Indeferimento administrativo de benefício: por quê?

Apesar da Constituição Federal estar em vigor há mais de 11 anos, e da Lei nº 9.784, que trata do processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, ter sido editada há mais de 02 anos, ainda é costumeira a falta de fundamentação para o indeferimento do pedido de benefício por parte do INSS.

Diversas vezes o segurado protocola seu pedido de benefício, apontando que laborou algum tempo em condições especiais, e por ocasião do indeferimento o agente administrativo sem qualquer fundamentação simplesmente aponta "falta de tempo de contribuição".

Assim, é fato comum a total ausência de motivação para o indeferimento do pedido, não sendo indicado o dispositivo legal que sustenta a negativa, nem tão pouco – nos casos em que há tempo especial, o motivo do indeferimento ao pedido de conversão de tal período.

Tal procedimento afronta claramente a disposição do art. 2º, caput, da Lei nº 9.784/99, em especial no que tange ao princípio da motivação que deve ser obedecido pela Administração Pública.

A respeito da obrigação ao princípio da motivação por parte do administrador, ensina o Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello:

Dito princípio implica para a Administração o dever de justificar seus atos, apontando-lhes os fundamentos de direito e de fato, assim como a correlação lógica entre os eventos e situações que deu por existentes e a providência tomada, nos casos em que este último aclaramento seja necessário para aferir-se a consonância da conduta administrativa com a lei que lhe serviu de arrimo.

A motivação há de ser prévia ou contemporânea à expedição do ato. Em algumas hipóteses de atos vinculados, isto é, naqueles em que há aplicação quase automática da lei, por não existir campo para interferência de juízos subjetivos do administrador, a simples menção do fato e da regra de Direito aplicada pode ser suficiente, por estar implícita a motivação. Naqueloutros, todavia, em que existe discricionariedade administrativa ou em que a prática do ato vinculado depende de acurada apreciação e sopesamento dos fatos e das regras jurídicas em causa, é imprescindível motivação detalhada.

O motivo, como esclarece DIOGENES GASPARINI, "é a circunstância de fato ou de direito que autoriza ou impõe ao agente público a prática do ato administrativo". A motivação pode ou não estar na lei, mas sempre deve ser evidenciada no ato administrativo, também sob pena de nulidade.

A motivação da decisão denegatória permite ao segurado não apenas avaliar se houve erro por parte do servidor, se o próprio segurado não cumpriu determinado requisito, mas sobretudo saber sobre qual ponto irá recorrer administrativamente, ou mesmo sobre o quê irá propor ação judicial.

Oportuna são as palavras do Prof. Antônio Carlos de Araújo Cintra, quanto à exigibilidade da motivação para os atos administrativos:

A explicitação da motivação do ato administrativo é exigência que vem se firmando progressivamente, tendo-se em conta o exercício do controle aplicável à atividade da Administração Pública, não apenas na intimidade da sua própria organização e por sua própria iniciativa (autocontrole), mas também através da atividade jurisdicional, que lhe é externa e superior.

A explicitação dos motivos do ato administrativo permite controlar o subjetivismo do agente e também atende à exigência da demonstração de boa-fé que deve presidir as relações da Administração Pública com os administrados.

Além disto, a fundamentação explícita do ato serve ainda de justificação de sua iniciativa, máxime quanto aos atos que veiculam restrição de direitos, os quais devem sempre trazer adequados e completos fundamentos, como leciona

Quanto ao direito do segurado em ter motivado o indeferimento de seu pedido de benefício, diz o Dr. Hugo de Brito Machado:

Também em se tratando de decisão administrativa, é inegável que a fundamentação está diretamente relacionada com o direito do interessado de influir na formação do convencimento, seja da autoridade administrativa superior, competente para apreciar o recurso cabível no caso, seja do Juiz, ao qual for submetida a pretensão de controle de validade daquela decisão administrativa.

Não se considera fundamentada uma decisão que diz apenas inexistir o direito pleiteado, ou que a pretensão do requerente não tem amparo legal. Tais ‘fundamentos’ são de tal generalidade que se prestam para justificar qualquer indeferimento, e por isso mesmo, a rigor, não se prestam para nada. A decisão que tenha fundamentação assim tão genérica não permite o exercício do direito de defesa por parte daquele a quem prejudica, que não tem como argumentar em sentido contrário. Tal decisão, portanto, é nula.

A motivação deve apontar o fundamento legal para o indeferimento do pedido, ressaltando sempre que a Administração existe única e exclusivamente para servir a população, ou seja nada mais estará fazendo que a sua função. Relevantes são as palavras da Profª. Lúcia Valle Figueiredo:

A motivação, embora possa ser sucinta, deve demonstrar - de maneira cabal - o iter percorrido pelo administrador para chegar à prática do ato.

A motivação é elemento essencial para o controle, sobretudo para o controle judicial.

Não haverá possibilidade de aferir se o ato se conteve dentro da competência administrativa, dentro da razoabilidade, que deve nortear toda competência, caso não sejam explicitadas as razões condutoras do provimento emanado.

Ressaltam os administrativistas que o dever de fundamentar corresponde à Administração serviente, à Administração que se pauta pela necessidade de servir à coletividade, a que explicita função.

Saliente-se que a Portaria MPAS Nº 4.414/98 estabelece especificamente no âmbito do INSS o Regimento Interno do Conselho de Recurso, dispositivo recepcionado pelo art. 69 da Lei 9.784/99, mas que em nenhum momento, a regra especial da Portaria, justifica a falta de motivação para as decisões denegatórias de benefício, vez que tal regimento interno possui âmbito exclusivamente procedimental.

Tal direito – a motivação das decisões administrativas – não pode ser vista apenas sob a ótica da Lei 9.784/99, que trata do processo administrativo, mas sobretudo da própria Constituição.

Em exemplar lição acerca do dever de obediência ao princípio da motivação das decisões administrativas, o Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello apresenta-nos o conteúdo constitucional que de tal princípio:

O fundamento constitucional da obrigação de motivar – como se esclarece de seguida – implícito tanto no art. 1º, inciso II, que indica a cidadania como um dos fundamentos da República, quando no parágrafo único deste perceptivo, segundo o qual todo o poder emana do povo, como ainda no art. 5º, XXXV, que assegura o direito à apreciação judicial nos casos de ameaça ou lesão à direito. É que o princípio da motivação é reclamado quer como afirmação do direito político dos cidadãos ao esclarecimento do ‘porquê’ das ações de quem gere negócios que lhes digam respeito por serem titulares últimos do poder, quer como direito individual a não se assujeitarem a decisões arbitrárias, pois só têm que se conformar às que forem ajustadas as leis.

Em que pese alguma opinião de estudioso de Direito Administrativo acerca da desnecessidade da motivação, tal relevância deriva da disposição constitucional que garante à todos os litigantes em processo administrativo o contraditório e a ampla defesa, impedindo assim qualquer ato de arbitrariedade do poder executivo frente ao segurado.

A motivação dá ensejo a que o segurado participe do procedimento administrativo, influenciando inclusive na própria decisão. A lição da Profª. Lúcia Valle Figueiredo bem aponta a vinculação da motivação à regra estabelecida na Constituição Federal:

Portanto, outro fundamento da necessidade expressa de motivação sedia-se no próprio inciso LV do artigo 5º. Não seria viável, de forma alguma, o contraditório e a possibilidade de ampla defesa se motivação não houvesse.

A motivação é a explicitação das razões que levam o administrador a decidir de uma maneira ou de outra, diante de determinada situação, diante de determinados pressupostos, diante de determinados fatos. O administrador pode chegar à decisão "A", "B´´, ou "C", respaldando-se em parecer técnico, por exemplo: todavia, é importante e indispensável declinar as razões ensejadoras de tal decisão. Não é possível que o administrador ou o juiz omitam a motivação.

Apontando as razões que justificam o dever de motivar as decisões administrativas, como corolário do Estado Democrático de Direito, e a posição dos administrativistas, nos relata o Prof. Hugo de Brito Machado :

Ao estudioso do Direito não surpreende o fato de que alguns administrativistas ainda defendam teses autoritárias. Sabemos todos que as doutrinas nazistas e fascistas exerceram e ainda exercem forte influência no espírito de muitos juristas, que ainda não se convenceram de que o Direito há de ser tratado como um sistema de limitações ao poder, e não como forma de justificação deste.

Por outro lado, a doutrina dos autoritaristas foi elaborada antes de entrar em vigor a Constituição de 1988, e com esta não é compatível, pelo que deve ser descartada. Mesmo quando se trate de escrito atual, é inegável a inspiração autoritária, de sorte que somente a herança do Estado Totalitário pode explicar as manifestações no sentido da desnecessidade da motivação.

Com tal ressalva, é possível asseverarmos que a doutrina dos administrativistas é pacífica, afirmando a necessidade da motivação dos atos administrativos.

A motivação serve não apenas como prestação de contas da administração frente ao segurado, mas sobretudo para que todos os cidadãos saibam que tal decisão não foi oriunda de ato arbitrário, mas sim derivado e embasado na lei.

Claras são as palavras do Mestre em Direito Administrativo Prof. Hely Lopes Meirelles ao discorrer sobre a obrigatoriedade de embasamento legal na fundamentação das decisões administrativas:

No Direito Público, o que há de menos relevante é a vontade do administrador. Seus desejos, suas ambições, seus programas, seus atos não têm eficácia administrativa, nem validade jurídica, se não estiverem alicerçados no Direito e na Lei. Não é a chancela da autoridade que valida o ato e o torna respeitável e obrigatório. É a legalidade a pedra de toque de todo ato administrativo.

Ora, se ninguém é obrigado a fazer ou a deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei, claro está que todo ato do Poder Público deve trazer consigo a demonstração de sua base legal. Assim como todo cidadão, para ser acolhido na sociedade, há de provar sua identidade, o ato administrativo, para ser bem recebido pelos cidadãos, deve patentear sua legalidade, vale dizer, sua identidade com a lei.

Ante a ocorrência de ausência de fundamentação para as decisões denegatórias de benefício pela Previdência Social, mister se faz a propositura de mandado de segurança, vez que o segurado possui constitucional e legalmente direito líquido e certo a fundamentação, ao motivo, ou seja ao "porquê", do indeferimento de seu benefício.

Após a nova decisão fundamentada, substituindo a anterior iniciam-se os prazos para recursos, medidas judicias para a implantação do benefício por parte do segurado.

Como diria a Prof.ª Tereza Arruda Alvim Wambier, utilizando de doutrina do Prof. Alessandro Raselli:

A circunstância de o Estado Moderno se submeter à observância de normas jurídicas, na relação com outras pessoas (outros sujeitos de direito) corresponde a uma exigência sentida cada vez mais agudamente, e que vem sendo correlatamente satisfeita de modo cada vez mais completo nas civilizações de nossos dias. Justamente esta circunstância é o que carateriza o Estado de Direito.

O direito a fundamentação ao indeferimento do benefício por parte do Instituto Nacional do Seguro Social deriva não somente dos princípios constitucionais que regem a matéria, mas em última análise da própria função e responsabilidade que o Instituto representa.

Não interessa nem à população, nem tão pouco ao próprio Instituto, ser dirigida de forma arbitrária, sem a obediência de padrões mínimos de legalidade ou mesmo de credibilidade.

A Previdência Social, como órgão da administração pública, não pertence à nenhum governo ou partido político, mas ao próprio povo brasileiro, realizando a arrecadação e administração dos recursos provenientes destes e a conseqüente prestação de serviços à toda população administrada.

Assim o direito do segurado à motivação não decorre unicamente da obediência à princípios constitucionais e legais, mas num dever do Instituto quanto à sua atividade gerenciadora de recursos, demonstrando à sociedade seu aspecto democrático, sério, mantendo seu intuito de servir, com a mais total credibilidade.