A gestão democrática dos Municípios

SUMÁRIO: 1. Notas introdutórias – 2. O Estado moderno – 3. Estado democrático de direito – 4. Participação popular enquanto princípio constitucional – 5. Direito de participação – 6. Democracia participativa – 7. Audiência pública – 8. Audiência pública enquanto instrumento de participação – 9. Audiências públicas previstas na lei de responsabilidade fiscal e estatuto da cidade – 10. Audiências públicas enquanto requisito de validade para as leis orçamentárias.

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1. NOTAS INTRODUTÓRIAS

Duas leis recentes - Lei de Responsabilidade Fiscal e Estatuto da Cidade - trouxeram uma novidade para os municípios brasileiros: a necessidade de realizarem audiência e consulta públicas para a elaboração e discussão das leis orçamentárias.

A novidade fica por conta da positivação de uma das modalidades de participação do cidadão na vida administrativa deste ente federado, porque como veremos a seguir, a participação popular na administração pública é direito constitucional dos brasileiros.

Esta nova realidade que começa a ser desenhada, poderá se transformar em importante instrumento de controle da atividade administrativa, contribuindo para a conquista de administrações voltadas exclusivamente para o atendimento do interesse público.

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2. O ESTADO MODERNO

O Estado moderno começou a nascer no século XV na França, Inglaterra e Espanha, considerando-se como Estado moderno aquele unitário e independente de outros poderes, seja das divindades, como eram os antigos Estados gregos e romanos ou do senhor feudal como eram os Estados medievais.

No entanto, a sua efetivação com as características atuais só vem a acontecer com a revolução Francesa, que unindo a burguesia, os trabalhadores urbanos e os camponeses rompe com o velho regime despótico de favorecimento ao clero e à nobreza.

No dizer de Paulo Bonavides, "o primeiro Estado jurídico, guardião das liberdades individuais, alcançou a sua experimentação histórica na Revolução Francesa", (1) exatamente porque foi com ela que nasceu o que conhecemos hoje por Estado Democrático de Direito.

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3. ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO

A consolidação deste Estado não foi obra do acaso e nem da vontade de nenhum governante, foi na verdade o produto de uma história de lutas da humanidade para por fim aos Estados absolutos, garantindo ao cidadão mecanismos de defesa contra os arbítrios do poder estatal.

O Estado Brasileiro, por definição constitucional (Art. 1º, § 1º) adota o princípio do Estado democrático de direito, e garante a soberania popular como único meio de legitimação do poder, prevendo o seu exercício diretamente pelo povo.

Neste dispositivo constitucional se encontra o pilar de sustentação do princípio da participação popular, garantia do Estado Democrático.

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4. PARTICIPAÇÃO POPULAR ENQUANTO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL

Assim como a consagração do Estado de direito democrático foi produto da luta da humanidade para derrotar o absolutismo, a nossa constituição de 1988 também é produto de uma intensa mobilização popular contra o regime militar, que culminou com o movimento das "diretas já" em 1984, garantindo dois anos depois a eleição de um Congresso Nacional com poderes constituintes, que elaborou a "Constituição Cidadã", (2) onde se encontra positivado o princípio constitucional da participação popular.

Há nela várias previsões de participação do cidadão na administração pública (3), mas uma em especial nos parece ser o fio condutor da assunção da participação popular para a condição de princípio constitucional. É o contido no parágrafo único do art. 1º: "Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta constituição". (grifamos)

Ao afirmar que o povo "exerce diretamente o poder nos termos da constituição", não está ela contrapondo o exercício representativo do poder com o exercício direto, mas sim, entregando ao povo a possibilidade de se tornar membro efetivo do controle social da administração pública, tal qual explicita Carrion, ao afirmar que "quando se fala em controle social da administração pública, procura-se sugerir a idéia de um controle ao mesmo tempo político e social. Não apenas um controle de legalidade, mas principalmente um controle de mérito, de eficácia, de conveniência e de oportunidade do ato administrativo". (4)

Apesar de não utilizar o termo "participação" a Constituição, fala em democracia representativa e democracia direta, portanto a participação popular é própria do Estado Democrático de Direito ali estabelecido, é, decorrência natural deste modelo de Estado, que consagra ainda, implícita ou explicitamente outras previsões de participação popular em diversos setores da vida pública.

No bastasse isso, a previsão está inserta no Título I, Dos Princípios Fundamentais, não deixando nenhuma dúvida sobre a pretensão do constituinte originário.

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5. DIREITO DE PARTICIPAÇÃO

A participação popular enquanto princípio constitucional é aquela participação do cidadão sem interesse individual imediato, tendo como objetivo o interesse comum, ou seja, é o direito de participação política, de decidir junto, de compartilhar a administração, opinar sobre as prioridades e fiscalizar a aplicação dos recursos públicos.

Não nos parece correto enquadrar como participação popular na administração, toda e qualquer forma de colaboração do particular, tal como a prestação de serviços, como servidor ou concessionário, ou ainda as atividades compulsórias como o serviço militar ou a justiça eleitoral.

Estamos a falar da participação cidadã, no sentido de compartilhar as decisões políticas e administrativas, é o direito garantido pela constituição que o cidadão tem de ser colhida a sua opinião, é o direito de participar da tomada de decisões, sem vínculo jurídico com o poder público, é a prática da democracia participativa.

Ela é antes de tudo uma questão política, pois depende do amadurecimento da consciência cidadã por parte da população e da vinculação do governante com os ideais democráticos e com a transparência na gestão da coisa pública, é a prática da democracia participativa.

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6. DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

O termo democracia participativa, bem como os conceitos formulados são relativamente recentes, pois foram cunhados no século XX, tendo surgido principalmente pelo desgaste da democracia representativa, embora as suas raízes remontem ao conceito de democracia direta clássica, praticada na Grécia antiga.

A democracia participativa a que nos referimos não é aquela, mas sim a decorrente do princípio da participação popular estabelecido na Constituição Federal, e na legislação infraconstitucional.

Esta democracia participativa se consolida na medida em que os cidadãos utilizem todas as possibilidades participativas expressas no nosso ordenamento jurídico, e, através delas ampliem ainda mais o dever dos governantes ouvir a sociedade e prestar contas de suas gestões.

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7. AUDIÊNCIA PÚBLICA

A democracia participativa brasileira, garantida pelo principio da participação popular, prevê variadas formas de atuação do cidadão na condução política e administrativa do Estado.

Dentre elas destacamos a audiência pública, prevista constitucionalmente no âmbito da participação legislativa e, em diversas normas infraconstitucionais.

Audiência pública é um processo de participação aberto à população, para que possa ser consultada sobre assunto de seu interesse e que participando ativamente da condução dos assuntos públicos, venha a compartilhar da administração local com os agentes públicos.

Constitui-se em instrumento de legitimação das decisões, através de um processo democrático real, onde constantemente a comunidade se manifesta sobre a melhor forma de ser administrada, e controla a ação dos governantes.

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8. AUDIÊNCIA PÚBLICA ENQUANTO INSTRUMENTO DE PARTICIPAÇÃO POPULAR

Esta modalidade participativa possibilita ao cidadão a obtenção de informações e conhecimento das ações da administração, bem como a esta, a possibilidade de avaliar a conveniência e intensidade das suas ações, na medida que estará administrando de forma compartilhada.

É na verdade uma forma de efetivação dos princípios do Estado democrático e de direito, pois o cidadão ao interagir com a administração estará exercitando o poder.

A audiência pública, como espécie do gênero participação popular, constitui-se em importante vertente de prática democrática, tomada em sua plena concepção doutrinária, que é a possibilidade de acesso e exercício do poder.

A audiência pública se constitui em importante meio de obtenção de informações, que capacitam o cidadão para uma participação de resultados, seja através da legitimação dos atos compartilhados com a administração, seja através de uma constante negociação democrática.

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9. AUDIÊNCIAS PÚBLICAS PREVISTAS NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E NO ESTATUTO DA CIDADE

Já em 1789 era reconhecido o direito da sociedade em receber prestação das contas dos agentes públicos, estando expressamente no art. XV da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, que "a sociedade tem o direito de exigir contas a qualquer agente público da sua administração". (5)

A Lei Complementar 101/00 e a Lei 10257/01 prevêem a realização de audiências públicas nos processos de elaboração e discussão dos Planos, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei do Orçamento Anual, o que pode vir a concretizar no âmbito municipal, o princípio constitucional da participação popular.

Pelo disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal o poder executivo tem que ouvir a população no processo de elaboração daquelas leis ali especificadas, o que significa dizer que antes do envio do projeto de lei para o legislativo há necessidade de audiência pública para que a sociedade seja ouvida, porque a transparência e o controle popular na gestão fiscal é norma de caráter obrigatório.

Assim também, depois de enviados os projetos de leis ao poder legislativo, novamente a sociedade tem que ser chamada a participar, desta vez no âmbito deste poder, para debater com o parlamentar de como ele votará, se do modo decidido pela comunidade, ou conforme os seus interesses políticos e pessoais.

No Estatuto da Cidade a exigência se repete, com a diferença de que a obrigatoriedade de ouvir a comunidade é expressa, transformando-se em condição de validade para a aprovação das referidas leis pela Câmara Municipal.

Não foi por mera formalidade que o legislador inseriu a realização de audiência públicas no capítulo que trata da transparência na Lei Complementar 101/00 e no de gestão democrática da cidade, na Lei 10.257/01, mas sim, porque o controle da gestão fiscal está intimamente ligado ao tema da moralidade administrativa e da gestão democrática, assistindo razão à professora Odete Medauar ao afirmar que "certo é que, mais efetivos se mostrassem os mecanismos de controle sobre a administração, menor seria o índice de corrupção". (6)

É no município que o cidadão pode exercer plenamente a sua cidadania, no seu local de moradia é que poderá se iniciar um grande processo de transformação, através da participação nas decisões que lhe afetam diretamente e da fiscalização das ações administrativas dos governantes locais.

Na medida em que avança e se consolida o nível de participação popular aumenta o grau de compreensão dos moradores sobre o funcionamento da máquina administrativa, elevando a sua consciência cidadã e o seu compromisso com as causas coletivas.

É pois, dever do bom administrador dar efetividade às garantias jurídicas de participação do cidadão na vida administrativa do seu governo, pois se o princípio da legalidade é dever do agente público, com muito mais razão a sua observância quando se trata do interesse público, e se este é indisponível, não está a decisão na esfera da discricionariedade do agente, possibilitar ou não a participação, não se trata de uma faculdade e sim de um dever.

O prefeito que não incentiva e não garante a participação popular na sua administração, pratica crime de responsabilidade definido no art. 1º, XIV do Decreto-Lei 201, porque está negando execução à lei, não só à lei, mas à própria constituição; incorre ainda em crime de improbidade administrativa, previsto no art. 11 da Lei 8429/92, porque está atentando contra os princípios da administração pública.

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10. AUDIÊNCIAS PÚBLICAS ENQUANTO REQUISITO DE VALIDADE PARA AS LEIS ORÇAMENTÁRIAS

Sendo o princípio da participação popular garantia constitucional, e a audiência pública instrumento dessa participação, a sua previsão na Lei de Responsabilidade Fiscal e no Estatuto da Cidade transforma a sua realização em condição de validade para o processo legislativo que tenha por objeto os Planos, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual.

Ao analisar as contas anuais, tanto do poder executivo como do legislativo, especialmente a análise dos procedimentos de transparência, deverão os Tribunais de Contas exigir a comprovação de que a sociedade teve a oportunidade de ser ouvida, de que há no município um real incentivo à participação popular, e que as audiências públicas previstas nesta lei e no Estatuto da Cidade são efetivamente realizadas.

Devem exigir esta comprovação porque a participação popular é princípio constitucional e condição obrigatória nos processos de elaboração e discussão das Leis Orçamentárias e Planos, nulificando o processo que não observar minimamente o dever de ouvir a sociedade.

A não observância deste princípio vicia o processo de feitura da lei orçamentária, pois terá preterido formalidade essencial, padecendo de mal incurável, pois se é certo que a participação popular é princípio constitucional, afronta-lo enseja a invalidação de qualquer ato praticado sem a sua observância.

No dizer de Celso Antonio Bandeira de Melo,

"Violar um princípio é muito mais grave que transgredir uma norma qualquer. A desatenção ao princípio implica ofensa não a um específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos. É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio atingido, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores fundamentais, contumélia irremissível a seu arcabouço lógico e corrosão da sua estrutura mestra". (7)

Ao compartilhar com os agentes políticos a administração dos destinos da sua comunidade, o cidadão criará o bom hábito de participar, e o administrador o de prestar contas e ouvir a sociedade.

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NOTAS

1. BONAVIDES, Paulo. Do estado liberal ao estado social. São Paulo: Saraiva, 1961. p. 5.
2. Expressão cunhada pelo presidente da Assembléia Nacional Constituinte, deputado Ulisses Guimarães, ao promulga-la em outubro de 1988.
3. O art. 5º (dos direitos e garantias fundamentais), no inciso XIV assegura a todos o acesso à informação; nos incisos XXXIII e XXXIV, garantem o direito de receber informações dos órgãos públicos e o direito de petição, materializando o princípio da publicidade; garante também nos incisos LV e LXIX, o devido processo legal administrativo e o mandado de segurança contra ilegalidade ou abuso de poder de autoridade pública; no inciso LXXIII, garante ainda o controle da conduta dos agentes públicos pelo cidadão através da Ação Popular, e para completar, no § 2º do mesmo artigo, afirma que além destas garantias, não se exclui nenhuma outra decorrente dos princípios adotados pela carta, ou dos tratados internacionais em que o país seja parte, abrindo-se portanto uma infinidade de oportunidades de participação na administração pública. No art. 10, assegura a participação dos trabalhadores e empregadores nos colegiados dos órgãos públicos em que seus interesses profissionais ou previdenciários sejam objeto de discussão. No art. 14, assegura a idéia da soberania popular e o voto direto e secreto de igual valor para todos, prevendo ainda o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular, instrumentos importantes da democracia participativa. No âmbito municipal, o art. 29, XII, garante participação no planejamento e o art. 31, § 3º, garante a ampla fiscalização das contas. Ao disciplinar os princípios que regem a administração pública o Art. 37, § 3º, possibilita ainda a criação de outras formas de participação do usuário na administração pública. Há também a possibilidade da participação popular no processo legislativo, através de audiências públicas e reclamações contra atos das autoridades, nas comissões das casas legislativas, previstas no Art. 58, II e IV, bem como a participação diretamente na produção de leis, através da iniciativa popular prevista no Art. 61, § 2º. Possibilitando a atuação do cidadão enquanto fiscalizador da conduta do administrador, prevê o Art. 74, § 2º, a possibilidade de denunciar irregularidades ou ilegalidades ao Tribunal de Contas da União. Prevê ainda a participação de cidadãos no Conselho da República, conforme disposto no Art. 89, VII, e a participação de entidades de representação de classe na escolha do quinto constitucional para integrantes dos Tribunais Regionais Federais, Tribunais Estaduais e do Distrito Federal, conforme disciplinado no Art. 94. Disciplina também a participação popular na gestão da atividade de administrar, tais como: dos produtores e trabalhadores rurais no planejamento da política agrícola (Art. 187); dos trabalhadores, empregadores e aposentados nas iniciativas relacionadas à seguridade social (Art. 194, VII); da comunidade em relação às ações e serviços de saúde (198, III); da população através de organizações representativas nas questões relacionadas à Assistência Social (Art. 204, II); a gestão democrática do ensino público (206, VI); da colaboração da comunidade na proteção do patrimônio cultural (Art. 216, § 1º); da coletividade na defesa e preservação do meio ambiente (Art. 225); de entidades não governamentais na proteção à assistencial integral à saúde da criança e adolescente (Art. 227, § 1º) e das comunidades indígenas, inclusive nos lucros, das atividades que aproveitem os recursos hídricos e minerais das suas terras (231, § 3º).
4. CARRION, Eduardo Kroeff Machado. Apontamentos de direito constitucional. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997. pp. 83/84
5. ALTAVILA, Jaime de. Origem dos direitos dos povos. 4. ed. São Paulo: Edições Melhoramentos, 1964. p. 218.
6. MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 5 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001. p.441.
7. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de direito administrativo. 13 ed. São Paulo: Malheiros, 2001. p.772.

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