidas a serem tomadas para o cumprimento da sentença.

Tecendo breve análise crítica do dispositivo em tela pode-se aferir certa dubiedade do mesmo perante o ordenamento jurídico internacional uma vez que, se por um lado, confere caráter executório aos acórdãos da Corte, conforme se depreende de sua primeira alínea; de outro, cede ao vício essencial que marca o funcionamento do Conselho de Segurança – o poder de veto -, encontrando-se, desta forma, refém da vontade dos seus membros permanentes.

Ratificando tal ineficiência do sistema jurisdicional internacional, Alberto do Amaral Júnior (2011, p. 274) afiança que "não se registrou, até o presente, nenhum caso de execução forçada de sentença da CIJ em razão do direito de veto às deliberações do Conselho de Segurança."

Ante todo o exposto, resta inequívoco o entendimento de que uma alteração na estrutura jurídica internacional, com a supressão da máxima da jurisdição facultativa, tornando-a obrigatória, seria capaz de impulsionar o processo de mudança no âmbito do Conselho de Segurança.

E, pleiteando justamente isso, Fábio Konder Comparato (2009, p. 139 e 140) empreende o seguinte raciocínio:

[...] a tarefa de democratização da ONU não se completaria [...] sem a organização de um Poder Judiciário forte e autônomo. Nesse sentido, a primeira medida a ser tomada é a abolição da cláusula de reconhecimento facultativo da jurisdição da Corte Internacional de Justiça. A nenhum membro das Nações Unidas seria, então, lícito subtrair-se à jurisdição da Corte, de modo a sobrepor o seu interesse próprio à realização da justiça no plano internacional.

A sugestão mais adequada, portanto, leva em conta uma ampliação da competência da Corte Internacional de Justiça, tornando-a, de fato, uma jurisdição obrigatória aos Estados, fator que, de imediato, a encarregaria da essencial atividade de balizamento dos atos prolatados pelos membros do Conselho de Segurança.

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Conclusões

Obviamente um tema tão complexo como o que envolve a reestruturação do mais importante órgão do sistema das Nações Unidas não possui apenas um desdobramento.

O posicionamento defendido acima, longe de esgotar as discussões sobre o assunto, intenta (re)colocar em prática um princípio contido na Carta de São Francisco (artigo 2, 1), que encontra-se em desuso na órbita jurídica internacional, qual seja, a igualdade entre os Estados.

Através da jurisdição de uma Corte com poderes e regras previamente constituídas sobre a regra da equidade, os membros permanentes do Conselho de Segurança teriam que, obrigatoriamente, frear seus impulsos individuais, e já que não o fazem em prol de interesses da comunidade internacional, o teriam que fazer em estrito cumprimento às determinações da CIJ.

Sabe-se das dificuldades a serem encontradas, no entanto, tal via, a jurídica ou jurisdicional, apresenta-se como um caminho, ao menos seguro, diante da dificuldade de mudanças políticas; e, caso se almeje, verdadeiramente, modificar o quadro contemporâneo, fortalecendo a representatividade de culturas e povos "marginalizados" no processo decisório das Nações Unidas, é mais do que pertinente pensar em saídas mais ágeis e eficientes, como esta. Seria uma utopia?

Para responder a esta indagação, o estudo destaca um trecho da obra de Boaventura de Sousa Santos (2011, p. 13) que, citando Sartre, afirma:

antes de ser concretizada, uma ideia tem uma estranha semelhança com a utopia. Seja como for, o importante é não reduzir o realismo ao que existe, pois, de outro modo, podemos ficar obrigados a justificar o que existe, por mais injusto ou opressivo que seja.

Feita tal reflexão, somente uma reestruturação com vistas a alterar a desigual distribuição de forças no âmbito das Nações Unidas, é uma reforma que, de fato, trará boas consequências no que tange à democratização das decisões de seu Conselho de Segurança.

Somente a partir desta alteração de rumos se poderá pensar em maior representatividade com a ampliação dos atores envolvidos no diálogo internacional, superando a crise de legitimidade que hoje acomete a ONU, fazendo com que, ao final deste processo, enfim, sejam cumpridos os propósitos precípuos esculpidos no artigo 1º da Carta de São Francisco.

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