Instrumentos de cooperação jurídica internacional para o combate à lavagem de capitais

Sobretudo a partir da Convenção de Palermo, a comunidade internacional, por meio de organismos internacionais e regionais, subscreveu vários instrumentos jurídicos recomendando a diversos países a implementação, em suas respectivas legislações penais e administrativas, de normas que tipifiquem o delito de Lavagem de Dinheiro como crime autônomo, assim como a implementação de organismos encarregados de uma adequada persecução.

Dentre esses instrumentos e ações internacionais podem-se citar a recomendação nº R(80)10^[1], de 27/06/1980, do Comitê de Ministros do Conselho da Europa; a Convenção das Nações Unidas contra o Tráfico Ilícito de Entorpecentes e Substâncias Psicotrópicas (Convenção de Viena), de 20/12/1988^[2]; a declaração de princípios antilavagem emitida pelo Comitê da Basiléia (Basel Comittee on Banking Supervision) em dezembro de 1988; a Convenção Europeia nº 141, aprovada em Estrasburgo pelo Conselho da Europa, em novembro de 1990 (Convenção de Estrasburgo)^[3]; a diretiva nº 91/308/CEE (1ª Diretiva)^[4], elaborada em 1991 pelo Conselho de Ministros da CEE (Comunidade Econômica Europeia)^[5]; a diretiva 2001/97/CE (2ª Diretiva)^[6], aprovada em 2001 pelo Parlamento Europeu; a diretiva 2005/60/CE (3ª Diretiva)^[7], de 26/10/2005, que estabeleceu o conceito de Pessoas Politicamente Expostas (PEPs)^[8]; a Convenção das Nações Unidas contra a Criminalidade Organizada Transnacional (Convenção de Palermo), em vigor internacional desde 29/09/2003 e aprovada no Brasil pelo Decreto Legislativo nº 231/2003, sendo promulgada pelo Decreto nº 5.015/2004^[9]; a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (Convenção de Mérida), em vigor internacional desde 14/12/2005, ratificada pelo Brasil em 15/06/2005, aprovada pelo Decreto nº 5.687/06^[10]; e a Convenção do Conselho da Europa relativa à Lavagem de Dinheiro, Apreensão, Perda e Confisco das Vantagens do Crimes e ao Financiamento ao Terrorismo (Convenção de Varsóvia)^[11].

Em geral, os textos alargam as hipóteses de delitos antecedentes, estabelecendo derrogações do sigilo bancário e a estimulando a responsabilização (penal ou não) da pessoa jurídica.

Quanto aos organismos internacionais que se ocupam da questão, devem ser ressaltados o Grupo EGMONT^[12]; o GAFI (Groupe d’Action Financière sur le Blanchiment des Capitaux) ou FATF (Financial Action Task Force on Money Laudering)^[13], que, em 1990, redigiu 40 recomendações^[14], revistas em 1996, estabelecendo padrões internacionais para o combate a Lavagem de Dinheiro e, em 2001, 9 recomendações especiais^[15] sobre o financiamento do terrorismo, todas reconhecidas pelo FMI (Fundo Monetário Internacional) e pelo Banco Mundial; o GAFISUD (Grupo de Acción Financiera de Sudamérica)^[16], que integra os chamados FSRBS (FATF Style Regional Bodies), visando à integração regional de países, no intuito de criar uma rede global de combate à Lavagem de Dinheiro; e o CICAD (Comissão Interamericana para o Controle do Abuso de Drogas), órgão vinculado à OEA (Organização dos Estados Americanos) que, em 1992, aprovou o Regulamento Modelo Americano sobre Delitos de Lavagem de Dinheiro.

No âmbito nacional, a Unidade de Inteligência Financeira (UIF) responsável pelo controle do delito é o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF), órgão vinculado ao Ministério da Fazenda, criado pelo art. 14 da Lei nº 9.613/98, que tem a função de coordenar mecanismos de cooperação e de troca de informações que viabilizem ações rápidas e eficientes no combate à lavagem de dinheiro, além de disciplinar e aplicar penas administrativas e receber, examinar e identificar ocorrências suspeitas. Em última análise, o COAF tem a missão de “prevenir a utilização dos setores econômicos para a lavagem de dinheiro e financiamento do terrorismo, promovendo a cooperação e o intercâmbio de informações entre os Setores Público e Privado”^[17].

Segundo relatório de atividades do órgão^[18], em decorrência de suas ações de monitoramento e análises realizadas no período entre 2003 e 2009 as autoridades de persecução (Ministério Público e Polícia Federal) bloquearam, com autorização judicial, cerca de R$ 1,9 bilhão em contas-correntes, fundos de investimentos e previdências privadas pertencentes a pessoas investigadas por crimes de lavagem de dinheiro ou outros crimes conexos, no Brasil e no exterior. Os bloqueios efetuados em outros países (R$ 792,51 milhões) representaram 41% do total, o que demonstraria o sincronismo da atuação do COAF com unidades de inteligência financeiras estrangeiras. Internamente, as localidades onde se verificaram os maiores volumes de recursos bloqueados foram Rio de Janeiro (R$ 1,36 bilhão) e São Paulo (R$ 23,26 milhões).

Em 2003, foi instituída no Brasil a Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (ENCCLA), com o escopo de aprofundar a coordenação dos agentes governamentais envolvidos nas diversas etapas relacionadas à prevenção e ao combate as crimes de lavagem de dinheiro e, a partir de 2007, de corrupção. Hoje, a ENCCLA é coordenada pela Secretaria Nacional de Justiça, do Ministério da Justiça, e reúne cerca de 70 órgãos^[19] dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário e do Ministério Público, tanto no âmbito federal quanto estadual, além do Ministério Público.

Uma vez ao ano, ocorre uma reunião desses órgãos para conjugar esforços, a fim de otimizar recursos públicos e difundir informações, estabelecendo ações e recomendações a serem seguidas por seus integrantes^[20].

É importante ressaltar que, no período de 26 de outubro a 7 de novembro de 2009, representantes do GAFI e do GAFISUD realizaram uma avaliação conjunta do país e apresentaram um Relatório de Avaliação Mútua do Brasil, aprovado pelo Plenário do GAFI em 25 de junho de 2010^[21], onde foram resumidas as medidas de prevenção à lavagem de dinheiro e combate do financiamento do terrorismo em vigor na República Federativa do Brasil, abordando os níveis de conformidade para com as 40+9 Recomendações do Grupo de Ação Financeira.

O relatório concluiu que no Brasil as principais fontes dos recursos do crime de lavagem de dinheiro são a corrupção e os crimes contra o Sistema Financeiro Nacional, incluindo fraude e evasão de divisas, seguidos pelo tráfico de drogas, tráfico de armas, crime organizado, contrabando e desvio de dinheiro público.

Os riscos desse delito são maiores nas regiões de fronteira e na economia informal, sendo o setor bancário o aquele que costuma enfrentar maior risco, sobretudo nas áreas de câmbio e operações bancárias privadas (private banking).

Todas as 20 categorias designadas do GAFI de crimes antecedentes constituem crimes antecedentes de lavagem de dinheiro no Brasil. Contudo, o relatório alerta que há uma gama insuficiente de infrações na categoria de “terrorismo”, até porque o financiamento do mesmo não é criminalizado como delito autônomo no Brasil^[22], conforme a Recomendação Especial II do GAFI^[23]. Além disso, nove das categorias designadas pelo GAFI configuram lavagem de dinheiro apenas quando cometidos por uma organização criminosa.

Outro ponto abordado na avaliação é de que a responsabilidade penal pelo crime de lavagem de dinheiro não se estende às pessoas jurídicas, devido aos princípios fundamentais do direito interno brasileiro. Não bastasse isso, os órgãos apontam que o Brasil não tornou a responsabilidade civil ou administrativa das empresas diretamente aplicáveis às pessoas jurídicas que cometam lavagem de dinheiro.

O Brasil melhorou significativamente sua capacidade de persecução de crimes de lavagem de dinheiro através da implementação de um sistema de Varas Federais Especializadas^[24], que reúnem procuradores e juízes federais especializados, com experiência em lidar com crimes financeiros.

Infelizmente, não se tem mantido estatísticas completas, desde o início do processo, o que significa que uma visão clara do progresso que está sendo feito pelas Varas Federais Especializadas não está disponível. Em geral, as estatísticas disponíveis indicam um número muito reduzido de condenações definitivas e condenações por lavagem de dinheiro em um país com um sistema financeiro tão importante e sofisticado. Este fato levanta sérias preocupações sobre a efetividade geral da implementação, dada a dimensão do sistema financeiro e o nível de risco de lavagem de dinheiro no País.

Os dados para todos os tribunais de 2008/2009 mostram apreensões que totalizam cerca de EUR 329 milhões (USD 489 milhões), dos quais EUR 71 milhões (USD 105 milhões) apreendidos correspondem a 8.273 casos de lavagem de dinheiro. De 2006 a 2007, as Varas Federais Especializadas, sozinhas, apreenderam mais de EUR 480 milhões (USD 712 milhões), relativos a 423 casos de lavagem de dinheiro. Entretanto, as estatísticas mostram um baixo número de confiscos, sobretudo dado o tamanho e a taxa de criminalidade do País^[25]. Constatou-se que parte do problema seria a falta de estatísticas precisas, aliada a um fraco sistema de administração e gerenciamento.

Aspecto positivo destacado no relatório de avaliação é que o Brasil implementou uma série de mecanismos que permitem, em nível nacional, uma política efetiva para a cooperação e coordenação operacionais. O ponto fundamental da cooperação interna em questões relacionadas a lavagem de dinheiro, financiamento ao terrorismo e corrupção é a ENCCLA, encarregada de coordenar a política nacional e reforçar a coordenação das agências governamentais relevantes e do setor privado.

Ademais, o Brasil presta assistência jurídica mútua em matéria penal com base em convenções multilaterais, acordos bilaterais ou de reciprocidade, e com base em disposições específicas da Lei Antilavagem, por meio de pedidos de assistência jurídica mútua, cartas rogatórias e execução de decisões estrangeiras^[26]. Nesse ponto, destacamos a Convenção Interamericana sobre Assistência Mútua em Matéria Penal (Convenção de Nassau^[27]), o Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional (Cooperação Internacional e Auxílio Judiciário –  arts.  86/102^[28]), a Convenção Interamericana sobre Cumprimento de Sentenças Penais no Exterior (Protocolo de Manágua^[29]) e o Protocolo de Assistência Jurídica Mútua em Assuntos Penais do MERCOSUL (Protocolo de São Luiz^[30]).

O COAF e o BACEN têm bons mecanismos para a coleta de dados; no entanto, conclui o relatório, melhorias se fazem necessárias nas áreas de atuação dos outros supervisores. Especificamente, não há mecanismos suficientes para a coleta de informações sobre o número de inquéritos, denúncias e condenações sobre lavagem de dinheiro; o número de inspeções e o tipo de sanções impostas pela CVM, SUSEP e SPC/PREVIC; os pedidos de assistência mútua ou de extradição relacionados à lavagem ou crimes antecedentes; e o tempo de resposta aos pedidos de assistência mútua.

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Notas

^[1] Versão em inglês. Disponível em:  <https://wcd.coe.int/com.instranet.InstraServlet?command=com.instranet.CmdBlobGet&InstranetImage=1358419&SecMode=1&DocId=668574&Usage=2>. Acesso em: 04 set. 2010.

^[2] Ratificado pelo Brasil pelo Decreto nº 154/91 (Disponível em: <http://gtld.pgr.mpf.gov.br/lavagem-de-dinheiro/legislacao-internacional/lavagem-de-dinheiro/legislacao- internacional/docs/Convencao_viena.pdf>. Acesso em: 01 abr. 2010.

^[3] Versão em francês. Disponível em: <http://gtld.pgr.mpf.gov.br/lavagem-de-dinheiro/legislacao-internacional/lavagem-de-dinheiro/legislacao-internacional/docs/Convencao_estrasburgo.pdf>. Acesso em: 01 abril 2010.

^[4] Disponível em: <http://gtld.pgr.mpf.gov.br/lavagem-de-dinheiro/legislacao-internacional/lavagem-de-dinheiro/legislacao-internacional/docs/1a_Diretiva_CEE.pdf>. Acesso em: 01 abr. 2010.

^[5] Com o Tratado de Maastrich, em vigor desde 01/11/1993, a designação passou a ser União Européia (UE). 

^[6] Disponível em: <http://gtld.pgr.mpf.gov.br/lavagem-de-dinheiro/legislacao-internacional/lavagem-de-dinheiro/legislacao-internacional/docs/2a_Diretiva_CE.pdf> Acesso em: 01 abril 2010.

^[7] Ibid.

^[8] “Pessoas singulares a quem estão ou foram cometidas funções públicas proeminentes, bem como os membros próximos de sua família ou pessoas conhecidas como a elas estreitamente associadas” (art. 3º, item 8). 

^[9] Disponível em: <http://gtld.pgr.mpf.gov.br/lavagem-de-dinheiro/legislacao-internacional/lavagem-de-dinheiro/legislacao-internacional/docs/Convencao_palermo.pdf>. Acesso em: 01 abr. 2010.

^[10] Disponível em: <http://gtld.pgr.mpf.gov.br/lavagem-de-dinheiro/legislacao-internacional/lavagem-de-dinheiro/legislacao-internacional/docs/Convencao_merida.pdf>. Acesso em: 01 abr. 2010.

^[11] Versão em inglês.  Disponível em:  <http://gtld.pgr.mpf.gov.br/lavagem-de-dinheiro/legislacao-internacional/lavagem-de-dinheiro/legislacao-internacional/docs/Convencao_varsovia.pdf>. Acesso em: 01 abr. 2010.

^[12] Organismo internacional informal, criado por iniciativa das unidades financeiras de inteligência da Bélgica, EUA, França, Reino Unido e Austrália para promover, em nível mundial, a troca de informações, o recebimento e o tratamento de comunicações suspeitas relacionadas à lavagem de capitais.  O COAF passou a integrar o Grupo na VII Reunião Plenária, ocorrida em Bratislava (Eslováquia), em maio de 1999.

^[13] O Grupo de Ação Financeira contra a Lavagem de Dinheiro e o Financiamento do Terrorismo é um organismo intergovernamental criado em dezembro de 1988 pelos países integrantes do então G7 (sete países mais industrializados e desenvolvidos economicamente do mundo – Estados Unidos, Japão, Alemanha, Reino Unido, França, Itália e Canadá, mais a Rússia, que passou a integrá-lo oficialmente em 1997, constituindo o chamado “G8” –), no âmbito da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), com a finalidade de examinar, desenvolver e promover políticas de combate à Lavagem de Dinheiro. Atualmente, conta com 33 membros: 31 países e governos e duas organizações internacionais. Conta, ainda, com mais de 20 observadores: cinco organismos regionais de tipo GAFI e mais de 15 outras organizações internacionais ou organismos. Pode-se consultar uma lista dos membros e observadores no website do GAFI em: <http://www.fatf- gafi.org/pages/0,3417,en_32250379_32236869_1_1_1_1_1,00.html>. Acesso em: 01 abr. 2010. O Brasil integra o órgão desde 2000 e exerceu sua presidência, através do presidente do COAF, Antonio Gustavo Rodrigues, de julho de 2008 a junho de 2009, quando transmitiu a função a Paul Vlaanderen, da Holanda.

^[14] Estabelecem padrões mínimos de ação, que requerem a aplicação de medidas concretas pelos países, em função das suas circunstâncias particulares e enquadramento constitucional. As Recomendações cobrem todas as medidas que os sistemas nacionais deveriam prever em matéria de justiça criminal e de regulamentação, as medidas preventivas a aplicar pelas instituições financeiras e por algumas outras atividades e profissões, bem como a cooperação internacional. A versão original do documento, acrescida de glossário e notas interpretativas em língua inglesa pode ser acessada em: <http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/7/40/34849567.PDF>. (último acesso em: 01 abr. 2010).

^[15] Conjunto de medidas complementares, destinadas a combater o financiamento de atos terroristas e de organizações terroristas. A versão original do documento em língua inglesa (com as emendas atualizadas até 22/10/2004), acrescida de notas interpretativas, pode ser acessada em <http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/8/17/34849466.pdf> (último acesso em: 01 abr. 2010). A tradução oficial para o português (PT), ainda não atualizada, está disponível em: <http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/54/59/34266299.pdf>. (último acesso em: 01 abr. 2010).

^[16] O Grupo de Ação Financeira da América do Sul contra a Lavagem de Dinheiro e o Financiamento do Terrorismo é uma organização intergovernamental de base regional que reúne países da América do Sul para combater a Lavagem de Dinheiro e o financiamento do terrorismo através do compromisso de aperfeiçoamento contínuo das políticas nacionais e o aprofundamento nos diferentes mecanismos dos países membros (Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Equador, Paraguai, Peru, Uruguai e México). Criado formalmente em 8 de dezembro de 2000 em Cartagena das Índias, Colômbia, tem sede na República Argentina.

^[17] BRASIL. Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF). Relatório de Atividades 2009. Brasília (DF), 2009. Disponível em: <https://www.coaf.fazenda.gov.br/destaques/downloads/relatorios-coaf/RelatorioAtividades2009.pdf>. Acesso em: 09 set. 2010.

^[18] Ibid.

^[19] Dentre eles, destacam-se a Advocacia-Geral da União (AGU), o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF), o Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional (DRCI), o Conselho da Justiça Federal (CJF), o Ministério Público Federal (MPF), a Controladoria-Geral da União (CGU) e a Agência Brasileira de Inteligência (ABIN).

^[20] A 7ª edição da ENCCLA foi realizada nos dias 17 a 20 de novembro de 2009 na cidade de Salvador (BA) e resultou na estipulação de 21 ações e 4 recomendações aos órgãos integrantes para o ano de 2010. Os tópicos podem ser acessados em: <http://portal.mj.gov.br/data/Pages/MJ7AE041E8ITEMID70EFA6233CEA4B8DAA9C160F6EB41BA9PTBRIE.htm>. Acesso em: 06 set. 2010. A reunião do ano de 2010 ocorreu nos dias 23 a 26 de novembro e resultou na divulgação da Carta de Florianópolis (Disponível em: <https://www.coaf.fazenda.gov.br/destaques/CartaFlorianopolisEnccla 2011.pdf>. Acesso em 23 dez. 2010.), onde os membro do órgão recomendam a aprovação, com urgência, dos projetos de lei 3.443/08 (traz modificações à lei de lavagem de capitais) e 6.578/09 (tipifica as Organizações Criminosas e regulamenta a utilização de técnicas especiais de investigação). Entre as ações anunciadas ao final do encontro também está a assinatura de convênio no valor de R$ 1,6 milhão para instalação do Laboratório de Tecnologia contra a Lavagem de Dinheiro (LAB-LD) de Florianópolis. Outra ação de destaque anunciada como resultado do encontro é a disseminação do Sistema de Movimentações Bancárias (SIMBA), tecnologia utilizada para análise dos extratos de quebra de sigilo bancário.

^[21] FINANCIAL ACTION TASK FORCE. Mutual Evaluation Report of Brazil. Anti-Money Laundering and Combating the Financing of Terrorism. Federal Republic of Brazil. 25 june 2010. Disponível em: <http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/13/50/45800700.pdf>. Acesso em: 09 ago. 2010.

^[22] O relatório refere que o financiamento de organizações terroristas é tratado de forma muito limitada nos artigos 20 e 24 da lei nº 7.170/1983. No entanto, esses crimes, que foram originalmente concebidos para impedir a derrubada violenta do governo, não cobrem a maioria das atividades de financiamento do terrorismo do tipo previsto pela Recomendação Especial II.

^[23] FATF Special Recommendations on Terrorist Financing: “[…] II. Criminalising the financing of terrorism and associated money laundering: Each country should criminalise the financing of terrorism, terrorist acts and terrorist organisations. Countries should ensure that such offences are designated as money laundering predicate offences.” Disponível em: <http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/8/17/34849466.pdf>. Acesso em: 06 set. 2010.

^[24] O Superior Tribunal de Justiça cristalizou o entendimento no sentido da regularidade de tais alterações na organização judiciária federal, fixando-se, outrossim, a competência absoluta desses juízos, pois determinada em razão da matéria (BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. CC 57838/MS. Relatora: Ministra LAURITA VAZ, TERCEIRA SEÇÃO. Julgado em: 26/04/2006. Diário de Justiça, 15/05/2006, p. 157). O tema foi recentemente submetido à apreciação do Egrégio Supremo Tribunal Federal, que, apreciando o HC 86.660/CE, da relatoria da Exma. Ministra CÁRMEN LÚCIA ROCHA, acabou por consolidar posição favorável à constitucionalidade das alterações promovidas, afastando, outrossim, quaisquer dúvidas quanto à competência das Varas Federais especializadas.

^[25] Por exemplo, as estatísticas relacionadas aos processos de lavagem de dinheiro em nível estadual mostram apenas 23 decisões de confisco durante um período de três anos (2007 a 2009), e não há estatísticas disponíveis sobre as ordens de confisco obtidas nas Varas Federais Especializadas. Parte do problema é a falta de estatísticas precisas. No entanto, outros fatores, como o fraco sistema de administração e gerenciamento de ativos, também têm impacto sobre a efetividade geral do regime de confisco.

^[26] A Autoridade Central no Brasil responsável pelo processamento de solicitações diretas dos pedidos de assistência jurídica mútua em matéria penal e cartas rogatórias é o Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional (DRCI) do Ministério da Justiça, ou, no caso de acordo de assistência jurídica mútua entre o Brasil e o Canadá e o Brasil e Portugal, a Assessoria de Cooperação Jurídica Internacional (ASCJI), do Gabinete do Procurador-Geral.

^[27] Decreto nº 6.340, de 3 de janeiro de 2008.

^[28] Decreto nº 4.388, de 25 de setembro de 2002.

^[29] Decreto nº 2.677, de 17 de julho de 1998.

^[30] Decreto  nº 3.468, de 17 de maio de 2000.