Poder de polícia sobre o meio ambiente versus o princípio da legalidade tributária

Luiz Fernando Valladão e Lucas Valladão Nogueira Fonseca

No início dos anos 2000, foi criada no âmbito federal, a Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental (TCFA). Poucos anos depois, o Estado de Minas Gerais instituiu a Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental do Estado de Minas Gerais (TFAMG).

O fato gerador de ambas as exações é o mesmo: “o exercício regular do poder de polícia para controle e fiscalização das atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos naturais.” Como contribuinte, a legislação definiu que são aqueles que exercem as “atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos ambientais”, da forma como estão expressamente previstas nos anexos das leis.

É importante observar que as taxas aqui mencionadas foram criadas com a finalidade de financiar o poder de polícia exercido especificamente sobre as atividades potencialmente poluidoras. Isso, evidentemente, com o objetivo de preservar o meio ambiente.

O ordenamento jurídico, acompanhando essa perspectiva, deu a devida relevância ao assunto. Um exemplo é o fato de a Constituição Federal ter colocado nas mãos de todos os entes da federação a competência para, harmoniosamente, executarem medidas que visem “a proteção do meio ambiente, o combate à poluição em qualquer de suas formas e a preservação das florestas, da fauna e da flora” (art. 23, VI e VII da CF/88).

No entanto, a despeito da importância dada à preservação do meio ambiente, os tributos criados com essa finalidade não podem ser impostos aos cidadãos de forma arbitrária e ilegal. Também aí devem ser observados princípios constitucionais tributários.

Por exemplo, é ilegal a incidência das referidas taxas sobre empreendimentos que exerçam atividades que não estão previstas nos anexos da legislação. Ou, ainda, que exerçam apenas de forma secundária a atividade ali prevista. 

O legislador elencou expressamente quais são as atividades potencialmente poluidoras que, quando constituem o objeto principal da empresa, sujeitam-se à incidência da taxa. E somente é possível exigi-la se a atividade principal exercida for exatamente a mesma prevista na legislação.

Não se pode admitir uma interpretação extensiva e analógica para enquadrar a atividade principal de determinado empreendimento no fato gerador do tributo, sob pena de ofensa ao princípio constitucional da Reserva Legal Tributária (art. 150, I da CRFB/88), e mesmo, no plano infraconstitucional, à norma que veda o uso de analogia para exigir tributo (art. 108, §1º do CTN),

A legalidade tributária é de fundamental importância no ordenamento jurídico brasileiro. Tanto que é classificada, assim como todas outras limitações do poder de tributar previstas no art. 150 da CRFB/88, como garantia fundamental do contribuinte. Justamente em respeito a isso, as normas tributárias devem ser completas e claras, de modo a restar inequívoco, ao contribuinte, se sobre determinada circunstância incide ou não o tributo.

Por exemplo: no código 16 do Anexo I da legislação estadual, estabeleceu-se como atividade potencialmente poluidora o “transporte de cargas perigosas”. Nesse sentido, é ilegal que o órgão ambiental, fundado nesta descrição do código 16, exija de empresas de transporte exclusivo de passageiros o recolhimento da taxa.

Outro exemplo: o IBAMA passou a cobrar a taxa ambiental de empresas que comercializam material de construção em geral, justificando-se no código 20 do Anexo VIII da lei federal 10.165/00, que elenca como atividade potencialmente poluidora a “exploração econômica da madeira ou lenha e subprodutos florestais”. Entretanto, em prestígio à estrita legalidade tributária, tal cobrança se mostra ilegal, uma vez que, conforme entendimento jurisprudencial, “a previsão legal diz respeito tão-somente a atividades diretamente ligadas à extração de madeira ou outros subprodutos florestais. Assim, apenas se enquadrariam pessoas jurídicas que realizassem diretamente a exploração e não as que posteriormente vêm a operar com produtos derivados.”[1]

De fato, não obstante a importância dada pela própria Constituição Federal à proteção e preservação do meio ambiente, não se pode admitir o maltrato a institutos tão caros do direito tributário como a estrita legalidade e a vedação do uso de analogia.

Deve-se destacar, ainda, que o não enquadramento de determinadas atividades na obrigação de recolher as taxas não significa que o empreendimento ficará sem sofrer qualquer tipo de fiscalização e controle ambiental do poder público. O alvará de funcionamento e o próprio licenciamento ambiental, além de atestarem a regularidade do funcionamento da empresa, são instrumentos através dos quais os órgãos públicos exercem amplo poder de polícia.

Sobre os autores

Luiz Fernando Valladão é professor universitário, procurador do município de Belo Horizonte e sócio-fundador da Valladão Sociedade de Advogados.

Lucas Valladão Nogueira Fonseca é advogado da Valladão Sociedade de Advogados e pós-graduando em direito ambiental

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[1] TFR-4 APELREEX: 2702 SC 2006.72.01.002702-3, Relator: CLÁUDIA CRISTINA CRISTOFANI, Data de Julgamento: 04/08/2010, PRIMEIRA TURMA, Data da Publicação: D.E 10/08/2010.