As coligações partidárias e a Lei nº 9.504/97.

1. Breve Histórico

As normas eleitorais recentes, editadas após o advento da admissão do pluripartidarismo no país, têm admitido a possibilidade de formação de coligações partidárias nas disputas eleitorais. Sua criação e existência está circunscrita tão-somente ao processo eleitoral.

O jurista Ney Moura Teles conceitua coligação como "um ente jurídico com direitos e obrigações durante todo o processo eleitoral".

Segundo Adriano Soares da Costa a coligação "é uma integração de forças partidárias para a obtenção do mesmo objetivo: a vitória nas urnas e a hegemonia no poder". Para o Dep. João Almeida (Comissão Especial da Câmara dos Deputados, sessão de 21.5.97), "servem (as coligações) como instrumento de sobrevivência das minorias nas eleições". Todavia, as maiores objeções opostas às coligações referem-se às eleições proporcionais, pois desfigurariam ideologicamente os partidos, e, na prática, se apresentariam desvirtuadas, favorecendo as chamadas "legendas de aluguel", como lembram Odyr Porto e Roberto Porto, rebatendo, ainda, o argumento de que representariam estímulo à existência dos pequenos partidos, "uma vez que as agremiações políticas de maior expressão podem elevar o seu número de candidatos aos cargos legislativos...", se coligadas, ampliando, também, "o tempo de propaganda gratuita no rádio e televisão nas eleições majoritárias, sem a participação, portanto, daqueles partidos", posto que os candidatos aos cargos majoritários são escolhidos pelos partidos mais fortes.

Importante consignar, ainda, que o Tribunal Superior Eleitoral, nos estudos que precederam a elaboração da Lei 9.504/97, posicionou-se contra as coligações para eleições proporcionais que, no seu entender, "produzem amálgamas de partidos díspares, desnaturando os respectivos programas e apenas atendem a imediatos interesses eleitorais de determinados candidatos".

Embora não possuam personalidade jurídica civil como os partidos políticos, as coligações formam um ente jurídico e funcionam como autênticos "partidos temporários", na expressão do Ministro Torquato Jardim (TSE, Cons. 14.069-DF, sessão de 16.12.93) ou, no dizer do Ministro Marco Aurélio, "a coligação ganha, pela ficção imposta, a condição de partido" durante o processo eleitoral. Vale dizer, os partidos que a compõem somente em conjunto podem peticionar, pedir registro, impugnar candidatos, recorrer etc. É-lhes vedado, por isso mesmo, desistir isoladamente do pedido ou pleitear em juízo em substituição à coligação (TSE, Rec. 14.898 e 14.899, rel. Min. Nilson Naves, DJU 24.10.97; Ag. 750, rel. Min. Costa Porto, DJU 24.10.97; AR 12, rel. Mim. Eduardo Alckmin, DJU 6.6.97).

As Coligações nas leis eleitorais esparsas

Nas eleições gerais de 1986, a Lei nº 7.493, de 17.6.86, em seu art. 6º e §§ 1º e 2º, autorizava a celebração de coligações "à eleição majoritária, à eleição proporcional, ou a ambas", vedando aos partidos celebrar coligações "diferentes" para a eleição majoritária e para a eleição proporcional.

Nas eleições de 1992, a Lei nº 8.214, de 24.7.91, repetiu as mesmas disposições contidas nas Leis nº s 7.493, de 17.6.86 e 7.664, de 29.6.88, conforme descrito acima.

No mesmo sentido a Lei nº 8.713, de 30.9.93, dispondo acerca das eleições gerais de 1994, autorizava a celebração de coligações, nas mesmas modalidades, "desde que elas não fossem diferentes dentro da mesma circunscrição", acrescentando, como se vê, a expressão "circunscrição" e introduzindo importante elemento para melhor compreensão desse instituto jurídico eleitoral.

A última norma eleitoral avulsa, a Lei nº 9.100/95, dispondo sobre as eleições municipais de 1996, restringia a coligação unicamente para o pleito porporcional, ao admitir coligações somente para a eleição majoritária ou de forma "casada", i. é., "se celebradas conjuntamente para as eleições majoritárias e proporcional, e integradas pelos mesmos partidos".

As Coligações na Lei Geral das Eleições

Já a Lei nº 9.504, de 30.9.97, editada como norma geral das eleições, encerrando o período das chamadas "leis eleitorais casuísticas", é das mais liberais sobre a possibilidade de formação de coligações. Restaurando a possibilidade de coligações para o pleito proporcional e ampliando o que dispunham as normas esparsas a Lei 9.504/97 admite, ainda, "mais de uma coligação para a eleição proporcional", dentre os partidos que integram a coligação majoritária.

Em seu art. 6º, a norma atual dispõe: "É facultado aos partidos políticos, dentro da mesma circunscrição, celebrar coligações para eleição majoritária, proporcional, ou para ambas, podendo, neste último caso, formar-se mais de uma coligação para a eleição proporcional dentre os partidos que integram a coligação para o pleito majoritário."

A deliberação sobre coligações será tomada, segundo reza o art. 8º, pelos partidos envolvidos no pleito, no período de 10 a 30 de junho do ano das eleições, lavrando-se a ata respectiva.

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2. Tipos de Eleições e de Coligações

Na eleição presidencial, de natureza majoritária, cuja circunscrição é o País, é permitida a celebração de coligações, independentemente das eleições estaduais e com estas não se confundindo.

Na seara das eleições estaduais, cuja circunscrição é o Estado ou o DF, podem ser celebradas coligações distintas da coligação para a eleição presidencial. Portanto, se os partidos A, B, C, D e E se coligarem para concorrer à eleição majoritária, poderão também celebrar a coligação para a proporcional. Poderão, ainda, se coligar à proporcional apenas os partidos A, C e E, concorrendo os partidos C e D isoladamente, sem coligação na proporcional. Ou poderão se coligar E, A e B, de um lado, e C e D, de outro, formando duas coligações proporcionais distintas. Mas nenhum deles poderá se coligar proporcionalmente com terceiro partido não integrante da coligação majoritária. Assim, B não poderia se coligar com F para a proporcional, pois tal partido é estranho à coligação majoritária. A lei só autoriza a formação de mais de uma coligação na proporcional dentre os partidos que integrem a coligação para o pleito majoritário.

Assim, a lei assentou que na mesma circunscrição é facultado aos partidos:

- Celebrar coligações apenas para a eleição majoritária;

- Celebrar coligações apenas para as eleições proporcionais;

- Celebrar coligações para ambas as eleições, majoritárias e proporcionais;

- Celebrar mais de uma coligação para as eleições proporcionais, dentre os partidos que integram a coligação para o pleito majoritário.

Coligações Majoritárias

Pelo sistema majoritário teremos em 2002 as eleições para os cargos de Presidente da República, Senador e Governador.

Sendo a coligação majoritária, na chapa poderão ser inscritos candidatos filiados a qualquer partido dela integrante, desde que homologados nas convenções dos partidos participantes.

Como na Instrução TSE 30/98, alusiva às eleições gerais de 1998, afirma, em seu art. 3º, que "na eleição presidencial a circunscrição será o País e nas eleições federais e estaduais, o respectivo Estado", conclui-se que, havendo coligação no âmbito estadual, não ficam os partidos impedidos de concorrer isoladamente para os cargos de Presidente da República (TSE, Recurso 11.991, Cl. 4ª, Rel. Min. Marco Aurélio).

Pelas mesmas razões, havendo coligação para a eleição do Presidente da República, não ficam os partidos impedidos de disputar os pleitos estaduais, majoritários e/ou proporcionais, isoladamente ou em coligações, posto que celebradas em circunscrições diferentes.

Coligações Proporcionais

Pelo sistema proporcional teremos em 2002 as eleições para os cargos de Deputado Federal e Deputado Estadual ou Distrital.

Sendo a coligação proporcional, a circunscrição será sempre a esfera estadual, podendo registrar candidatos até o dobro dos lugares a preencher (art. 10, § 1º), com o mínimo de um candidato por partido (art. 4º, IV, da Resolução 20.561/2000).

Na hipótese do § 2º do art. 10 as coligações poderão registrar candidatos até cinquenta por cento acima do dobro permitido.

Deve ser observada, ainda, a reserva mínima de trinta por cento e máxima de setenta por cento para candidaturas de cada sexo. (art. 10, § 3º)

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3. Prerrogativas das Coligações

A legislação outorga à coligação as mesmas prerrogativas e obrigações de partido político no que se refere ao processo eleitoral (§ 3º). Assim a lei determina que deva a coligação funcionar como se um só partido fosse perante a Justiça Eleitoral, no trato dos seus interesses interpartidários, como nas hipóteses de pedido de registro de seus candidatos, substituição de candidato falecido, impedido etc. (art. 13, § 2º), ou quanto a reserva de vagas para candidatos do mesmo sexo (art. 80). Não podem, por conseguinte, os partidos que a compõem, demandar individualmente em juízo.

Disciplina e autonomia partidárias

A Lei Eleitoral reforçou amplamente a disciplina partidária, no pertinente à celebração de coligações, conforme dispõe o art. 7º, § 2º. O diretório partidário que realizar coligação reprovada pelo seu órgão de direção superior, terá anulada sua deliberação e os atos dela decorrentes.

Por outro lado, com bem anotado por Torquato Jardim, o TSE já assentou que o controle dos atos corporativos internos dos partidos políticos pela Justiça Eleitoral "é restrito às hipóteses em que afetados direitos de sede constitucional. Assim, o controle será quanto às formalidades extrínsecas do processo deliberativo: obediência ao rito procedimental do estatuto partidário e observância do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório. Nenhuma ingerência na motivação ou na oportunidade ou conveniência do ato".

Na propaganda para eleição majoritária

A lei eleitoral separa a propaganda eleitoral gratuita no rádio e na televisão em duas modalidades: a) em rede (ou bloco), em dias determinados da semana, para as eleições majoritárias e as proporcionais; e, b) em inserções, para as eleições majoritárias e proporcionais, todos os dias da semana, ao longo da programação das emissoras, em quatro blocos de audiências (art. 51).

Na propaganda para eleição majoritária a coligação usará, obrigatoriamente, sob sua denominação, as legendas de todos os partidos que a integram.

Na propaganda para eleição proporcional

Na propaganda para eleição proporcional, cada partido usará apenas sua legenda sob o nome da coligação.

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4. Questões Controvertidas ou Passíveis de Controvérsias

Coligações diferentes para Governador e Senador

Nas eleições majoritárias, a doutrina comunga com os termos da Resolução TSE 20.126/98, de que não poderão ser celebradas coligações diferentes para Governador e Senador, na mesma circunscrição.

Coligação somente para Governador e candidatos distintos para Senador

Pondera-se que não se poderia, num mesmo Estado, celebrar coligação para Governador, mantendo-se os partidos então coligados com candidatos distintos a Senador, que também é eleito majoritariamente, ou vice-versa, porque se estaria cindindo, numa mesma circunscrição eleitoral, as eleições majoritárias.

A esta questão a jurisprudência do TSE apresenta a solução: é legalmente possível. (TSE, Resolução nº 20.126, de 12.2.1998. Rel. Min. Néri da Silveira)

Uma ou mais coligações para Dep Federal e Dep Estadual

Questiona-se se seria cabível, relativamente à eleição proporcional, em que são admitidas coligações diferentes dentre os partidos integrantes da coligação majoritária, a existência de uma ou mais coligações para a eleição de Deputado Federal e de Deputado Estadual ou Distrital?

O renomado eleitoralista Joel Cândido afirma ser "impossível, dentro da coligação na proporcional, coligar só para a deputação estadual, ou só para a federal", mas esse entendimento doutrinária está em oposição à jurisprudência do TSE, na Consulta nº 382, do Distrito Federal, que ensejou a precitada Resolução 20.126/98, relatada pelo Ministro Néri da Silveira.

Assim, é possível aos partidos integrantes da coligação majoritária:

- Celebrar coligação somente para Deputado Federal, concorrendo isoladamente para Deputado Estadual ou Distrital;

- Celebrar coligação somente para Deputado Estadual ou Distrital, concorrendo isoladamente para Deputado Federal;

- Celebrar coligação para ambos, isto é, para Deputado Federal e Deputado Estadual ou Distrital.

Coligações diferentes para Deputado Federal e Deputado Estadual ou Distrital

Especula-se se seria cabível a existência de coligações distintas para Deputado Federal e para Deputado Estadual ou Distrital, dentre os partidos integrantes da coligação majoritária.

A multicitada Resolução 20.126/98, do TSE, não enfrentou essa questão.

Todavia, Ney Moura Teles entende que tanto as eleições para Governador e Senador, quanto para Deputado Federal e Deputado Estadual ou Distrital são "casadas", pois, ainda que distintas, devem ser tratadas igualmente, isto é, não podem ser tratadas isoladamente, uma vez que a norma se referiu a elas genericamente, e não especificamente. "Assim", concluiu o doutrinador braziliense, "deve-se entender que tenha pretendido (o legislador) tratar as eleições majoritárias de governador e senador como eleições casadas, o mesmo quanto às eleições de deputados, federal e estadual, ou federal e distrital. De consequência, não se pode formar uma coligação para governador e outra para senador, e tampouco uma coligação para deputado federal e outra para deputado estadual".

Em face do silêncio da lei os Tribunais Eleitorais e, sobretudo, o Tribunal Superior Eleitoral, estarão a braços com consultas sobre essa questão, com vistas às eleições vindouras, sendo provável tratar-se de hipótese em que é cabível a aplicação da simetria analógica.

Problemas verificados em vários Estados

Em Minas Gerais, nas eleições municipais de 2000, ocorreram vários problemas envolvendo coligações:

a)Convenções realizadas pela Comissão Provisória e por Diretório Municipal cancelado pelo Executiva Regional, mas que obteve liminar na Justiça Comum; foram celebradas coligações diferentes, gerando dificuldades para se definir qual órgão seria válido, pois pendente de decisão e comunicação da Justiça Comum;

b)Coligações diferentes com nomes iguais. Algumas foram deferidas assim mesmo, pois quando foi constatada a irregularidade alguns processos já haviam sido julgados;

c)Atas incompletas, omitindo que um partido X estaria coligado com os partidos Y e Z; o pedido de registro de candidatos informava sobre a coligação, mas as atas dos partidos vinham com omissões sobre elas. As atas devem dizer se o partido está se coligando, com qual ou quais partidos e em que eleições, se majoritárias ou proporcionais;

d)Coligação na eleição proporcional, sem que um dos partidos dela integrante apresentasse pelo menos um candidato;

Em Santa Catarina observou-se, nas eleições pretéritas, problemas idênticos aos constatados em Minas Gerais, referidos nas letras "b" e "c" do tópico anterior.

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5.Mudanças em estudo na Lei 9.504/97

Tramitam no Congresso Nacional pelo menos cinco projetos de lei ordinária propondo alterações, tanto no Código Eleitoral (Lei nº 4.737/65), quanto na Lei Geral das Eleições (Lei nº 9.504/97), que são :

- Projeto de lei que proíbe coligações partidárias para cargos proporcionais

- Projeto de lei da federação de partidos

- Projeto de lei do limite do número de candidatos de cada partido nas eleições

- Projeto de lei do financiamento público de campanhas eleitorais

- Projeto de lei das listas partidárias

Além desses projetos de lei ordinária há também uma PEC (Proposta de Emenda à Constituição), originária do Senado Federal, que objetiva instituir a renúncia, seis meses antes das eleições, do chefe do poder executivo e candidato à reeleição, já para estas eleições gerais de 2002.

Vislumbram-se a possibilidade concreta de algumas mudanças na lei das eleições sobre alguns desses pontos, já mencionados. Todavia, o que é necessário anotar, desde já, é que os projetos de lei ordinária teriam que ser aprovados e promulgados até o dia 6 de outubro de 2001, pela exigência constitucional da anualidade, imposta pelo art. 16 da Lei Maior, sobre o processo eleitoral.

No caso da pretendida renúncia dos chefes do poder executivo e candidatos à reeleição, por se tratar de proposta de emenda à constituição, não tem aplicação a exigência da anualidade imposta na Constituição à lei ordinária. Uma vez aprovada essa proposta de emenda a sua vigência será imediata, com incidência sobre o próximo pleito eleitoral de 2002, desde que promulgada, em qualquer tempo, antes da data de seis meses anteriores às eleições.

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6.Conclusão

Como assentado no início desses apontamentos, as maiores objeções opostas às coligações referem-se ao pleito proporcional. A atual lei eleitoral fez ressurgir a figura da coligação exclusivamente para a eleição proporcional, independente de coligação para a eleição majoritária, restaurando o permissivo legal contido em várias leis eleitorais esparsas, dentre elas as que regularam as eleições de 1986, 1988, 1992 e 1994. Também inovou ao permitir mais de uma coligação proporcional dentre os partidos integrantes do pleito majoritário que, no dizer de Torquato Jardim, "é uma espécie de revivescência das antigas sublegendas".

Pois bem. Permanecendo a situação normativa vigente, em que são permitidas coligações proporcionais, casadas ou não, com a eleição majoritária, os partidos políticos continuarão a sofrer contínuo enfraquecimento, pela descaracterização de seu ideário em face da eleição de candidatos pertencentes a outras agremiações, ora coligadas, de ideologias às vezes conflitantes, gerando, ao depois, as inevitáveis evasões de parlamentares para outros partidos, mais simpáticos aos seus interesses pessoais.

Doutra parte, em sendo aprovada a proposta que extingue as coligações proporcionais, a nova realidade proporcionará, certamente, uma melhor caracterização das identidades partidárias, exigindo, em seguida, uma regulamentação mais rígida nas normas de fidelidade e de filiações partidárias.

Em meio a esse ambiente de numerosos partidos políticos, escassa fidelidade partidária e coligações temporárias ditadas por conveniências pessoais, entendemos que a Lei nº 9.504/97 – e também o próprio Código Eleitoral - necessita realmente de muitos ajustes e aprimoramentos, em vários pontos do processo eleitoral, sobretudo no sentido de acompanhar a evolução operacional decorrente do modelo de voto informatizado implantado com sucesso pela Justiça Eleitoral.

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