Padronização dos procedimentos para pagamento de ajuda de custo por movimentação no Corpo de Bombeiros do Rio de Janeiro

Publicado em 05/2014. Elaborado em 11/2013.

O presente trabalho tem por finalidade a apresentação de uma proposta de padronização dos procedimentos administrativos para fins de concessão da ajuda de custo por movimentação ao Bombeiro-Militar do Estado do Rio de Janeiro.

1 INTRODUÇÃO

O presente trabalho tem por finalidade a padronização dos procedimentos administrativos para fins de pagamento da ajuda de custo por movimentação ao Bombeiro Militar (BM) do Estado do Rio de Janeiro.

A ajuda de custo tem como fato gerador principal a movimentação do BM com ou sem deslocamento da unidade onde serve.

Ao longo dos anos, com os crescentes investimentos que foram e estão sendo realizados no Estado do Rio de Janeiro (ERJ), a instituição Corpo de Bombeiros Militar do Estado do Rio de Janeiro (CBMERJ) viu-se obrigada a aumentar seu efetivo, do que, por via de consequência, fez com que o Alto-Comando da Corporação ampliasse suas estruturas administrativa e operacional.

Assim, tanto em virtude do aumento do efetivo, quanto da estrutura administrativa e operacional, houve um acréscimo no número de movimentações de militares, o que vem sendo realizado de forma constante para que seja assegurada a presença nas Organizações de Bombeiro Militar (OBM) e nas frações destacadas do efetivo necessário à eficiência da Corporação, além de realizar a manutenção do equilíbrio qualitativo e hierárquico das diversas OBM.

A cada movimentação de militar, uma vez preenchidos os requisitos legais, deve ser concedida a indenização para ajuda de custo de modo a permitir ao BM que, ao ser afetado por uma das modalidades de deslocamento, tenha a devida segurança jurídica e conforto para a sua instalação.

O mandamento legal primário acerca do tema é a lei de remuneração militar, lei estadual 279, de 26 de novembro 1979.

Não sendo competente a administração para realizar a modificação de leis ou regulamentos, deve esta empreender todos esforços administrativos possíveis de modo a realizar uma hermenêutica adequada a viabilizar a gestão com eficiência da coisa pública.

Assim, apesar do CBMERJ possuir hoje uma estrutura e um efetivo muito maior que em 1979, considerando que a lei estadual 279/79 foi recepcionada pela atual Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CR/88), deve a lei de remuneração ser interpretada e contextualizada de acordo com a nova realidade constitucional.

Surge, então, aos militares responsáveis pela análise e concessão da indenização, a necessidade de uma normatização adequada para que, quando movimentados, os Bombeiros Militares tenham clareza em saber se estão dentro das hipóteses elencadas pela lei e dispositivos infralegais.

Destarte, após verificar, pelas regras ordinárias de experiência, que, ao longo dos anos, diversos procedimentos foram adotados, sem que para tanto pudessem definir de forma lógica e precisa como e quando deve o militar requerer e receber a indenização, visa o presente trabalho propor solução para a padronização de procedimentos administrativos para fins de pagamento da indenização de ajuda de custo.

Para tanto, inicialmente, serão apresentados conceitos relacionados à ajuda de custo, em seguida serão demonstrados os procedimentos atuais do CBMERJ para concessão de pagamento de ajuda de custo por movimentação, em seguida será apresentado como a ajuda de custo é tratada no contexto de outras instituições, militares e civis, após será discutido se as movimentações por interesse próprio realmente não são de interesse público e, finalizando, porém antes da conclusão, será apresentada a forma adequada a ser adotada para os procedimentos administrativos para concessão da indenização na forma das legislações vigentes.

2 CONCEITOS E ESTATÍSTICAS ACERCA DA AJUDA DE CUSTO.

Os militares do Estado, denominação dada pela Emenda Constitucional (EC) n° 18, de 05 de fevereiro de 1998, conforme se observa na CR/88, são os integrantes dos Corpos de Bombeiros Militares e Polícias Militares dos Estados-Membros do Brasil.

No âmbito do Estado do Rio de Janeiro, os militares estaduais têm suas remunerações, basicamente, reguladas na lei estadual n° 279, de 26 de novembro de 1979.

Inserida na lei supracitada, nos artigos 20, parágrafo único, inciso II e nos artigos 31 ao 37, é a ajuda de custo apresentada como um dos direitos dos militares do Estado

Destarte, da leitura destes dispositivos, verifica-se, de plano, que a ajuda de custo possui natureza jurídica de indenização.

2.1 O QUE É INDENIZAÇÃO?

A lei de remuneração dos militares do Estado do Rio de Janeiro define indenização como sendo o quantitativo em dinheiro, isento até mesmo tributação, pago ao militar do Estado com a finalidade de ressarcir custos.

Assim, não deve ser interpretada como um acréscimo patrimonial e sim como um ressarcimento, uma devolução, aos custos empreendidos pelo militar quando movimentado pela administração e no interesse desta.

Neste sentido, o primeiro entendimento a ser apreendido é o de que todo o valor recebido pelo militar não poderá ser objeto de nenhum tipo de desconto, cumprindo, assim, ao próprio militar o papel de fiscalização quanto aos procedimentos de pagamento.

Concluindo, a lei 279/79 define ajuda de custo como sendo: “a indenização para custeio de despesas de viagem, mudança e instalação, exceto transporte, paga adiantadamente ao Policial Militar (PM) ou Bombeiro Militar, salvo seu interesse em recebê-la no local de destino”.

2.2 MOVIMENTAÇÃO: UM CONCEITO MAIOR QUE TRANSFERÊNCIA.

Atualmente, as movimentações dos Bombeiros Militares do Estado do Rio de Janeiro encontram-se regulamentadas pelo decreto estadual n° 4.581, de 24 de setembro de 1981, conhecido como Regulamento de Movimentações de Oficiais e Praças (RMOP).

Quando é trazido à baila o tema movimentação, a primeira ideia que se tem pré-constituída é a de que o militar foi transferido.

Contudo, não pode a administração se curvar ao coloquialismo de modo a pautar suas ações no atecnismo.

Neste sentido, define o artigo 5° do supracitado decreto, logo em sua cabeça, o conceito genérico de movimentação.

Ainda no mesmo diploma, no parágrafo 1°, do artigo 5°, o RMOP, elenca as espécies de movimentação bem como suas definições:

Decreto estadual n° 4.581, de 24 de setembro de 1981.

Art. 5° - Movimentação, para efeito deste Regulamento, é a denominação genérica de ato administrativo que atribui, ao Bombeiro Militar, cargo, situação, ou o destina a quadro, OBM ou fração de OBM.

§1° - A movimentação abrange as seguintes modalidades:

a – classificação;

b – transferência;

c – nomeação; e

d – designação.

1 – Classificação é a modalidade de movimentação que destina o Bombeiro Militar a uma OBM, como decorrência de promoção, reversão, exoneração, término de licença, conclusão ou interrupção de curso.

2 – Transferência é a modalidade de movimentação, de um Quadro para outro, de uma para outra OBM, ou, no âmbito de uma OBM, de uma para outra fração de OBM, destacada ou não, e que se efetua por iniciativa da autoridade competente ou a requerimento do interessado, sendo feita por necessidade do serviço ou por interesse próprio.

3 – Nomeação é a modalidade de movimentação em que se especifica o cargo a ser ocupado pelo Bombeiro Militar.

4 - Designação é a modalidade de movimentação de um BM para:

- realizar curso ou estágio em estabelecimento estranho ou não ao CBERJ, no Estado, no País ou no Exterior;

- exercer cargo especificado, no âmbito da OBM;

- exercer comissões no Estado, no País ou no Exterior. (grifo nosso)

Destarte, fica claro que o conceito de movimentação é bem maior que o de transferência. Trata-se de uma relação de gênero e espécie.

É importante, ainda, enfatizar a espécie designação, pois, para fins de análise da concessão de ajuda de custo, a designação do militar para realizar curso ou estágio em estabelecimento estranho ou não ao CBMERJ, no Estado, no País ou no Exterior, poderá ensejar o pagamento da indenização.

Porém, atualmente, conforme pode ser observado da nota 149, do ano de 2009, publicada pela Diretoria Geral de Finanças do CBMERJ (DGF), tal espécie é compreendida como critério autônomo para concessão, destacado do critério genérico movimentação, elevando-se ao nível de gênero a referida espécie.

2.3 QUEM FAZ JUS?

O artigo 32, da lei estadual 279/79, elenca as hipóteses de concessão:

Art. 32 - O PM ou BM terá direito à ajuda de custo quando movimentado para:

I - cargo ou comissão cujo desempenho importe na obrigação de mudança de sede, com o desligamento ou não da Unidade onde serve, obedecido o disposto no art. 40 desta lei.

II - comissão superior a três e inferior a seis meses, cujo desempenho importe em mudança de sede, sem desligamento de sua Unidade, receberá na ida os valores previstos no art. 40 desta lei e na volta a metade daqueles valores.

III - por missão inferior ou igual a três meses, cujo desempenho importe em mudança de sede, sem transporte de dependente e sem desligamento da Unidade, receberá a metade dos valores previstos no art. 33 desta lei, na ida e na volta.

Neste sentido, fica vidente que o militar movimentado, dentro das hipóteses constantes dos incisos acima fará jus.

Contudo, há uma palavra comum em todos eles que será o fator determinante para que haja a concessão da indenização ao militar: sede.

Assim, considerando que todo procedimento acerca de ajuda de custo depende de tal definição, será dispensada a atenção devida ao seu significado.

2.4 O QUE É SEDE?

Surge, então, a necessidade de que seja compreendido o conceito de sede, haja vista ser o ponto de partida para que a administração possa, quando solicitada, conceder ou não a indenização ao Bombeiro Militar.

2.4.1 Sede, a fonte do problema.

O Art. 2°, VI, da lei estadual 279/79, traz em seu bojo o conceito legal de sede.

Tal conceito trouxe ao longo do tempo algumas dúvidas que refletem diretamente nos critérios de avaliação para que a ajuda de custo seja paga ou não ao militar quando movimentado.

Art. 2º - Para os efeitos desta lei adotam-se as seguintes conceituações:

[...]

VI - território do município, ou dos municípios vizinhos, quando ligados por frequentes meios de transporte, dentro do qual se localizam as instalações de uma Organização considerada, onde são desempenhadas as atribuições, missões ou atividades cometidas ao PM ou BM.

Do conceito de sede, surgem as principais divergências de entendimento na Corporação.

Ao longo dos anos já foi entendido que, para fins de identificação de sede, dever-se-ia ter por referência a OBM em que o militar estava servindo, o território do Comando Intermediário, atualmente denominado de Comando de Bombeiros de Área (CBA) e, até mesmo, os municípios propriamente ditos.

Nesta esteira, diante da experiência cotidiana na rotina de trabalho do autor no âmbito da Diretoria Geral de Finanças, verificam-se diversos questionamentos acerca das hipóteses de concessão.

A guisa de exemplo, diante da atual metodologia aplicada na Corporação, militares à disposição de um órgão externo ao CBMERJ em um determinado município, mesmo que em função de natureza de Bombeiro Militar, quando movimentado para outro município, também em natureza de Bombeiro Militar, não faz jus ao recebimento de ajuda de custo por movimentação.

Tal situação ocorre porque, apesar de ocorrer a mudança de sede destes militares, a metodologia aplicada atualmente pela corporação, norteada pela Nota da Diretoria Geral de Finanças de n°149/2009, em sua exposição de motivos afirma não haver tal direito.

Ainda exemplificando, um militar movimentado do Destacamento de Bombeiro Militar (DBM) de Santa Cruz (DBM 1/13), vinculado ao 13° Grupamento de Bombeiro Militar (GBM), localizado no bairro de Campo Grande, Cidade do Rio de Janeiro, para o destacamento de Mangaratiba (DBM 4/10), vinculado ao 10° GBM (Jardim Balneário, Cidade de Angra dos Reis) cuja distância entre ambos é de 24,2 quilômetros (Km), fará jus a indenização, haja vista sua movimentação não ter ocorrido dentro de um mesmo CBA.

Já o mesmo militar, caso tivesse sido movimentado para o destacamento da Gávea (DBM 2/1), vinculado ao 1° GBM (Humaitá, Cidade do Rio de Janeiro) cuja distância entre ambos é de 69,1 Km, portanto uma distância equivalente a quase 3 (três) vezes a intermunicipal, não faria jus a indenização, pois, conforme a nota supracitada, não houve mudança de CBA.

Apesar de parecer por um lado ser o diferencial quilométrico um fator de relevância, vez que se trata no primeiro caso de uma movimentação intermunicipal e o segundo caso intramunicipal, o legislador não concebeu a distância como elemento objetivo para concessão da indenização.

Assim, novamente exemplificando, um militar que é movimentado do Quartel do Comando Geral, localizado no centro do município do Rio de Janeiro, para o Quartel de Nova Iguaçu (4° GBM) não fará jus, haja vista a atual metodologia aplicada na Corporação não contemplar o pagamento da indenização sob a fundamentação de ter sido movimentado dentro da área metropolitana do Estado do Rio de Janeiro.

Em outra hipótese, um militar que é movimentado do 5° GBM (Campos dos Goytacazes) para o 21° GBM (Itaperuna) não fará jus, pois, apesar de ter mudado de sede, foi movimentado dentro da área de um mesmo CBA, o que, pela referida nota de boletim é fator excludente para concessão da indenização.

Do exposto, fica evidente a necessidade de os procedimentos administrativos sejam padronizados, dentro de uma razoabilidade e proporcionalidade, de modo que aos militares do CBMERJ sejam aplicados tratamentos isonômicos no que se refere à ajuda de custo por movimentação.

Nota-se, diante dos exemplos, que há a carência de normatização pelo Comando do CBMERJ com fins a nortear os procedimentos da DGF.

Nesta esteira, há de ser compreendido que sede é o território do município, ou dos municípios vizinhos, quando ligados por frequentes meios de transporte, dentro do qual se localizam as instalações de uma OBM.

2.4.2 Conceito legal de sede aplicado aos exemplos citados.

Diante do que foi exemplificado, originado dos questionamentos observados pelo autor no âmbito de suas atividades, há de ser pontuado alguns pontos com fins a padronizar o pagamento de ajuda de custo.

De plano, pela definição legal já se verifica que, independentemente do órgão em que o militar esteja lotado, não importando ser a natureza Bombeiro Militar ou não, caso requeira, não sendo, conforme o artigo 2°, inciso VI, da lei estadual 279/79, as “instalações de uma Organização considerada, onde são desempenhadas as atribuições, missões ou atividades cometidas ao BM” estará fora do conceito legal de sede.

Tal entendimento há de ser alcançado pois, a mesma lei de remuneração, no mesmo artigo 2°, define organização como OBM:

Art.2°: ...

[...]

I - Corporação - denominação dada à Polícia Militar e/ou ao Corpo de Bombeiros.

II - ...

III – Organização – denominação genérica abreviada de Organização Policial Militar ou de Bombeiro Militar, dada a Corpo de Tropa, Repartição, Estabelecimento ou a qualquer outra unidade administrativa ou operacional da Corporação.

Continuando, associando-se o conceito legal de sede com o recorte do mapa do Estado do Rio de Janeiro (seta preta no APÊNDICE A), conclui-se que, apesar da distância, Gávea e Santa Cruz são bairros do município do Rio de Janeiro e, portanto, pelo contexto legal, têm a mesma sede, do que, de forma rápida já se descarta a possibilidade de concessão.

Já a movimentação do militar do destacamento de Santa Cruz para o destacamento de Mangaratiba (seta vermelha do APÊNDICE A), em regra, mais uma vez ao observar o mesmo recorte mapa ensejaria a concessão, pois a sede do primeiro é a cidade do Rio de Janeiro e a do segundo o município de Mangaratiba e ambas as cidades não fazem divisa, o que, por si só, as desconfiguram como cidades vizinhas.

Há de ser notado que a estrutura administrativa do CBMERJ não pode se sobrepor à norma legal.

Assim, apesar de o militar ser deslocado de um destacamento a outro houve mudança de sede, não se confundindo sede no conceito legal com sede no conceito coloquial, como via de regra é denominado o grupamento a que o destacamento está vinculado administrativa e operacionalmente.

Já o militar que for movimentado do Quartel do Comando Geral (QCG) para o 4° GBM - Nova Iguaçu (seta amarela no APÊNDICE A), não fará jus a concessão da indenização, haja vista que apesar da mudança de sede, Rio de Janeiro (sede do QCG) e Nova Iguaçu são municípios vizinhos.

Além disso, como é de conhecimento do homem-médio fluminense, são estes municípios interligados por frequentes meios de transporte.

Concluindo os questionamentos exemplificativos, novamente associando-se recorte de mapa do Estado do Rio de Janeiro ao disposto na lei de remuneração, quando um militar é movimentado do 5° GBM (sede: município de Campos dos Goytacazes) para o 21° GBM (sede: cidade de Itaperuna), apesar de tal movimentação ocorrer dentro de um mesmo CBA, verifica-se que, em regra, não pode ser negado o direito pelo simples fato de estarem subordinadas as referidas unidades ao mesmo Comando Intermediário.

Uma vez sendo as referidas cidades vizinhas, conforme se observa do APÊNDICE 2, deve-se, mediante estudo prévio, ou declaração pessoal do requerente, sob as penas da lei, enquanto a Diretoria Geral de Finanças não possuir informações oficiais, nos casos em que não seja de amplo conhecimento geral, ser comprovado que tais municípios entre si não ligados por frequentes meios de transporte.

2.4.3 Sede: conclusão.

Diante do que se apresenta, fica evidente que o fator de primeira importância para que seja iniciada qualquer padronização quanto a indenização de ajuda de custo por movimentação é a absorção por parte da administração do conceito legal de sede.

Assim, cumpre ao administrador seguir a lei.

Quaisquer ações que sejam vinculadas a um aumento da teleologia legal ou restrição deve ser rechaçada de plano.

Destarte, conclui-se do exposto, até o presente, e do que consta do artigo 2°, em especial dos incisos I, III e VI, que sede, para fins de concessão ou não da indenização é o

2.5 DOMICÍLIO

Algumas legislações acerca do tema atribuem à mudança de domicilio o fator motivador ou influenciador para que seja concedida a ajuda de custo.

Contudo, quando for atribuído à tal requisito o fato gerador para concessão da indenização deve-se ter em mente que a lei ou seu regulamento terá que conter qual conceito de domicílio a ser empregado.

Caso assim não seja deve-se aplicar o conceito geral previsto no Código Civil (lei 10.406, de 10 de janeiro de 2002).

Nesta esteira, não se deve confundir residência com domicílio.

Residência, estando no mundo dos fatos, na forma do Código Civil, é elemento do domicílio, quando estabelecido o conceito de domicílio voluntário (Art. 70 - O domicílio da pessoa natural é o lugar onde ela estabelece a sua residência com ânimo definitivo).

Assim, para fins de conceituação de domicilio, deve ser trazido, também, o conceito de domicílio necessário, além do voluntário já mencionado.

Prevê o artigo 76 e seu parágrafo único da lei federal 10.406/02:

Art. 76. Têm domicílio necessário o incapaz, o servidor público, o militar, o marítimo e o preso.

Parágrafo único. O domicílio do incapaz é o do seu representante ou assistente; o do servidor público, o lugar em que exercer permanentemente suas funções; o do militar, onde servir, e, sendo da Marinha ou da Aeronáutica, a sede do comando a que se encontrar imediatamente subordinado; o do marítimo, onde o navio estiver matriculado; e o do preso, o lugar em que cumprir a sentença. (grifo nosso)

Logo, conclui-se que o militar tem seu domicílio necessário no local onde serve.

Diante disto, não se pode negar que todas as vezes que um militar é movimentado importa a ele a mudança de seu domicílio.

Face a necessidade de cumprimento da legalidade, do exercício de uma administração transparente e da celeridade aos processos, o conceito de domicílio deve ser definido na legislação específica de modo que não sejam emanadas dúvidas acerca do que se está exigindo para fins de concessão da indenização.

Deve, portanto, a administração pautar-se sempre na legalidade, não cabendo uma aplicação extensiva ou restritiva da norma.

2.6 CARGO, COMISSÃO E MISSÃO POSSUEM O MESMO SIGNIFICADO?

As legislações que tratam dos direitos e obrigações do militar do CBMERJ, quando interpretadas de forma sistêmica, apresentam explicitamente o significado de cargo e missão. Contudo o mesmo não ocorre com a comissão.

A comissão vem tratada em duas, das três, hipóteses de concessão de ajuda de custo sem que haja explicito o seu conceito.

Assim, o que é comissão para fins de concessão do direito a indenização?

O significado adequado vem insculpido no item 8, do artigo 2°, da revogada lei federal 5.787, de 27 de junho de 1972, que versava sobre a remuneração dos militares.

Assim, por comissão, deve ser entendido o exercício das obrigações que, pela generalidade, peculiaridade, duração, vulto ou natureza das atribuições não são catalogadas como posições tituladas em quadro de efetivo, quadro de organização, tabela de lotação ou dispositivo legal.

Ou seja, trata-se de uma condição especial que, por interpretação da lei estadual 279/79, fica claro se tratar de condição temporária.

Já quanto ao cargo e a missão, como já relatado, houve a preocupação do legislador em esclarecer.

Neste sentido, o artigo 2°, inciso VIII, da lei estadual 279/79 definiu missão.

Art. 2º - Para os efeitos desta lei adotam-se as seguintes conceituações:

[...]

VIII - missão - dever oriundo de ordem específica de comando, direção ou chefia;

Quanto ao conceito de cargo, o artigo 17 da lei estadual 880/85, de forma límpida, afirma que o cargo é um conjunto de atribuições, deveres e responsabilidades atribuídos a um Bombeiro Militar em serviço ativo.

Assim sendo, tais definições legislativas, bem como o que se expôs acerca do conceito de comissão, devem ser empregadas quando da análise dos pressupostos necessários ao deferimento ou indeferimento da indenização.

2.7 ESTATÍSTICAS – 2010 A 2013.

Dentre diversas atribuições da Diretoria Geral de Finanças, como pode ser observado na tabela produzida a partir da estatística constante de dados constantes do sítio eletrônico desta Diretoria (Tabela 1, do APÊNDICE C), com informações atualizadas até o dia 06 de setembro de 2013, os procedimentos solicitados de ajuda de custo no âmbito do CBMERJ ocorrem em elevado número.

Há de ser notado ainda que, apesar de não haver distinção viável a ser feita em tipos de ajuda de custo, como será adiante demonstrado, permanece a DGF/CBMERJ a realizar tal distinção.

Além disso, insta salientar que todos os processos contidos na estatística são de solicitação de pagamento, haja vista a Diretoria não ter em sua rotina a previsão de pagamento de ofício.

Ressalta-se que, da interpretação do referido dispositivo, a manifestação de vontade do militar deve ser para receber no local de destino e não para requerer no local de destino (Art. 31 - A Ajuda de Custo é a indenização para o custeio de despesas de viagem, mudança e instalação, exceto as de transporte, paga adiantadamente ao PM ou BM, salvo seu interesse em recebê-la no destino).

Assim sendo, é dever da administração, preenchidos os requisitos legais, independente de manifestação do militar, realizar o pagamento da indenização ao militar.

3 PROCEDIMENTOS ATUAIS DO CBMERJ PARA CONCESSÃO DE PAGAMENTO DE AJUDA DE CUSTO POR MOVIMENTAÇÃO.

Atualmente, no âmbito do CBMERJ, o setor responsável pela análise dos requisitos necessários a serem apresentados nos requerimentos e concessão da indenização ajuda de custo é a Diretoria Geral de Finanças.

Além do que consta dos dispositivos legais da lei 279/79, na busca da operacionalização dos procedimentos administrativos, foi elaborada e publicada a Nota DGF 149/2009, no veículo oficial de publicidade da Corporação.

Segundo o Boletim Ostensivo da Secretaria de Estado da Defesa Civil (SEDEC), datado de 30 de junho de 2009, publicação que atualmente norteia a atividade administrativa de pagamento, as condições para que o militar do CBMERJ solicite a indenização constam da fundamentação, não da parte dispositiva.

Ressalta-se que parte dispositiva é aquela em que será manifestada a ordem a ser cumprida.

Neste contexto, prevê o seguinte:

Considerando o que preceitua o Artigo 31, da lei nº 279, de 26 de novembro de 1979, cuja AJUDA DE CUSTO é a Indenização para o custeio de despesas de viagem, mudança e instalação quando o Militar for movimentado;

Considerando que a ajuda de custo será igual ao valor correspondente ao soldo, quando não possuir dependente e a duas vezes o valor do soldo, quando possuir dependente expressamente declarado, conforme Artigo 33, da lei nº 279, de 26 de novembro de 1979;

Considerando que para obtenção do direito deste benefício, as movimentações de Bombeiros Militares somente terão efeito quando ocorrerem no âmbito das Organizações de Bombeiros Militares (OBM);

Considerando o que estabelece o artigo 1º da lei Complementar nº. 87, de 16 de dezembro de 1997, que define os Municípios que compõem a Região Metropolitana do Rio de Janeiro;

Considerando que a Resolução SEDEC nº 251, de 12 de fevereiro de 2003, modificada pelo Decreto nº 33.175, de 14 de março de 2003, e acrescida da Portaria CBMERJ nº 563, de 04 de fevereiro de 2009, que estabelece a organização dos Comandos de Bombeiros de Área;

Considerando que os Militares movimentados entre as áreas de atuações dos Comandos de Bombeiros de Área farão jus ao benefício da ajuda de custo previsto no artigo 33 da lei nº 279, de 26 de novembro de 1979, com exceção das movimentações no âmbito do mesmo CBA, bem como as movimentações dos Militares dentro dos CBA situados na região do Grande Rio (Capital, Metropolitana, Baixada Fluminense, Atividades Especializadas e atividades pré-hospitalares);

Considerando que a DGP/OE está situada geograficamente no âmbito do CBA Capital;

Considerando que as movimentações de Militares de qualquer OBM para órgãos externos (DGP/OE) não gerarão direito a percepção de benefícios;

Considerando que os Militares movimentados da DGP/OE para qualquer organização de Bombeiro Militar terão direito ao benefício desde que se enquadrem nas considerações acima.

O Diretor-Geral de Finanças informa que, para o devido pagamento do benefício, o Militar deverá encaminhar os seguintes documentos:

a) Requerimento Padrão, enviado pela Unidade que o Militar seguiu destino;

b) Cópia autenticada (confere com original) do Boletim constando Nota da movimentação do Militar;

c) Cópia autenticada (confere com original) da identidade; e

d) Cópia autenticada (confere com original) dos Boletins da matrícula e de término do curso (em caso de movimentação para curso).

Observações:

Os Militares quando matriculados em cursos na Corporação, com mudança de Comando de Bombeiros de Área (CBA), conforme considerações acima, o pagamento será efetuado uma única vez após publicação da conclusão do curso, tendo em vista a leitura a contrário sensu do inciso II do artigo 34 da lei nº 279, de 26 de novembro de 1979, onde reza que o Militar não terá direito à AJUDA DE CUSTO quando desligado de Escola ou Curso por falta de aproveitamento ou por interesse próprio, devendo o mesmo encaminhar os documentos após o término do curso para pagamento do benefício.

Os Militares deverão observar os incisos do artigo 35, da lei nº 279, de 26 de novembro de 1979, no que tange a restituição.

Em consequência, o Diretor-Geral de Finanças torna sem efeito a Nota DGF 194/2006, publicada no Boletim da SEDEC/CBMERJ nº 134, de 24 de julho de 2006, e a Nota DGF 094/2003, publicada no Boletim da SEDEC/CBMERJ nº 115, de 24 de junho de 2003.

3.1 A LEGISLAÇÃO E A NOTA

Há de ser observado que o atual conceito de sede empregado no âmbito da Corporação, com fundamento na Nota DGF 149/2009, deve ser refinado pelos seguintes motivos:

Apesar de a lei complementar estadual n° 87, de 16 de dezembro de 1997,do Estado do Rio de janeiro, dispor sobre a região metropolitana do Rio de Janeiro, sua composição, organização e gestão, e sobre a microrregião dos lagos, definir as funções públicas e serviços de interesse comum, esta lei não fez alterações na lei de remuneração dos militares estaduais.

Assim sendo, o texto legal fala em municípios vizinhos e não em regiões instituídas com fins de organização, ao planejamento e a execução de funções públicas e serviços de interesse público, motivo pelo qual não pode ser empregado tal critério com fins ao deferimento ou não da indenização.

Quando a legislação versa acerca da movimentação de sede, em nenhum momento ela vincula o município sede ou os municípios vizinhos a um Comando Intermediário.

Destarte, a vinculação de pagamento de ajuda de custo à mudança de CBA não, necessariamente, irá estar de acordo com a mudança ou não de sede.

O conceito de sede, para fins de concessão do benefício, possui uma definição legal, específica para fins de emprego na interpretação da lei que a contém.

Assim, não é possível que a administração interprete-a além do conteúdo da norma para que sirva de critério objetivo para concessão da ajuda de custo.

Quaisquer menções acerca de movimentação de militares de ou para locais que não sejam OBM, independente de ser ou não de natureza Bombeiro Militar, torna-se redundante, haja vista que a ajuda de custo, na forma da lei, somente será concedida, antes de quaisquer análises, pela definição legal de sede, se o militar for movimentado de uma OBM a outra.

Assim sendo, a interpretação constante da referida publicação encontra-se com a necessidade de aperfeiçoamento de modo a ser empregado o conceito elencado no item 2.4.3.

3.2 AJUDA DE CUSTO POR MOVIMENTAÇÃO X AJUDA DE CUSTO DE CURSOS: HÁ DIFERENÇA?

Atualmente, conforme se pode observar de prospecto de divulgação da DGF (ANEXO A), o órgão faz uma diferenciação clara entre a ajuda de custo a ser concedida na hipótese em que o militar estará realizando curso e quando é movimentado.

A lei de remuneração, não faz distinção acerca de ambas as hipóteses, trazendo, em seu bojo, um rol taxativo de hipóteses para concessão e não concessão, não podendo, destarte, o administrador ampliar ou restringir o mandamento legal.

Neste sentido, há de ser lembrado que movimentação, conforme o RMOP, abrange quatro situações, dentre elas a designação, que é a modalidade de movimentação de um Bombeiro Militar para, dentre outras hipóteses, realizar curso ou estágio em estabelecimento estranho ou não ao CBMERJ.

Assim sendo, quando o militar é matriculado em um curso ou estágio em estabelecimento estranho ou não à Corporação, em verdade foi designado para realizar o curso, não se devendo confundir os institutos jurídicos.

Matrícula, conforme se observa do artigo 9° do Estatuto dos Bombeiros Militares (EBM) é forma de ingresso no CBMERJ, enquanto designação é o ato administrativo pelo o qual o militar vincula-se a um curso.

DO INGRESSO NO CBERJ

Art. 9° - O ingresso no CBERJ é facultado a todos os brasileiros nato, sem distinção de raça ou de crença religiosa, mediante inclusão, matrícula ou nomeação, observadas as condições prescritas neste Estatuto, em lei e nos regulamentos da Corporação. (grifo nosso)

Destarte, mesmo que um militar não seja movimentado na modalidade transferência para realização de um curso, ele estará sendo movimentado na modalidade designação, não comportando, nesta hipótese, a denominação “matrícula”.

Há de ser concluído, portanto, que não há diferença entre a ajuda de custo por curso e por movimentação.

A ajuda de custo sempre deverá ser paga, no caso de preenchimento dos requisitos necessários, aqueles que são movimentados em quaisquer das quatro hipóteses de apresentadas.

4 AJUDA DE CUSTO NO CONTEXTO DE OUTRAS INSTITUIÇÕES.

A ajuda de custo não é direito concedido apenas aos militares do Estado do Rio de Janeiro.

As pesquisas realizadas, quer sejam por consulta direta às diversas instituições públicas, civis ou militares, ou privadas, quer sejam do material legislativo-regulamentar disponível nos canais de comunicação dos órgãos na rede mundial de computadores, mostram que é uma espécie de indenização prevista nos mais diversos estatutos.

Contudo, diversas são as peculiaridades existentes, fazendo com que se diferencie nas hipóteses e formas de concessão do benefício.

4.1 AJUDA DE CUSTO NO ÂMBITO DE ALGUNS CORPOS DE BOMBEIROS MILITAR.

Com o intuito de verificar como são concedidas as indenizações de ajuda de custo no âmbito das corporações de Bombeiros Militares do Brasil foram enviadas correspondências eletrônicas aos Comandos dos Corpos de Bombeiros Militar de todos os Estados e do Distrito Federal (APÊNDICE E).

Cumpre ressaltar que, em virtude do não recebimento das respostas de todas as correspondências enviadas, são apresentados, em ordem alfabética, apenas os entes federativos que disponibilizaram as informações.

4.1.1 Distrito Federal (DF).

Os militares do Distrito Federal têm suas remunerações reguladas pela lei federal 10.486, de 04 de julho de 2002.

Assim como é comum nas diversas remunerações dos agentes públicos, consta, como direito do militar Distrital, a ajuda de custo.

Art. 2º Além da remuneração estabelecida no art. 1º desta lei, os militares do Distrito Federal têm os seguintes direitos pecuniários:

I - observadas as definições do art. 3º desta lei:

...

...

c) ajuda de custo.

Considerando o mandamento legal, no qual determina que sejam observadas as definições do art. 3º da lei de remuneração, na forma do inciso XI deste artigo, com redação dada pela lei 12.086, de 06 de novembro de 2009, a ajuda de custo deve ser entendida como um:

direito pecuniário devido ao militar, pago adiantadamente, por ocasião de transferência para a inatividade ou quando se afastar de sua sede em razão de serviço, para custeio das despesas de locomoção e instalação, exceto as de transporte, nas movimentações para fora de sua sede.

A Capital Federal, dentre outras peculiaridades, possui uma a ser destacada. Na forma do artigo 32 da Carta da República:

O Distrito Federal, vedada sua divisão em Municípios, reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços da Câmara Legislativa, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição. (grifo nosso)

De plano já fica evidente que a ajuda de custo concedida a seus militares não terá como um possível critério geográfico a mudança de município.

No artigo 57, da lei de remuneração dos militares do Distrito Federal, são citadas algumas definições legais.

Art. 57. Para efeitos desta lei, adotam-se as seguintes conceituações:

I - Sede - o território do Distrito Federal;

II - Corporação - é a denominação dada à Polícia Militar e ao Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal;

III - Missão, tarefa ou atividade - é o dever emergente de uma ordem específica de comando, direção ou chefia;

IV - Unidade Militar (UM) - é a denominação genérica dada a corpo de tropa, repartição, estabelecimento ou a qualquer outra unidade administrativa das Corporações Militares do Distrito Federal.

Parágrafo único. Para as demais Unidades da Federação atingidas por esta lei considera-se sede, a unidade em que serve o militar tendo como limite o Município. (grifo nosso)

Neste sentido, diante do que esta contido no artigo supracitado da Constituição Federal e do que consta do inciso I do artigo 57, da lei 10.486/02, a única possibilidade para que as disposições acerca da ajuda de custo por movimentação sejam aplicáveis, no interior do Distrito Federal, seria a ampliação do constante do parágrafo único deste artigo para aplicar ao conceito sede o sinônimo de OBM.

Porém, assim não se procede.

Conforme fora informado no memorando n° 1710/2013 – SEPAG/DIGEP (ANEXO B), de 17 de junho de 2013, recebido em resposta a solicitação de informações por correio eletrônico, aquele Corpo de Bombeiros é categórico em afirmar que movimentações dentro do território do Distrito Federal não ensejam direito a indenização de ajuda de custo.

Por derradeiro, conforme se extrai de uma hermenêutica gramatical, bem como da manifestação no documento supracitado, na forma do parágrafo único do artigo 57, da lei federal 10.486/02, nas unidades da federação em que se aplica a referida lei, deve ser considerado sede, a unidade em que serve o militar tendo como limite o município.

4.1.2 Minas Gerais (MG).

A remuneração dos militares estaduais de Minas Gerais, atualmente, tem sua existência jurídica no corpo da lei delegada do Estado de Minas Gerais n° 37, de 13 de janeiro de 1989.

Além dos dispositivos legais acerca da ajuda de custo, o Estado de Minas Gerais, dentro das competências cabíveis, foram publicadas a Resolução do Comando Geral nº 422, de 18 de maio de 2011, do Corpo de Bombeiros Militar de Minas Gerais (CBMMG), que regulamenta a concessão de ajuda de custo, conforme normas contidas na lei de remuneração militar (ANEXO C) e a instrução técnica de recursos humanos - ITRH nº 235, de 27 de junho de 2011, da Diretoria de Recursos Humanos do CBMMG, que dispõe sobre o pagamento de ajuda de custo, ambas com fins a padronizar procedimentos para concessão de ajuda de custo (ANEXO D).

As diversas disposições das normas supracitadas assemelham-se ao que consta da lei 279/79 do Estado do Rio de Janeiro, porém, da ITRH nº 235, destaca-se o artigo 8°:

As movimentações entre as Unidades localizadas nas regiões conurbadas, assim consideradas as circunscrições de dois ou mais municípios e/ou distritos, dispostos um em prolongamento do outro, com edificações e vias sequenciais, não geram direito à percepção da Ajuda de Custo.

Neste contexto, o CBMMG, aplica, pelo que se extrai de suas legislações, além dos critérios objetivos semelhantes à legislação fluminense, um conceito de sede conurbada.

Assim, o militar além de alterar o município em que serve, deverá o ser para município distinto aqueles que estão dispostos em prolongamento do outro, tendo-se por referência inicial sua sede de origem, com edificações e vias sequenciais.

Outro fator de destaque é o fato de que, além da movimentação por interesse próprio não gerar direito à ajuda de custo, disposição semelhante ao artigo 34, I da lei estadual do Rio de Janeiro 279/79, a movimentação do militar por conveniência da disciplina também não ensejará o direito ao militar.

4.1.3 Paraná (PR).

Diferentemente do Estado do Rio de Janeiro, no Estado do Paraná o Corpo de Bombeiros é subordinado à Polícia Militar, integrando sua estrutura organizacional.

Em resposta a correspondência eletrônica enviada, foi possível obter a informação de que em virtude da implementação da alteração da forma de remuneração para o do subsídio, pela lei 17.169, de 24 de maio de 2012, os militares daquele Estado não possuem o direito a percepção da indenização de ajuda de custo (ANEXO E).

Assim, para as despesas do militar com gastos fora de sua sede habitual de trabalho, em regra, deverão ser concedidas diárias, a título de indenização.

Contudo, havendo mudança de sede, existe a previsão do pagamento de uma remuneração para que o militar possa ser indenizado pelas despesas com mudanças.

Tal indenização é chamada de indenização por remoção.

Observa-se, destarte, que apesar de formalmente não haver o direito a ajuda de custo, materialmente a indenização por remoção é a ajuda de custo por excelência.

Outra importante observação que deve ser feita acerca desta novel legislação é o fato de ser devida a indenização tanto por mudança de sede por interesse da administração quanto por interesse próprio, conforme pode ser visto no artigo 4°, da lei 17.169, de 24 de maio de 2012:

Art. 4º. A indenização por remoção é devida ao militar estadual nas transferências, sejam a pedido ou no interesse do serviço público, que impliquem em modificações de sede, no valor equivalente a 01 (um) subsídio de seu respectivo posto ou graduação.

A indenização por remoção será paga somente na efetivação da mudança de domicílio, em parcela única, sendo vedado o pagamento antecipado, o pagamento durante o período de fruição de férias e outros afastamentos.

Semelhantemente ao que ocorre na vigente legislação do Estado do Rio de Janeiro, no que se refere a ajuda de custo, a indenização por remoção não poderá ser concedida concomitantemente com diária no novo domicílio.

Cumpre ressaltar que a legislação paranaense veda a percepção da indenização por mais de uma vez no período de 02 (dois) anos.

Por último, destaca-se que o conceito de sede na legislação paranaense, deve ser definido por decreto, o que possibilita uma maior flexibilidade diante da constante evolução social e corporativa.

4.1.4 Rio Grande do Norte (RN).

Encaminhado em 13 de dezembro de 2011, o projeto de lei complementar estadual que dispunha sobre o subsídio dos militares do Estado do Rio Grande do Norte, foi promulgado em 03 de janeiro de 2012.

Tal forma de remuneração, ora vigente no Estado nordestino, diferentemente do que ocorre no Estado do Rio de Janeiro, foi instituído para que pudesse a administração pública se adequar a ordem constitucional vigente.

Apesar de formalmente não carecer de lei complementar para versar sobre o tema, tal forma foi adotada.

A lei complementar estadual nº 463, de 03 de janeiro de 2012, então, atualmente é a que rege a remuneração dos militares do Corpo de Bombeiros Militar do Rio Grande do Norte (CBMRN).

No bojo desta há previsão legal, nos artigos 2° e 8°, para concessão de ajuda de custo nas hipóteses em que seja militar designado, de ofício, para exercer suas funções em outra sede.

Art. 2º A percepção do subsídio pelos militares não exclui o pagamento das seguintes vantagens pecuniárias:

[...]

§ 1º Constituem espécies da vantagem pecuniária de que trata o inciso IV do caput deste artigo:

I - ...

II - ajuda de custo.

[...]

Art. 8º É devida ajuda de custo ao militar designado, de ofício, para exercer suas funções em outra sede, destinada a compensar as despesas de mudança e de instalação que implique alteração de domicílio em caráter permanente.

Parágrafo único. A ajuda de custo será calculada com base na Parcela Única atribuída ao Nível X do correspondente posto ou graduação do militar removido para outra sede, na proporção de vinte e cinco por cento.

Tem, portanto, por objetivo compensar as despesas de mudança e de instalação que implique alteração de domicílio em caráter permanente.

Há, porém, que se destacar que a lei foi categórica em afirmar que somente terá direito a percepção da referida indenização aqueles que forem movimentados de ofício.

Tal observação se faz relevante em virtude do que se discutirá no Capítulo 5 do presente trabalho.

Outro destaque que se deve dar é o fato de que visa “a compensar as despesas de mudança e de instalação que implique alteração de domicílio em caráter permanente”.

Contudo, conforme pode ser observado na seção 2.5, domicílio é o lugar onde a pessoa estabelece a sua residência com ânimo definitivo.

Diante disso há de ser destacada a impropriedade da previsão legal do Rio Grande do Norte, pois, o domicílio já é de caráter permanente.

Residência seria o termo mais apropriado, vez que, ficaria de plano excluído quaisquer dúvidas acerca do domicílio necessário, estando, destarte, límpido o entendimento de estar se tratando do domicílio voluntário.

Apesar de o legislador não incluir o conceito de sede na lei complementar, pode-se concluir que pouco importaria se o conceito de sede seria o território do município, do Estado ou o local onde serve o militar, bastando, para tanto que a sua movimentação fosse fator motivador de uma mudança de domicílio, desde que levadas em conta as questões supracitadas.

4.1.5 Rio Grande do Sul (RS).

No Rio Grande do Sul, a lei de remuneração militar é a lei complementar estadual 6.196, de 15 de janeiro de 1971.

Nesta lei, a ajuda de custo está prevista no artigo 24, alínea b e artigos 35 a 41.

Prevê o artigo 35:

A ajuda de custo é a indenização para o Policial Militar custear as despesas de viagem, mudança e instalação, exceto as de transporte, quando, por conveniência do serviço, for nomeado, designado, classificado, transferido, matriculado em escolas, centro de instrução, mandado servir ou estagiar em nova comissão, e ainda quando deslocado com a Unidade, Serviço ou Estabelecimento que tenha sido transferido.

Nota-se que as hipóteses legais no âmbito do Estado gaúcho apresentam um grau de esclarecimento maior que o previsto na legislação de remuneração militar fluminense.

Diferentemente da necessária verificação do conceito de movimentação, como se apresentou na seção 2.2, o rol do artigo 35, acima citado, já é de cunho elucidativo.

Há, contudo, assim como ordinariamente pode ser encontrado em legislações semelhantes, a vedação pela lei de remuneração militar do Rio Grande do Sul ao recebimento da indenização quando esta é solicitada em virtude movimentação de interesse próprio.

Nesta esteira, conforme será apresentado no capítulo 5, em última análise, o interesse particular será mero agente iniciador do processo de movimentação, uma vez que esta somente ocorrerá para atender a finalidade pública.

Além do que fora supracitado, merece relevo na previsão do parágrafo único do artigo 37:

Art. 37 - O valor da ajuda de custo ao Policial Militar é correspondente a:

1 - Um mês de soldo do posto ou graduação, quando não possuir dependentes;

2 - Dois meses de soldo do posto ou graduação, quando possuir dependentes.

Parágrafo único - Os valores da ajuda de custo de que trata este artigo, serão reduzidos de 50% quando o deslocamento do Policial Militar for para Município situado a menos de 100 km de sua sede de origem. (grifo nosso)

Diferentemente da lei 279/79 do Estado do Rio de Janeiro, consta deste parágrafo único a referência à distância de 100 Km.

Contudo há de serem observadas as restrições do decreto 48.213, de 09 de agosto de 2011, daquele Estado, em especial em seu artigo 3°:

Art. 3º Ficam vedados os pagamentos de ajuda de custo nas movimentações de militares estaduais para Municípios limítrofes da sede atual, ou para região servida por transporte urbano regular, quando não ficar demonstrada a necessidade de mudança de domicílio em caráter permanente.

4.1.6 Santa Catarina (SC).

Somente em 13 de junho de 2003, através da Emenda à Constituição do Estado de nº 33, foi concedido ao Corpo de Bombeiros Militar de Santa Catarina (CBMSC) a condição de organização independente da Polícia Militar.

Art. 105 - A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:

I - ...

II - ...

III - Corpo de Bombeiros Militar (EC nº 33)

Os militares catarinenses têm suas remunerações regidas pela lei estadual 5.645, de 30 de novembro de 1979.

A referida legislação, materialmente, no que se refere a indenização por ajuda de custo, possui conteúdo análogo ao previsto na lei 279/79 do Estado do Rio de Janeiro sendo as hipóteses de concessão as mesmas da citada lei de remuneração militar fluminense.

4.2 AJUDA DE CUSTO NAS FORÇAS ARMADAS BRASILEIRAS.

Assim como as Forças Militares Estaduais, as Forças Armadas do Brasil possuem uma legislação remuneratória única.

Sob forma de medida provisória (MP), em 01 de setembro de 2001, foi publicada no Diário Oficial da União (DOU) a vigente norma de remuneração dos militares da União (MP 2.215-10, de 31 de agosto de 2001).

Apesar de cada instituição militar ter sua forma intrínseca de cumprimento, todas elas seguem a norma geral supracitada e sua regulamentação.

Com fins a regulamentar a medida provisória, foi editado pelo Chefe do Executivo Federal o decreto 4.307, de 18 de julho de 2002.

Na forma do artigo 3° da MP 2.215-10/01:

Art. 3º Para os efeitos desta Medida Provisória, entende-se como:

[...]

XI - ajuda de custo - direito pecuniário devido ao militar, pago adiantadamente, conforme regulamentação:

a) para custeio das despesas de locomoção e instalação, exceto as de transporte, nas movimentações com mudança de sede; e

b) por ocasião de transferência para a inatividade remunerada, conforme dispuser o regulamento;

Verifica-se que a norma que rege o tema definiu as hipóteses para concessão, deixando, contudo, que suas minúcias fossem especificadas por norma secundária, o que foi realizado nos artigos 55 a 60, do decreto 4.307/02.

De todo conteúdo normativo remuneratório militar federal, destaca-se, como visto no artigo 3°, inciso XI, alínea b da MP 2.215-10/01, a viabilidade, diferentemente do que ocorre na lei 279/79 do ERJ, de concessão da indenização por ocasião de transferência para a inatividade remunerada.

Ressalta-se que a norma versa sobre transferência para a inatividade remunerada incluindo, portanto, as hipóteses de transferência para reserva remunerada e reforma.

Quanto aos demais aspectos de concessão, excetuando-se as referências utilizadas para cálculo, há similaridade com a legislação dos militares fluminenses.

Por derradeiro, há de ser mencionado que medida provisória, de forma a viabilizar uma rápida e clara operação de sua matéria, dentre seus anexos, apresenta uma tabela em que concatena todas as hipóteses de concessão de ajuda de custo previstas na norma, conforme se observa da tabela 3 do ANEXO F.

4.3 AJUDA DE CUSTO DOS SERVIDORES PÚBLICOS DA UNIÃO.

A lei federal nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais.

Dentre diversos direitos e obrigações dos servidores deste ente federativo consta a ajuda de custo.

Na forma da lei, assim como é recorrente em legislações correlatas, possui a ajuda de custo a natureza jurídica indenizatória.

Na forma do artigo 53 do Estatuto, com redação dada pela lei federal 9.527, de 10 de dezembro de 1997:

A ajuda de custo destina-se a compensar as despesas de instalação do servidor que, no interesse do serviço, passar a ter exercício em nova sede, com mudança de domicílio em caráter permanente, vedado o duplo pagamento de indenização, a qualquer tempo, no caso de o cônjuge ou companheiro que detenha também a condição de servidor, vier a ter exercício na mesma sede.

Diante do que se apresenta, há de serem ressaltados alguns pontos de modo perscrutar a referida norma.

O primeiro é que a lei, expressamente, impõe como condição necessária que haja mudança de domicílio do servidor com caráter de permanência.

Observa-se que a indenização paga aos servidores da União não se destina a custear a mudança, e sim “compensar as despesas de instalação do servidor”, haja vista que as despesas de mudança, quando a movimentação é feita no interesse do serviço, correm por conta da própria administração (“Art. 53, § 1º - Correm por conta da administração as despesas de transporte do servidor e de sua família, compreendendo passagem, bagagem e bens pessoais”).

Cumpre salientar que a legislação, no que concerne a esta indenização, não é restrita ao servidor. O legislador preocupou-se também com a família em caso de falecimento do servidor estatutário.

Assim, se ao ser deslocado o servidor falecer, a família, conforme disposto no artigo 53, parágrafo 2º, tem até um ano após o óbito para solicitar a administração que esta arque com os custos do retorno ao local de origem.

Na forma do artigo 54, a ajuda de custo terá como base de cálculo a remuneração que o servidor faria jus se vivo estivesse, sendo esta indenização equivalente a, no máximo, o triplo deste valor.

Por derradeiro, a lei 8.112/90 tem foco também na preservação do erário público. Assim, quando o servidor receber a quantia de direito e não se apresentar no novo local de trabalho, injustificadamente, no prazo de 30 (trinta) dias ficará obrigado a restituir a ajuda de custo.

4.4 AJUDA DE CUSTO NO ESTATUTO DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO PODER EXECUTIVO DO ESTADO RIO DE JANEIRO.

No âmbito do Estado do Rio de Janeiro, os servidores públicos do Poder Executivo são regidos por um estatuto próprio trazido ao mundo jurídico pelo decreto-lei (DL) nº 220, de 18 de julho de 1975.

A ajuda de custo vem contemplada, como direito a ser regulamentado, no artigo 24, inciso I, deste diploma (Art. 24 - O Poder Executivo disciplinará a concessão de: I - ajuda de custo e transporte ao funcionário mandado servir em nova sede).

Através do decreto nº 2.479, de 08 de março de 1979, foi aprovado o regulamento do estatuto dos servidores civis do executivo, do qual consta os seguintes dispositivos:

Art. 149 – Além do vencimento, poderá o funcionário perceber as seguintes vantagens pecuniárias:

III – ajuda de custo e transporte ao funcionário mandado servir em nova sede;

SUBSEÇÃO I

Da Ajuda de Custo

Art. 179 – Será concedida ajuda de custo, a título de compensação das despesas de viagem, mudança e instalação, ao funcionário que, em razão de exercício em nova sede com caráter de permanência, efetivamente deslocar sua residência.

Art. 180 – A ajuda de custo será arbitrada pelos Secretários de Estado ou dirigentes de órgãos diretamente subordinados ao Governador e não será inferior a uma nem superior a três vezes a importância correspondente ao vencimento do funcionário, salvo quando se tratar de missão no exterior.

§ 1º - No arbitramento da ajuda de custo serão levados em conta o vencimento do cargo do funcionário designado para nova sede ou missão no exterior, as despesas a serem por ele realizadas, bem como as condições de vida no local do novo exercício ou no desempenho da missão.

§ 2º - Compete ao Governador arbitrar a ajuda de custo a ser paga ao funcionário designado para missão no exterior.

Art. 181 – Sem prejuízo das diárias que lhe couberem, o funcionário obrigado a permanecer fora da sede de sua unidade administrativa, em objeto de serviço, por mais de 30 (trinta) dias, perceberá ajuda de custo correspondente a um mês do vencimento de seu cargo.

Parágrafo único – A ajuda de custo será calculada sobre o valor atribuído ao símbolo do cargo em comissão, quando o seu ocupante não for também de cargo efetivo.

Art. 182 – Não se concederá ajuda de custo:

I – ao funcionário que, em virtude de mandato legislativo ou executivo, deixar ou reassumir o exercício do cargo;

II – ao funcionário posto a serviço de qualquer outra entidade de direito público;

III – quando a designação para a nova sede se der a pedido.

Art. 183 – O funcionário restituirá a ajuda de custo:

I – quando se transportar para a nova sede ou local da missão, nos prazos determinados;

II – quando, antes de decorridos 3 (três) meses do deslocamento ou do término da incumbência, regressar, pedir exoneração ou abandonar o serviço.

§ 1º - A restituição é de exclusiva responsabilidade do funcionário e não poderá ser feita parceladamente.

§ 2º - O funcionário que houver percebido ajuda de custo não entrará em gozo de licença-prêmio antes de decorridos 90 (noventa) dias de exercício na nova sede, ou de finda a missão.

§ 3º - Não haverá obrigação de restituir:

1) quando o regresso do funcionário for determinado ex officio ou decorrer de doença comprovada ou de motivo de força maior;

2) quando o pedido de exoneração for apresentado após 90 (noventa) dias de exercício na nova sede ou local da missão.

Há de ser percebido a similitude existente entre as normas de caráter civil, constantes dos dispositivos citados, e a legislação acerca da remuneração militar estadual, já apresentadas.

Contudo, além de tais hipóteses, há a viabilidade de que haja uma forma distinta às possibilidades concebidas como de direito aos militares para percepção da ajuda de custo.

Tal situação ocorrerá quando o servidor participar de órgãos colegiados, regularmente instituídos, estando no exercício das atribuições no exterior.

Porém, para que receba a indenização, deverá estar regulamentado pelo Governador de Estado.

Art. 169 – A gratificação pela participação em órgão de deliberação coletiva destina-se a remunerar a presença dos componentes dos órgãos colegiados regularmente instituídos.

[...]

§ 2º - Compete ao Governador arbitrar a ajuda de custo a ser paga ao funcionário designado para missão no exterior.

4.5 AJUDA DE CUSTO NO ESTATUTO DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO PODER EXECUTIVO DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO.

O município do Rio de Janeiro também conta com previsão legal de ajuda de custo para seus servidores.

Tal previsão vem contida nos artigos 133 e 134 da lei municipal 94, de 14 de março de 1979.

Art. 133 – Ajuda de custo é a compensação de despesas de viagens e instalação concedida ao funcionário que for incumbido de missão fora do Município por prazo superior a 30 (trinta) dias, não podendo exceder de importância equivalente a 3 (três) meses de vencimento, salvo quando se tratar de missão no exterior.

Parágrafo único – No arbitramento da ajuda de custo serão levados em conta o vencimento do cargo do funcionário, as despesas a serem por ele realizadas, bem como as condições de vida do local da missão. (grifo nosso)

Assim, como é comum nas disposições acerca do tema, o direito será considerado existente quando o servidor for afastado de sede, contudo, há nesta legislação dois aspectos que a diferencia das já citadas.

Trata-se do requisito temporal e a variabilidade discricionária para concessão do valor dentro do limite legal.

Nesta esteira, deverá a administração, ao analisar os requisitos vinculados, aplicar a razoabilidade e proporcionalidade para a fixação do valor a ser percebido pelo servidor.

5 AS MOVIMENTAÇÕES POR INTERESSE PRÓPRIO NÃO SÃO DE INTERESSE PÚBLICO?

A maioria das legislações apresentadas, inclusive na lei de remuneração dos militares do Rio de Janeiro, afirma que para a concessão, ou não, da indenização de ajuda de custo a movimentação deve ocorrer por interesse público (ou da administração), sendo vedada a percepção na hipótese de interesse próprio.

Em corrente contrária, especificamente quanto ao interesse próprio, está a legislação paranaense.

A lei 17.169, de 24 de maio de 2012, no artigo 4°, afirma:

Art. 4º. A indenização por remoção é devida ao militar estadual nas transferências, sejam a pedido ou no interesse do serviço público, que impliquem em modificações de sede, no valor equivalente a 01 (um) subsídio de seu respectivo posto ou graduação. (grifo nosso)

Superada a discussão acerca da indenização por remoção ser materialmente uma indenização para ajuda de custo, cabe a reflexão do porquê desta alteração de vanguarda.

Na sua essência, as atividades de Bombeiro Militar, sem dúvidas, são de interesse público.

Se assim não fosse, não haveria o porquê de existir.

A Corporação existe para servir ao público, e, assim sendo, todas as suas ações, operacionais ou administrativas, devem ser pautadas de modo a exaltar a supremacia do interesse público sobre o particular.

Nesta esteira, quando um militar tem a vontade de ser movimentado, em sendo atendido pela administração, estará esta, em verdade, atendendo ao interesse público.

Por que?

De uma forma exemplificativa, supondo que o militar “A” deseje ser movimentado de um quartel da Capital do Estado para o quartel de Campos dos Goytacazes, mesmo que tenha todos os motivos particulares justificantes para tal solicitação, a administração somente poderá atender se houver naquele novo quartel a necessidade deste militar.

Além disso, sob pena de ver o serviço público prejudicado, o quartel da Capital não pode ser prejudicado por esta redução de efetivo.

Diante do exemplo, pode-se verificar que o interesse próprio existente na movimentação é tão somente o fato gerador do processo de troca de OBM, a qual, só ocorrerá, diante da comprovada existência do interesse público.

Poder-se-ia questionar o caso das permutas entre militares, ou seja, aquele caso em que ambos os militares estão de comum acordo quanto as suas transferências.

Esta seria uma hipótese, mesmo sendo os militares de mesmo posto ou graduação, Qualificação de Bombeiro Militar Particular (QBMP), especialidade ou quadro, de exclusivo interesse próprio de cada um dos militares?

Não!

Mesmo nestas condições, a administração não estará obrigada a realizar a permuta de militares entre OBM se não houver o justificado interesse público envolvido.

Não há que se cogitar a hipótese de que o interesse particular possa sobrepor-se ao público.

Destarte, diante deste panorama, a novel legislação paranaense veio ao encontro do princípio da supremacia do interesse público, ao afirmar, como consta supracitado, que a indenização deve ser concedida mesmo que a movimentação ocorra por interesse particular.

Diante dos fatos e fundamentos apresentados, fica claro que não pode existir movimentação por interesse particular, sendo este um agente motivador para que ocorra a movimentação.

Neste sentido, mesmo com a legislação de remuneração vigente, preenchido os requisitos objetivos para concessão de ajuda de custo, considerando que todas as movimentações são direta ou indiretamente de interesse público independente do motivo da movimentação, deve ser concedida a indenização de ajuda de custo.

6 ADEQUAÇÃO DOS PROCEDIMENTOS PARA CONCESSÃO DE AJUDA CUSTO NO ÂMBITO DO CBMERJ NA FORMA DA LEGISLAÇÃO VIGENTE.

No Estado do Rio de Janeiro, acerca do tema processos administrativos, diversas legislações devem ser observadas.

Entretanto, em se tratando da adequação dos procedimentos para concessão de ajuda custo no âmbito do CBMERJ na forma da legislação vigente, duas em especial merecem destaque: a lei estadual nº 5.427, de 01 de abril de 2009, que estabelece as normas sobre atos e processos administrativos e o decreto nº 31.896, de 20 de setembro de 2002, que, dentre outros objetos, regula o processo administrativo no âmbito da administração pública.

A lei 5.427/09 surge no ordenamento jurídico com o objetivo primordial de padronizar os atos e processos administrativos do Estado do Rio de Janeiro.

Conforme o artigo 5° desta lei, o processo administrativo deve ser iniciado “de ofício, a requerimento, proposição ou comunicação do administrado”.

Neste sentido, em se tratando de ajuda de custo, o processo administrativo deve ser inaugurado por requerimento do interessado ou de ofício.

6.1. PROCESSO ADMINISTRATIVO INICIADO A REQUERIMENTO DO INTERESSADO.

A movimentação do militar, nos termos do Regulamento de Movimentação de Oficiais e Praças do Corpo de Bombeiros Militar do Estado do Rio de Janeiro, quando verificada a mudança de sede do militar, dentro do conceito trabalhado na seção 2.4 e não paga adiantadamente ao militar, na forma da primeira parte do artigo 31 da lei de remuneração, ou, ainda, havendo interesse do militar em receber no destino, conforme previsto na parte final do mesmo artigo, ensejará que o militar solicite, por via de requerimento padrão de sua nova OBM a indenização de ajuda de custo.

A solicitação deverá ser feita pelo militar, através da seção administrativa de sua nova unidade, que deverá realizar a montagem de um processo administrativo contendo os seguintes formalidades:

a) Capa de processo padronizada pelo Governo do Estado do Rio de Janeiro devidamente preenchida com número do processo, data de início, nome do interessado e assunto.

b) Termo de abertura de processo.

c) Requerimento padrão do interessado.

d) Cópia da carteira de identidade militar.

e) Cópia do contracheque do militar.

f) Cópia do boletim de movimentação.

g) Cópia do boletim de apresentação do militar na nova OBM ou inclusão nos cursos de carreira da corporação.

h) Cópia do comprovante de residência na sede antiga e na nova sede não existindo, entre ambos, um lapso temporal superior a 03 (três) meses.

i) Declaração do militar, quando se tratar de mudanças entre sedes vizinhas, da inexistência de frequentes meios de transporte que as interligue, quando se tratar de hipótese não prevista no Art. 14 desta Portaria.

j) Todas as cópias contidas nos autos do processo deverão estar autenticadas contendo o carimbo de “confere com o original” na forma do decreto estadual 29.205, de 14 de setembro de 2001.

k) A tramitação física do processo deverá ser precedida de prévia inclusão e movimentação processual no Sistema Integrado de Protocolo do Estado do Rio de Janeiro - Sistema UPO.

Recebido o processo pela Diretoria Geral de Finanças e sendo verificado que o processo preencheu todos os requisitos objetivos, deverá ser analisado se há o enquadramento legal para concessão, atentando-se para o conceito de sede apresentado na seção 2.4, bem como o conceito de movimentação constante da seção 2.2.

Ratifica-se, neste ponto, ao citar a seção 2.2, que não há que se falar em duas espécies de ajuda de custo (movimentação e curso) e sim em ajuda de custo por movimentação em quaisquer de suas modalidades.

Assim, com fins de padronização deste procedimento administrativo, é apresentada no APÊNDICE D uma proposta de Portaria, que, se aprovada, permitirá que a ajuda de custo no CBMERJ tenha um procedimento uniforme para todas as espécies de movimentação.

6.2 PROCESSO ADMINISTRATIVO INICIADO DE OFÍCIO.

As movimentações de militares possuem caráter público sendo publicadas em boletim da corporação.

Em sendo assim, ao ser verificado pela DGF que um militar foi movimentado, de ofício, deve analisar se está enquadrado nas hipóteses para concessão de ajuda de custo.

Verificado que a movimentação se deu dentro das exigências da lei estadual 279/79, de ofício, deverá ser feito o lançamento em folha de pagamento do militar após comprovada apresentação deste em sua nova OBM.

Ressalta-se que, caso haja o interesse do militar em receber o valor da ajuda de custo no local de destino, na forma do artigo 31 da lei de remuneração dos militares do Estado do Rio de Janeiro, deverá seguir as formalidades, no que for cabível, da seção 6.1.

O processo, então, será sobrestado até a apresentação de novo requerimento, contendo a cópia da apresentação do militar na nova OBM.

Recebido o requerimento supracitado, será anexado aos autos do processo sobrestado, quando, então, será seguido o rito normal de análise já mencionado.

7 CONCLUSÃO.

Diante do que se pode observar, no âmbito da legislação remuneratória do CBMERJ, todo o conflito que envolve a questão ora trabalhada fundamenta-se no conceito de sede.

Uma vez que a própria lei estadual 279/79 definiu como se deve interpretar o conceito de sede, não ficou o Poder Executivo ou a Administração com a legitimidade para interpretar seu significado de maneira diversa.

Límpido se apresenta, destarte, o descompasso com a evolução da sociedade e da Corporação.

Há de ser destacado que, apesar do texto legal ressaltar se tratar de indenização para o custeio de despesas de viagem, mudança e instalação, dando a impressão de que poder-se-iam ser exigidas que ocorressem os três elementos concomitantemente, evidente que, de uma hermenêutica teleológica, pode-se concluir por serem ações alternativas.

O militar terá direito a percepção quando se enquadrar em uma, duas ou em todas as hipóteses.

Como restou demonstrado, em virtude do conceito legal de sede, as hipóteses de concessão proporcionam a ocorrência de algumas discrepâncias, haja vista que, por diversas vezes uma movimentação intramunicipal gera ao militar um ônus muito maior que um deslocamento intermunicipal.

Evidentemente, diante desse fato, o critério mais razoável, do ponto de vista econômico-sócio-legal, seria a adoção de um novo conceito de sede, o qual seria a OBM a que o militar estiver vinculado.

Deste conceito de sede proposto, que aliaria a definição legal ao significado preconcebido pelo universo Bombeiro Militar, poder-se-ia criar um critério objetivo de distanciamento para que o militar fizesse jus à ajuda de custo.

Nesta esteira, uma vez o militar sendo movimentado de uma OBM a outra, em sendo a distância entre ambas igual ou superior a uma determinada quilometragem, haveria a presunção legal da necessidade indenizatória.

Em sendo inferior, haveria a necessidade de comprovação dos custos para fins de indenização até o limite legal, sem, contudo, ser negado de plano seu pleito antes da correta análise.

Ressalta-se, no entanto, que a movimentação deve ser entendida em seu sentido lato, abrangendo todas as hipóteses contidas do RMOP, até que norma específica surja no ordenamento jurídico dispondo sobre o tema.

Assim, não podendo valer-se do critério de distanciamento entre unidades, vez que este careceria de alteração legislativa, cumpre a administração pautar-se pela legalidade, cumprindo o se encontra determinado pela vigente lei de remuneração dos militares estaduais do Estado do Rio de Janeiro.

Neste sentido, para fins de padronização, propõe-se uma minuta de Portaria, em que, diante do que se encontra em vigor no âmbito legal, uniformizaria os procedimentos administrativos para concessão de ajuda de custo por movimentação.

Além do acima proposto, sugere-se, ainda, que seja criada uma comissão, no âmbito do CBMERJ, para elaboração de estudos visando uma possível alteração legislativa acerca do tema ajuda de custo, com fins de compatibilização da realidade atual dos BM e a lei estadual 279/79.

Por derradeiro, uma vez materializado este estudo por via de um projeto de lei, por se tratar de matéria comum à PMERJ, deve ser por esta ratificada, e, posteriormente, encaminhada ao Governador de Estado para fins de análise e iniciativa legislativa que lhe privativa.

REFERÊNCIAS

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Autor

Luiz Cláudio Chauvet

Bacharelado em Direito / Especialização em Direito Constitucional / Especialização em Direito Processual Civil / Especialização em Direito Administrativo / Especialização em Direito Penal e Processual Penal / Especialização em Administração Pública.

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CHAUVET, Luiz Cláudio. Padronização dos procedimentos para pagamento de ajuda de custo por movimentação no Corpo de Bombeiros do Rio de Janeiro. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 19, n. 4007, 21 jun. 2014. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/28375. Acesso em: 26 abr. 2024.

Padronização dos procedimentos para pagamento de ajuda de custo por movimentação no Corpo de Bombeiros do Rio de Janeiro