O pacto federativo brasileiro e o princípio da solidariedade constitucional

Resumo: O presente artigo analisa o pacto federativo brasileiro, traçando um panorama histórico da evolução dessa forma de Estado desde as suas origens nos Estados Unidos da América, até a formulação adotada no Brasil pela Constituição de 1988, abordando ainda a conceituação doutrinária e as diversas tipologias do federalismo. Diante dos diversos aspectos históricos que marcam a formação do Brasil como nação, mormente as desigualdades regionais e sociais, a opção política do constituinte de 1988 foi o federalismo de tipo cooperativo, com fundamento no princípio da solidariedade, como decorrência de um Estado Social, de maneira que a atividade estatal, em suas mais diversas esferas, bem como, em certa medida, a dos agentes privados, deve-se guiar por essa perspectiva, sendo inconstitucional toda atitude que vá de encontro a esse modelo.

Palavras-chave: Federalismo. Solidariedade. Constituição.

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1 INTRODUÇÃO

O objetivo central deste artigo consiste em estabelecer uma reflexão sobre as características do pacto federativo brasileiro, tal como delineado pela Constituição de 1988, articulando-o com o princípio da solidariedade constitucional.

Com efeito, o Estado Federal caracteriza-se, primordialmente, pela autonomia dos entes federados, de sorte que as relações entre estes, à primeira vista, seriam marcadas pela atuação de cada um isoladamente, isto é, dentro de um círculo restrito de competências. Essa concepção favorece uma abordagem mais liberal em termos econômicos, na medida em que os espaços de atuação do Estado como promotor de desenvolvimento tornam-se reduzidos. É o que ocorria quando da adoção do federalismo de tipo dualista, originalmente instaurado nos Estados Unidos em fins do século XVIII.

Todavia, diante dos limites demonstrados pelo liberalismo econômico, mormente a partir da crise de 1929, revelou-se necessária uma maior participação estatal no domínio econômico, nos marcos de um Estado Social, pautado na perspectiva igualitária.

Essa mudança afetou profundamente a discussão teórica a respeito do federalismo, o que ensejou o desenvolvimento do Estado Federalde tipo cooperativo, fundamentado no princípio da solidariedade entre os diversos entes federados, que devem atuar conjuntamente de modo a perseguir um desenvolvimento equilibrado, com a eliminação progressiva das desigualdades sociais e regionais.

Nesse contexto, cabe analisar o modelo de federalismo adotado no Brasil pela Constituição de 1988, buscando compreender, a partir das características que marcam o desenvolvimento brasileiro, notadamente as desigualdades sociais e regionais, como devem se articular as relações entre os diversos entes da federação brasileira.

No presente trabalho, serão inicialmente apresentadas as origens históricas do federalismo, bem como a sua conceituação e tipologias, conforme desenvolvidas pelos estudiosos do Direito Constitucional. Em seguida, será desenvolvido um estudo sobre a formação do da forma federativa de Estado no Brasil, desde a proclamação da República até o advento da Constituição de 1988. A partir daí, buscar-se-á compreender como a ideia de solidariedade marcou a opção política formulada na vigente Constituição brasileira no que concerne ao pacto federativo, e as implicações decorrentes dessa escolha na atuação do Estado e dos agentes do setor privado.

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2ORIGENS, CONCEITUAÇÃO E TIPOLOGIAS DO FEDERALISMO

Ao se buscar a gênese da ideia de federalismo, é importante ressaltar a formação dos Estados Unidos da América, tendo em vista o seu caráter de pioneirismo. Com efeito, o fracasso da união confederativa inicialmente adotada pelas treze ex-colônias britânicas na América do Norte levou àelaboraçãodeumanova Constituiçãopara os Estados Unidos, em 1787,a qual originou uma forma de Estado igualmente inovadora: o Estado federal. ( BERCOVICI,2004,p.12)

O jurista Paulo Bonavides elenca as características que devem estar presentes para que possa haver uma Federação, com ênfase na autonomia dos entes federados e na existência de uma instância judiciária superior, capaz de resolver os conflitos jurídicos eventualmente surgidos entre os entes federados:

Na verdade, como assinala o constitucionalista João Mangabeira, há Federação onde a tutela constitucional garante a autonomia dos Estados, onde estes participam de competência constitucional própria, onde a Constituição não se reforma sem a audiência e o consentimento dos Estados-membros, onde, porúltimo, acima da vontade dos componentes da organização política, paira uma instância judiciária superior, tribunal supremo, com poderes para dirimir conflitos por ventura suscitados entre a União e os referidos Estados.(BONAVIDES,2007,p.178).

É importante notar que a autonomia dos Estados membros não se confunde com a soberania, que diz respeito somente ao Estado Federal considerado em seu todo.

No Estado federal há que distinguir soberania e autonomia e seus respectivos titulares. Houve muita discussão sobre a natureza jurídica do Estado federal, mas, hoje, já está definido que o Estado federal, o todo, como pessoa reconhecida pelo Direito internacional, é o único titular da soberania, considerada poder supremo consistente na capacidade de auto determinação. Os Estados federados são titular estão só de autonomia,compreendida como governo próprio dentro do círculo de competências traçadas pela Constituição Federal.(SILVA,2009,p.100, grifos do autor)

Além da autonomia dos entes federados e da existência de uma instância judiciária superior, são características marcantes de um Estado federal: a existência de uma Constituição^[1], que traga a repartição das competências entre as diversas pessoas políticas da Federação; a inexistência do direito de secessão, com a consequente possibilidade de intervenção nos Estados federados pela União, como forma de garantir a unidade federal; e, por fim, a real participação dos entes federados na formação da vontade da Federação.(MENDES;COELHO;BRANCO,2009,p.849-851)

Ocorre que muito embora o Estado federal, para que seja assim considerado, deva possuir um núcleo mínimo de características específicas desse modelo político, o fato é que, diante das diversas formações históricas, geográficas e econômicas dos países que adotaram o federalismo, este pode se apresentar por meio de diferentes tipologias.

Em primeiro lugar, o federalismo pode se dar por agregação ou por desagregação. O Estado federal formado por agregação corresponde a Estados que, antes independentes e soberanos, decidem se unir para compor uma única unidade estatal; ao passo em que o Estado federal decorrente da desagregação representa as experiências históricas de Estados unitários que ,por algum motivo, descentralizam-se. (TAVARES,2007,p.955)

Por outro lado, deve-se ressaltar que o modelo de Estado Federal inicialmente construído pela experiência norte-americana nos séculos XVIII e XIX, marcado pela influência liberal, evidenciava a pouca possibilidade de interferência estatal, notadamente da União, na economia, com a predominância do federalismo dualista, isto é, consubstanciado em uma separação rígida de competências entre os entes federados, com pouco ou nenhum espaço de cooperação entre os componentes da Nação.(BERCOVICI,2002,p.15)

No século XX, uma conjuntura histórica importante será demarcada com a crise de 1929, que demonstrou os limites do capitalismo encarado como laissez-faire, o que ensejou uma maior interferência estatal nos assuntos econômicos, como forma de tentar reverter os problemas ocasionados pela Grande Depressão. Ganha força,então,a ideia do chamado Estado Social, o qual levou ao abandono do federalismo rigidamente dualista, para dar lugar ao federalismo de tipo cooperativo, “[...] no qual, a o contrário do federalismo dual, não se encontra uma separação precisa ou bem definida na distribuição das atribuições e competências de cada ente federativo” (TAVARES,2007,p.956). Ademais, esse modelo “[...] é erigido sob o fundamento básico da cooperação entre as unidades federadas, tendo por finalidade o objetivo nacional do desenvolvimento equilibrado”.(BERCOVICI,2003,p.77).

No tocante à tipologiado federalismo, deve ser analisada, ainda, a simetria entre os entes federados. Em uma Federação,é comum que existam níveis de discrepância fática entre os entes, a qual pode se manifestar por diferenças econômicas, sociais e mesmo linguísticas. Tendo em vista os distintos graus de simetria existentes em uma Federação,considera-se o federalismo como simétrico ou assimétrico.(TAVARES,2007,p.957).

É importante ressaltar que a assimetria fática em geral acaba por levar à construção de estruturas jurídicas que permitam compensar essas disparidades, as quais podem, se não enfrentadas, dificultar o governo da Nação, solapando a sua legitimidade. (ZIMMERMANN,1999,p.61)

Percebe-se, destarte, que a evolução histórica do federalismo vem privilegiando uma maior interação entre os entes federados, com o intuito de mitigar (ou mesmo eliminar) as desigualdades porventura existentes entre eles, por meio da busca pela criação de mecanismos jurídicos aptos a enfrentar esse problema.

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3 O FEDERALISMO NO BRASIL

A análisedas particularidades da construção histórica do Estado brasileiro revela a importância daproclamaçãodaRepública, que significou uma alteração na forma de Estado até então adotada no Brasil. De fato, o arcabouço jurídico republicano, inicialmente delineado pelo Decreto nº 1, de 1889, e posteriormente desenvolvido pela Constituição de 1891, expressouuma tríplice mudança: “[...] a forma de Estado passa de unitária a federal, a forma de governo de monárquica a republicana, o sistema de governo transforma-se de parlamentar [...] em presidencial. [...]” (BITAR, 1974, p. 44).

Essa modificação se deu ainda no contexto de predomínio ideológico do liberalismo, em fins do século XIX, o que significou a preferência por um Estado federal dualista clássico, em que pouca ou nenhuma cooperação havia entre os entes federados, ou entre estes e a União. Essa opção teve impactos na questão das desigualdades regionais: 

O resultado desse sistema foi a manutenção de desigualdades gritantes entre os vários membros da Federação. Os três Estados economicamente mais fortes (São Paulo, Minas Gerais e, em menor grau, Rio Grande do Sul) dominavam a República. Não é coincidência terem sido esses Estados os únicos que não sofreram intervenção federal, sob qualquer pretexto, até 1930. Podemos considerar como periféricos, mas sem poder efetivo, os Estados do Rio de Janeiro, Bahia e Pernambuco. Todos os demais dependiam diretamente da União, que, por sua vez, era dominada pelos jogos de alianças dos três grandes Estados. (BERCOVICI, 2001, p. 45)

Contudo, a Revolução de 1930, liderada por Getúlio Vargas, pôs fim ao regime instituído pela Constituição de 1891, processo que se completou com a Constituição de 1934. A forma federativa de Estado foi mantida, embora tenha havido mudanças em relação ao modelo vigente na Primeira República. Com efeito, atento ao novo momento histórico, o constituinte de 1934 ampliou a cooperação entre os entes federativos, dando uma maior ênfase à solidariedade entre a União e os Estados membros (BERCOVICI, 2001, p. 50).  

Em 1937, com o advento do Estado Novo, há nova mudança de Constituição. Ainda que, formalmente, tenha sido mantida a forma federativa de Estado, o fato é que, na prática, conforme apontou Karl Loewenstein (1942, p. 52), o Brasil transformou-se em um Estado unitário, de sorte que os Estados membros tornaram-se meras subdivisões administrativas da União. 

O fim do Estado Novo deu ensejo à promulgação de uma nova Constituição em 1946. No que concerne ao tema do federalismo, adotou-se o tipo cooperativo, confirmando a tendência estabelecida pela Constituição de 1934. O problema das desigualdades regionais passou a ser enfrentado de forma mais efetiva:

A Constituição de 1946 consolidou a estrutura cooperativa no federalismo brasileiro, prevista já em 1934, com grande ênfase na redução dos desequilíbrios regionais, favorecendo, apesar do reforço do poder federal, a cooperação e integração nacional. Foi sob a vigência desta Constituição, na década de 1950, que a Questão Regional ganhou importância no debate político nacional, com a concepção de que a atuação estatal e o planejamento eram elementos essenciais para o desenvolvimento, de acordo com as diretrizes elaboradas pela recém-criada CEPAL. Desde então, todas as constituições brasileiras têm a preocupação de tentar consagrar instrumentos para a superação das desigualdades regionais. (BERCOVICI, 2001, p. 52)

A Constituição de 1946, entretanto, teve vida curta. É que, com o golpe de 1964, iniciou-se um processo que culminou com a outorga, pelo regime militar, da Carta de 1967, e posteriormente da Emenda Constitucional nº 1, de 1969, as quais, conforme anota José Afonso da Silva (2009, p. 99), mantinham o federalismo apenas de forma nominal, centralizando, novamente, o poder na União.

Com o progressivo enfraquecimento do governo militar, abriu-se caminho para a redemocratização no Brasil, durante a década de 1980. O processo de abertura política culminou com a promulgação da Constituição de 1988, a qual reestabeleceu o pacto federativo brasileiro. Com efeito, o vigente texto constitucional inicia-se já com a proclamação do Brasil como uma República Federativa, formada pela união indissolúvel dos Estados, Municípios e Distrito Federal. Outro fator que demonstra a importância dada pelo constituinte originário à Federação é a presença da forma federativa de Estado no rol das cláusulas pétreas (art. 60, §4º, I da Constituição), isto é, aquelas matérias que não poderão ser alteradas nem mesmo por emenda constitucional.

No que concerne aos entes federados, existe certa controvérsia doutrinária quanto à posição dos Municípios a partir da Constituição de 1988. Silva (2009, p. 474-475), por exemplo, não reconhece os Municípios como entidade federativa autônoma, entendendo que se tratam apenas de divisões dos Estados. Mendes, Coelho e Branco (2009, p. 865) afirmam que, embora seja predominante a posição de que os Municípios tornaram-se integrantes da Federação a partir da Constituição de 1988, existem fortes argumentos em contrário, na medida em que: a) os Municípios não participam da formação da vontade federal, o que se dá no Senado; b) os Municípios não possuem Poder Judiciário próprio; c) a intervenção nos Municípios ficou a cargo dos Estados, e não da União. Bonavides (2009, p. 344), por outro  lado, afirma que, a partir da Constituição de 1988, a posição do Município é “indissociável da  essência do próprio sistema federativo”.

Não obstante os posicionamentos em contrário, diante do texto constitucional vigente, é clara a natureza de ente federativo conferida aos Municípios, na medida em que estes são autônomos, dispondo de governo e competência legislativa próprios, como decorrência direta da Constituição Federal. É possível, certamente, atribuir certas características únicas aos Municípios, que dão uma dose de singularidade à sua posição no contexto do federalismo, mas nunca negar aos Municípios o status de ente federativo. Entender de maneira diversa equivaleria a contrariar a própria literalidade do texto constitucional, que, como visto, proclama já em seu artigo inaugural que a Federação brasileira é formada pela união indissolúvel de Estados, Municípios e Distrito Federal.

Quanto às característicaselementares do federalismo, todas estão presentes na ordem constitucional vigente. Com efeito, além da indissolubilidade, proclamada já pelo art. 1º da Carta Magna, aautonomiadecadaumdosentesfederadosfoigarantidanoart.18,segundooqualaRepúblicaFederativadoBrasilcompreendeaUnião,osEstados,oDistritoFederaleosMunicípios,sendo todos estes autônomos.

Igualmente, foi prevista a existência de uma instância judicial superior para dirimir os conflitos entre os entes federados. É o que dispõe o art. 102, I, “f” da Constituição, que elencou como uma das competências do Supremo Tribunal Federal o julgamento originário das causas e conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração indireta.

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4O PACTO FEDERATIVO BRASILEIRO E O PRINCÍPIO DA SOLIDARIEDADE CONSTITUCIONAL

Como exposto anteriormente, o federalismo em geral baseia-seem alguns caracteres fundamentais, tais como a autonomia, a indissolubilidade, a existência de uma constituição rígida e de uma instância judiciária superior, todos os quais estão presentes no atual pacto federativo brasileiro. Outros princípios, contudo, são fundamentais para se compreender a federação tal como delineadapela Constituição de 1988.

Nesse contexto, é de suma importância a noção de solidariedade, na medida em que, a partir dela, torna-se possível derivar a possibilidade de exigências e prestações recíprocas entre os integrantes do corpo social, como aponta Marcio Diniz:

O primeiro contato com a noção de solidariedade mostra uma relação de pertinência: as nossas ações sociais repercutem, positiva ou negativamente, em relação a todos os demais membros da Comunidade. A solidariedade implica, por outro lado, a co-responsabilidade, a compreensão da transcendência social das ações humanas, vem a ser, do co-existir e do con-viver comunitário. Percebe-se, aqui, igualmente, a sua inegável dimensão ética, em virtude do necessário reconhecimento mútuo de todos como pessoas, iguais em direitos e obrigações, que dá suporte a exigências recíprocas de ajuda ou sustento. (DINIZ, 2008, p. 32)

A solidariedade revela, destarte, uma responsabilidade dos membros de uma coletividade com relação aos seus semelhantes, na medida em que o ser humano não pode se desenvolver de maneira isolada, mas somente quando inserido em um contexto de interações com outras pessoas. Sendo assim, cada um deve, a partir do reconhecimento da dignidade ínsita ao homem, ou seja, de que o ser humano jamais pode ser visto como um meio, mas sim como um fim em si mesmo, velar pelo bem estar de todos, e vice versa, com vistas ao equilíbrio e harmonia da comunidade.

Visto sob uma perspectiva jurídica, a solidariedade alcançou o patamar de princípio, consistindo, desse modo, conforme o pensamento de Celso Antônio Bandeira de Mello (2009, p. 53), em um mandamento nuclear do sistema normativo, ou seja, um critério balizador tanto para o intérprete como para o aplicador do Direito.

Inicialmente desenvolvido no âmbito do Direito Privado, o referido princípio atualmente possui caráter interdisciplinar, estando presente em diferentes ramos do Direito.Na seara constitucional, a presença do aludido postulado decorre de previsão expressa da Constituição de 1988, que proclama, em seu art. 3º, I, como objetivo da República construir uma sociedade livre, justa e solidária, além do que, conforme proclama o constituinte de 1988 em seu Preâmbulo, buscou-se, a partir da Lei Maior, instituir um Estado Democrático, segundo os valores de uma sociedade fraterna. (ARAÚJO; MARQUES JÚNIOR, 2008)

No contexto do Direito Constitucional, o princípio da solidariedade ganha maior relevo com o estabelecimento do Estado Social, isto é, aquele que pretende garantir, além dos direitos de liberdade (direitos de primeira dimensão), os direitos de segunda dimensão, quais sejam, os direitos de igualdade, de cunho social2:

Sob essa ótica, quando a realização dos direitos sociais, ainda que sob o aspecto do mínimo vital, ocorre com base no princípio da solidariedade, tem-se a necessidade de tornar-se eficaz o princípio geral de que os indivíduos (concidadãos) são chamados a adimplir certos deveres ou exigências constitucionais para a tutela e realização dos valores constitucionais fundamentais que decorrem, inclusive, das concepções do que seja o bem comum: salus populi suprema lex est. Com efeito, a solidariedade, como valor, fornece as bases da convivência social, reconhecida e prefigurada pela sociedade e pelo constituinte, superando-se uma visão atomístca [sic] e promovendo um senso ou vínculo de comunidade. (DINIZ, 2008, p. 39)

Hodiernamente, a solidariedade não é vista apenas como um princípio que deve informar as relações interpessoais, isto é, entre indivíduos de uma determinada comunidade, com vistas ao bem comum. Sob outra perspectiva, é lícito afirmar que também nas comunidades formadas por entes políticos (federações, confederações, uniões comunitárias etc.), o princípio da solidariedade se faz presente, na relação entre as diversas entidades-membro, como forma de promover a harmonia e a permanência da unidade política. (ABRANTES, 2004, p. 130)

No tocante aos Estados que adotam a forma federativa, portanto, a solidariedade também se impõe, mormente naqueles em que há certo grau de disparidade de desenvolvimento econômico e social entre as diversas regiões. Com efeito, diante do estabelecimento de um Estado Social, marcado pela ideia de igualdade, não mais se aceita  que determinadas regiões de um Estado Federal alcancem altos níveis de desenvolvimento, enquanto outras permanecem em níveis de elevada pobreza. Como uma tentativa de solucionar esse problema, pode ser invocada a tipologia do federalismo cooperativo, já analisada anteriormente, fundamentada, em grande medida, na solidariedade entre os entes federados. Nesse sentido, é interessante trazer à baila o pensamento de Gilberto Bercovici:

O Federalismo Cooperativo está em estreita relação com o Estado intervencionista (o chamado Estado Social), que tem por objetivos, entre outros, a igualação das condições de vida e a redução das desigualdades sócio-econômicas em todo o território nacional (no nosso caso, inclusive, por determinação expressa do art. 3º da Constituição de 1988, conforme veremos adiante). É justamente a exigência de solidariedade do Estado Social que fez com que fosse formulado um princípio de fidelidade federal que vincula a União e os entes federados, condicionando e orientando suas políticas na direção da diminuição das desigualdades sociais. Não é possível, porém, a uniformização das condições sociais de vida entre os vários entes federados se estes não tiverem capacidade suficiente (não apenas econômica, mas também política) para satisfazer plenamente todas as suas funções. Assim, a forma cooperativa de Federalismo tem por objetivo fundamental a igualação de capacidade dos membros da Federação. (BERCOVICI, 2003, p. 78-79)

O Brasil caracteriza-se por uma marcante diferença entre os níveis de desenvolvimento alcançado pelas diversas regiões, situação que ainda persiste. Com efeito, basta uma análise dos dados referentes ao Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) do ano de 2010 para constatar que os Estados do Norte, Nordeste e Centro-Oeste brasileiros possuem a maior parte de seus Municípios enquadrados no IDHM de nível médio, baixo ou muito baixo; ao passo em que, nas regiões Sul e Sudeste, a maioria dos municípios tem alto Índice de Desenvolvimento Humano. (PNUD, 2013)

Atento a essa realidade, o constituinte de 1988 estampou, no art. 3º da Constituição, como objetivos fundamentais da República, “garantir o desenvolvimento nacional” e “reduzir as desigualdades sociais e regionais”, bem como alçou a redução das desigualdades regionais e sociais à categoria de princípio da atividade econômica, conforme o art. 170 da Carta Magna.Ora, os dispositivos supramencionados devem ser interpretados de forma harmônica entre si, de modo que se pode concluir, sem muitas dificuldades, que o desenvolvimento nacional, e toda a atividade econômica desenvolvida no Brasil, deve se dar de forma equânime entre as diversas regiões do País, com o fito de, progressivamente, reduzir as disparidades existentes entre as diversas partes da Nação.

Outros dispositivos constitucionais apontam para a redução das desigualdades regionais como um objetivo a ser alcançado pela República do Brasil. Nesse sentido, o art. 151, I admite a concessão de incentivos fiscais que promovam o equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico entre as diferentes regiões do País; o art. 43, por seu turno, proclama que a União poderá articular sua ação, para efeitos administrativos, em um mesmo complexo geoeconômico e social, visando à redução das desigualdades regionais.

Percebe-se, desse modo, a importância que a questão da desigualdade entre as regiões do País tem no texto constitucional vigente, perpassando, assim, todo o ordenamento jurídico. Nesse sentido, pode-se dizer que a busca pela redução das desigualdades regionais é um vetor interpretativo que deve vincular toda a atividade estatal, em suas diferentes manifestações, quais sejam, legislativa, executiva e judicial, bem como, em certa medida, a atuação dos agentes privados. Conforme aponta Gilberto Bercovici:

A ideologia constitucional não é neutra, é política, e vincula o intérprete. Os princípios constitucionais fundamentais, como o art. 3º da Constituição de 1988, são a expressão das opções ideológicas essenciais sobre as finalidades sociais e econômicas do Estado, cuja realização é obrigatória para os órgãos e agentes estatais e para a sociedade, ou, ao menos, os detentores do poder econômico ou social fora da esfera estatal. Constitui o art. 3º da Constituição de 1988 um verdadeiro programa de ação e de legislação, devendo todas as atividades do Estado Brasileiro (inclusive as políticas públicas, medidas legislativas e decisões judiciais) se conformar formal e materialmente ao programa inscrito no texto constitucional. (BERCOVICI, 2003, p. 100)

A concretização desse objetivo depende, fundamentalmente, da solidariedade no relacionamento entre os entes federados, na perspectiva de um federalismo de tipo cooperativo. De fato, como salienta Luis Alberto Costa:

Nosso federalismo comporta um amplo, complexo e singular sistema de inter-relações de participação cooperação e integração entre União, Estados e Municípios, o que implica numa importante correlação entre o federalismo e o princípio da solidariedade, estampado no inc.III do art.3º da Carta de 1988. Trata- se de uma forma de inter-relacionamento federativo em que se busca não somente as condições para que cada ente federado,a seu modo, concretize os direitos sociais fundamentais, mas, indo, além disso, para que todas as entidades federativas alcancem esse objetivo da forma mais equânime possível. (COSTA, 2013, p. 14)

Cabe salientar que a solidariedade e a cooperação entre os entes federados prevista na Constituição de 1988 não se resume a meros enunciados programáticos ou teóricos. Como exemplo prático dessa opção do constituinte, pode ser citado o mecanismo de transferências de verbas oriundas da arrecadação tributária entre os entes federados, previsto no art. 159 da Carta Política, segundo o qual deverão ser divididos pela União 48% (quarenta e oito por cento) do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados da seguinte forma: a) 21,5% (vinte e um inteiros e cinco décimos por cento) ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal; b) 22,5% (vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento) ao Fundo de Participação dos Municípios; c) 3% (três por cento), para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas instituições financeiras de caráter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semiárido do Nordeste a metade dos recursos destinados à Região, na forma que a lei estabelecer; d) 1% (um por cento) ao Fundo de Participação dos Municípios, que será entregue no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano.

Além do fato de que a União deverá destinar uma parcela especial de recursos para o financiamento do setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, as quais, como demonstrado, são as que possuem os piores indicadores de desenvolvimento humano, deve-se ressaltar o fato de que os fundos de participação mencionados no parágrafo anterior devem ter as suas verbas distribuídas de forma a promover o equilíbrio socioeconômico entre Estados e Municípios, conforme disposto no art. 161, II da Constituição Federal, em mais uma manifestação da solidariedade constitucionalmente exigida entre os diversos entes da Federação.

Destarte, revela-se imprescindível, na análise do pacto federativo instituído pelo constituinte de 1988, a solidariedade entre os entes federados, mormente quando se destacam os objetivos fundamentais estabelecidos para a República Federativa do Brasil no art. 3º da Carta Magna, isto é, a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, em que o desenvolvimento nacional sirva não somente para o enriquecimento de poucos, mas sim para reduzir as desigualdades sociais e regionais, promovendo o bem de todos os brasileiros.

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5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Pelo que foi até aqui exposto, pode-se concluir que o pacto federativo brasileiro instituído em 1988, indo além de uma simples autonomia dos entes federados, adotou o modelo cooperativo, fundamentado, a seu turno, no princípio da solidariedade, de modo que todos os componentes da federação, isto é, União, Estados, Distrito Federal e Municípios, devem atuar, no contexto da atividade econômica, de forma conjunta e integrada, visando garantir um desenvolvimento nacional equilibrado, com a diminuição, e progressiva eliminação, das disparidades regionais existentes no País e, por conseguinte, das desigualdades sociais no interior de toda a comunidade.

Diante dessa opção política formulada no texto da Constituição, cabe ao Estado e à sociedade formularem mecanismos que a concretizem, mormente quando da interpretação de dispositivos infraconstitucionais. Tendo a concretização dos objetivos fundamentais da República caráter vinculante para o intérprete; no que se inclui, certamente, o atual modelo federativo brasileiro, fundamentado na cooperação e solidariedade entre os entes federados, toda a atividade que os desconsidere, seja ela estatal (executiva, legislativa ou judiciária), seja dos agentes privados que tenham condições de influenciar os rumos econômicos do País,será materialmente inconstitucional.

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Notas

^[1] De acordo com André Ramos Tavares, “[...] é preciso que essa Constituição seja rígida, de maneira que fiquem vedadas as alterações conjunturais do desenho federalista traçado originariamente” (TAVARES, 2007, p. 961). Constituição rígida é aquela “[...] somente alterável mediante processos, solenidades e exigências formais especiais, diferentes e mais difíceis que os de formação das leis ordinárias ou complementares” (SILVA, 2009, p. 42).

^[2]A doutrina aponta atualmente as seguintes dimensões de direitos fundamentais: os direitos de primeira dimensão seriam os direitos individuais e políticos, relacionados à liberdade; os direitos de segunda dimensão são os direitos sociais, bem como os econômicos, buscando-se uma maior igualdade entre os membros da comunidade; os direitos de terceira dimensão são aqueles titularizados coletiva ou difusamente, tais como o direito do consumidor e o ambiental; a quarta dimensão de direitos fundamentais seria aquela que se relaciona à globalização política, conforme Paulo Bonavides, ou em uma tutela diferenciada de certos grupos sociais vulneráveis (crianças, idosos, negros etc.). (TAVARES, 2007, p. 428-431) Paulo Bonavides (2009, p. 579-593) arrola ainda uma nova dimensão de direitos fundamentais, qual seja, a quinta, concernente ao “direito à paz”.

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ABSTRACT

Thisarticle analyzes theBrazilianfederative pact, tracing a historical overviewof theevolution of thisform of state,from its originsin the UnitedStatesuntilthe formulationadoptedinBrazilby the 1988 Constitution, addressingthedoctrinalconceptsand the varioustypesoffederalism as well. Given themanyhistorical aspectsthat markthe formation ofBrazilas a nation, especiallytheregional and social inequalities, the political option of theconstituentof1988was thekindofcooperativefederalism, based on the principle of solidarity, so that thestate activityinits variousspheres, as well as, to some extent, that of the private agents, shouldbe guided bythis perspective, being unconstitutionaleveryattitudethat goesagainstthis model.

Keywords:Federalism. Solidarity. Constitution.