O controle externo da atividade de inteligência policial

O controle externo da atividade de inteligência policial é tema complexo e que divide opiniões, já que a lei que criou o Sistema Brasileiro de Inteligência (SISBIN) determina que o controle externo da atividade de inteligência como um todo seja exercido pelo congresso nacional, ao passo que a Constituição Federal atribuiu ao Ministério Público o mister do controle da atividade policial.

Como, conforme o Manual de Inteligência Policial do Departamento de Polícia Federal -  Volume I, inteligência policial possui a definição que se segue abaixo, este trabalho tem como objetivo determinar por quem e em que condições deve ser exercido o controle externo de tal atividade:

(...) é a atividade de produção e proteção de conhecimentos, exercida por órgão policial, por meio do uso de metodologia própria e de técnicas acessórias, com a finalidade de apoiar o processo decisório deste órgão, quando atuando no nível de assessoramento, ou ainda, de subsidiar a produção de provas penais, quando for necessário o emprego de suas técnicas e metodologias próprias, atuando, neste caso, no nível operacional. (p. 8).

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Níveis da Atividade de Inteligência Policial

A inteligência policial atua em dois níveis, como se verifica no conceito acima. Um deles ocorre quando se busca produzir inteligência para assessorar o processo decisório a curto e médio prazo a respeito de questões como, por exemplo, a melhor alocação de meios para enfrentar determinada ação criminosa. Atua-se, neste caso, no nível de assessoramento.

O nível de assessoramento também é caracterizado por aquele conhecimento levado a alta hierarquia da instituição policial para que esta decida de forma fundamentada a respeito de questões de longo prazo.

A atuação no nível operacional é caracterizada por ser uma investigação de inteligência policial. Desta forma, tem como objetivo combater determinada organização criminosa, cuja ação se prolonga no tempo, buscando identificar seus integrantes, suas práticas criminosas, bem como a forma por ela emprega de ocultação de bens e valores (lavagem de dinheiro).

Difere, basicamente, da investigação policial ordinária porque esta última tem como objetivo determinar a autoria e materialidade de determinado fato típico ocorrido no passado. É para este fim que estão estruturados, de forma ordinária, os órgãos de polícia judiciária e por isto que há a necessidade de emprego da metodologia de inteligência para enfrentar a macrocriminalidade.

Ressalte-se que hoje o crime mudou. Não se pode buscar combater o grupos criminosos estruturados, transnacionais ou não, simplesmente da mesma forma que sempre se enfrentou os delitos passionais, ou praticados por quadrilhas pouco organizados, característicos de meados do século passado. E é este fato que impõe, a todas as unidades de polícia judiciária com atribuição de comabter organizações criminosas, o conhecimento de ações importadas das operações de inteligência, também conhecidas como técnicas especiais de investigação, tais como interceptação de comunicações, inflitração, etc.  

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Nível de assessoramento

Em relação ao controle da atividade de inteligência, entendida como aquela executada no âmbito do SISBIN, verifica-se que a lei 9.883/1999 estabelece em seu art. 6º o seguinte:

Art. 6º O controle e fiscalização externos da atividade de inteligência serão exercidos pelo Poder Legislativo na forma a ser estabelecida em ato do Congresso Nacional.

§ 1º Integrarão o órgão de controle externo da atividade de inteligência os líderes da maioria e da minoria na Câmara dos Deputados e no Senado Federal, assim como os Presidentes das Comissões de Relações Exteriores e Defesa Nacional da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.

Deste modo, é atribuição expressa, por diploma legal, do Congresso Nacional, na forma acima estabelecida, de exercer o controle externo da atividade de inteligência.

Tal modelo de controle encontra respaldo nas melhores práticas mundiais, sendo encontrado em democracias consolidadas como EUA, Austrália, Canadá e Reino Unido, como leciona Gonçalves (GONÇALVES, 2010).

Na América Latina, tal modelo é seguido, além do Brasil, pela Argentina, Chile, Peru e Guatemala. (op. cit.)

E por que deve o controle da desta atividade de inteligência recair sobre o Congresso Nacional? A principal razão, apontada por Born (2005), repousa no fato de que são os parlamentares os legítimos representantes do povo, que votam e autorizam o orçamento para os serviços de inteligência.

Assim, quanto mais os membros do Poder Legislativo conhecerem os serviços de inteligência, suas peculiaridades, objetivos, ações e limitações, mais facilmente perceberão a importância da atividade.

Desta feita, não só a sociedade lucra com este controle, mas também as agências de inteligência, pois podem operar, dentro de princípios democráticos, com respaldo do Poder Legislativo, como bem observou Gonçalves (2010).

Não pode, pois, em um Estado Democrático de Direito, outro órgão, sob qualquer alegação, executar função que a própria lei atribui a outro, em especial quando este outro é o Poder Legislativo, órgão fiscalizador por excelência.

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Nível operacional

Não há grandes discussões em relação a quem exerce o controle da atividade de inteligência no nível operacional.

Por se tratar de investigação criminal, e, portanto atividade sim de qualquer órgão de Polícia Judiciária, tal função compete ao Ministério Público que oficia no caso, conforme expressa determinação constitucional, em seu art. 129, VII, e regulamentada através do art. 9º da lei complementar 75/93, como se demonstra na transcrição a seguir: “Art. 9º O Ministério Público da União exercerá o controle externo da atividade policial por meio de medidas judiciais e extrajudiciais podendo: (...) II - ter acesso a quaisquer documentos relativos à atividade-fim policial.

Ora, os documentos relativos à atividade fim policial são inquérito policial, termo circunstanciado, registros de ocorrências e livros cartorários, conforme citado na resolução 01/2006-DG/DPF, do Conselho Superior de Polícia/DPF.

Desta feita, o Ministério Público possui total acesso a documentos produzidos pela atividade operacional da inteligência policial.

Agora, questiona-se, existe direto a acesso aos documentos produzidos pela atividade de inteligência policial para fins de assessoramento, com base na argumentação que compete ao Ministério Público exercer o controle externo da atividade policial?

A resposta somente pode ser negativa visto que a atividade de inteligência quando executada para fins de assessoramento é apenas um meio para atingir determinado fim, que, em resumo, é a maior eficiência do aparato policial.

Ora, se a inteligência policial no nível de assessoramento é atividade meio, a própria lei Complementar 75/93 a exclui do controle externo do parquet. 

Neste mesmo sentido cita-se a SUSPENSÃO DE LIMINAR OU ANTECIPAÇÃO DE TUTELA Nº 0018281-06.2010. 404.0000/ RS, Tribunal Federal da 4ª Região, Relator: Des. Federal VILSON DARÓS, da qual se extraiu o trecho abaixo:

Nessa esteira ainda, buscando orientar os agentes policiais de forma preservar a relação institucional com o Ministério Público, o Conselho Superior de Polícia editou a Resolução nº 01/2006-DG/DPF, de 26 de março de 2010. No artigo 2º do referido normativo infralegal, estão enumerados os documentos que dizem respeito à atividade-fim policial: inquérito policial, termo circunstanciado, registros de ocorrências e livros cartorários.

Desse modo, entendo que não pode ser mantida a decisão liminar proferida pelo Juízo de primeiro grau, que reconheceu a inconstitucionalidade formal da Resolução, pois ela apenas ecoa o disposto na Lei Complementar nº 75/93 (inciso II do art. 9º). Ao contrário disso, a pretensão do Ministério Público vai além de sua competência de controlador da atividade-fim policial porquanto a exigência de cópias que informem "a) relação de servidores contratados em exercício na DPF/Santo Ângelo, com especificação daqueles atualmente afastados (em missão, reforço, operação, etc.); b) relação de coletes balísticos na DPF/Santo Ângelo (especificando os vencidos e os dentro do prazo de validade); c) pasta com ordens de missão policial (OMP) expedidas nos últimos 12 (doze) meses; d) livro de sindicâncias, bem assim autos de sindicâncias e processos disciplinares eventualmente em trâmite na delegacia; e) memorando, ofícios, mensagens circulares, relatórios de missão policial e quaisquer outros elementos que envolvam comunicações oficiais, para que o próprio MPF avalie o interesse ao controle externo da atividade policial" dizem respeito à atividade-meio da órgão policial (fl. 157).

A exigência de tais documentos e informações pelo Ministério Público Federal, além de extrapolar a sua capacidade de controle externo da polícia, tal como delimitada na Lei Complementar nº 75/93, usurpa, outrossim, a competência fiscalizatória de outros órgãos como o Tribunal de Contas da União, a Controladoria- Geral da União e a Corregedoria da Polícia Federal.

Por conseguinte, também não subsiste o direito ao acesso, por parte do MPF, a relatórios de inteligência elaborados no âmbito do SISBIN, visto que não relacionados à atividade fim da polícia judiciária.

Ademais, neste caso, poderia haver usurpação da competência fiscalizadora do Congresso Nacional, como determinado pela lei 9.883/1999.

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CONCLUSÃO

Assim podemos concluir que o exercício do controle externo da atividade de inteligência policial dependerá, diretamente, de qual nível se está operando. No caso do nível de assessoramento tal função será do Congresso Nacional, e no nível operacional competirá ao Ministério Público, com atribuição para oficiar na investigação em curso.

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REFERÊNCIAS

BORN, Hans; LEIGH, Ian. Making Intelligence Accountable: Legal Standards and Best Practice for Oversight of Intelligence Agencies. Oslo: Publishing House of the Parliament of  Norway, 2005.

BRASIL. Departamento de Polícia Federal. Manual de Doutrina de Inteligência Policial – Volume I. Brasília, 2011.

GONÇALVES, Joanisval Brito. Sed Quis Custodiets Ipso Custodes? O Controle da atividade de inteligência em regimes democráticos: os casos do Brasil e Canadá. Brasília, 2008. Tese de Doutorado. Instituto de relações Internacionais – Universidade de Brasília.

________, Joanisval Brito. Políticos e Espiões: O controle da Atividade de Inteligência. Niterói: Impetus, 2010.