O princípio do usuário-pagador no Direito Ambiental

1. INTRODUÇÃO

A utilização dos princípios de direito ambiental constitui-se em valiosa ferramenta para criação de práticas que contribuem para a prevenção de danos ambientais e reparação dos danos que já se materializaram sobre o meio ambiente. Dentro desse contexto, sobressai a utilização do princípio do usuário-pagador. Este breve estudo destina-se a comentar as principais características desse princípio, destacando a sua importância, fundamento legal e o reconhecimento da sua densidade normativa pela legislação e pela jurisprudência pátria.

2. DO RECONHECIMENTO DA EXISTÊNCIA DO PRINCÍPIO DO USUÁRIO-PAGADOR PELA LEGISLAÇÃO PÁTRIA E PELA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

O princípio do usuário-pagador prevê que as pessoas que demandam ou utilizam os recursos ambientais devem pagar por essa utilização. Sobre a função ou objetivo do princípio do usuário-pagador, Marcelo Abelha Rodrigues discorre que o princípio do usuário-pagador é “voltado à tutela da qualidade do meio ambiente (bastante aplicado em regiões com abundância de recursos), visa proteger a quantidade dos bens ambientais, estabelecendo uma consciência ambiental de uso racional dos mesmos, permitindo uma socialização justa e igualitária de seu uso”.[1]

O princípio do usuário-pagador decorre do próprio princípio do poluidor-pagador em sua acepção preventiva, pois o pagamento pela utilização de recursos ambientais objetiva colocar em evidência a ideia de que os recursos naturais são de titularidade difusa, e por isso devem ter promovidos o seu uso racional e adequado, evitando-se desperdícios por parte dos usuários individuais. Com isso, visa o princípio a intimidar a utilização predatória dos recursos naturais, já que aqueles que demandam recursos ambientais terão dispêndio financeiro pelo consumo e uso, desestimulando-se a degradação da qualidade ambiental.

Acerca dessa função preventiva em relação aos danos ambientais desempenhada pelo princípio do usuário-pagador e sua vocação de direcionar o aproveitamento dos recursos naturais em benefício da coletividade ensinam Romeu Thomé e Leonardo de Medeiros Garcia em obra conjunta:

“A ideia [do princípio do usuário-pagador] é de definição de valor econômico ao bem natural com intuito de racionalizar o seu uso e evitar o seu desperdício. A apropriação desses recursos por parte de um ou de vários indivíduos, públicos ou privados, devem proporcionar à coletividade o direito a uma compensação financeira pela utilização de recursos naturais, bens de uso comum.

Os recursos naturais são bens da coletividade e o seu uso garante uma compensação financeira para a mesma, não importando se houve ou não dano ao meio ambiente. Aqui, o indivíduo estará pagando pela utilização de recursos naturais escassos, e não necessariamente pelo dano causado ao meio ambiente (reparação).[2]

A passagem acima transcrita evidencia o perfil de prevenção de danos ambientais característico do princípio do usuário-pagador, bem como informa que a sua aplicação não depende da existência de danos efetivos ao meio ambiente ou da existência de poluição. Paga-se pelo simples uso dos recursos ambientais, independentemente de poluição ou degradação. Aqui, nota-se um traço distintivo entre o princípio do usuário-pagador e o princípio do poluidor-pagador, eis que quanto ao primeiro, “as pessoas que utilizam recursos naturais devem pagar pela sua utilização, mesmo que não haja poluição”[3], e em relação ao último exige-se a poluição, sendo que “a quantia paga pelo empreendedor funciona também como sanção social, além de indenização”[4]. Para Paulo Affonso Leme Machado, “o princípio usuário-pagador contém também o princípio poluidor-pagador, isto é, aquele que obriga o poluidor a pagar a poluição que pode ser causada ou que já foi causada.”[5]

Nessa esteira, considerando o princípio do usuário-pagador como a cobrança de valores economicamente mensuráveis em razão da utilização dos bens ambientais, Antônio Beltrão também menciona a diferença em relação ao princípio do poluidor-pagador da forma seguinte:

“Diferentemente do princípio do poluidor-pagador, que tem uma natureza reparatória e punitiva, o princípio do usuário-pagador possui uma natureza meramente remuneratória pela outorga do direito de uso de um recurso natural. Não há ilicitude, infração.

No princípio do usuário-pagador há uma relação contratual, sinalagmática, em que o usuário paga para ter uma contraprestação, correspondente ao direito de exploração de um determinado recurso natural, conforme o instrumento de outorga do Poder Público competente”[6]

Ainda sobre a diferença entre os princípios do poluidor-pagador e do usuário-pagador, descreve Marcelo Abelha Rodrigues:

“Sendo os bens ambientais de natureza difusa e sendo o seu titular a coletividade indeterminada, aquele que usa o bem em prejuízo dos demais titulares passa a ser devedor desse ‘empréstimo’, além de ser responsável pela sua eventual degradação. É nesse sentido e alcance que deve ser diferenciado do poluidor-pagador. A expressão é diversa porque se todo poluidor é um usuário (direto ou indireto) do bem ambiental, nem todo usuário é poluidor. O primeiro tutela a qualidade do bem ambiental e o segundo a sua quantidade. Na verdade, o usuário-pagador obriga a arcar com os custos do ‘empréstimo’ ambiental, aquele que beneficia do ambiente (econômica ou moralmente), mesmo que esse uso não cause qualquer degradação. Em havendo degradação, deve arcar também com a respectiva reparação. Nesta última hipótese, diz-se que o usuário foi poluidor.”[7]

Assim, o princípio comentado visa à cobrança pelo uso dos recursos naturais. Não se trata o caso de compra dos recursos naturais pelos usuários, dado que os bens ambientais são inalienáveis e de propriedade difusa, mas tão-somente outorga do direito de uso.

Noutro giro, não deve ser utilizado o princípio como forma de afastar os economicamente enfraquecidos do uso dos recursos naturais indispensáveis à vida humana alicerçada em seu valor de dignidade (art. 1º, III, da CF/88). De fato, como destaca Antônio Beltrão:

“Este princípio não visa alijar do consumo de um bem ambiental aqueles economicamente menos favorecidos; deve focar, portanto, na cobrança daqueles que utilizam em larga escala os recursos naturais em atividades geradoras de riqueza, visto que está sendo utilizado um patrimônio da coletividade em proveito de particular.”[8]

Não descuidando da importância do princípio do usuário-pagador, a Constituição Federal cuidou de estabelecê-lo de forma implícita nos dispositivos constitucionais que estatuem ser o meio ambiente bem de uso comum do povo. Dizer que o meio ambiente é bem de uso comum do povo significa reconhecer a sua titularidade difusa, a sua indisponibilidade e inalienabilidade, de modo que não se admitem usos individuais que impliquem o sacrifício coletivo do direito ao bem ambiental sem uma contrapartida do usuário. Portanto, é o caput do art. 225 da CF/88 o fundamento constitucional do princípio do usuário-pagador, o qual funciona como vetor para que o bem ambiental seja utilizado em benefício da coletividade, pois é bem” essencial à qualidade de vida”.

Na toada da necessidade de contraprestação econômica pelo uso intenso de recursos ambientais por parte de pessoas físicas e jurídicas, Paulo Affonso Leme Machado leciona que o “uso gratuito dos recursos naturais tem representado um enriquecimento ilegítimo do usuário, pois a comunidade que não usa do recurso ou que o utiliza em menor escala fica onerada”[9]. O princípio do usuário pagador, por isso, prestigia a equidade no acesso aos recursos naturais.

No campo infraconstitucional, a Lei 6.938/81 possui diversos dispositivos que trazem o espírito do princípio do usuário pagador, in verbis:

“Art 2º - A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana, atendidos os seguintes princípios:

(...)

II - racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar;

Ill - planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais;

Art 4º - A Política Nacional do Meio Ambiente visará:

(...)

IV - ao desenvolvimento de pesquisas e de tecnologias nacionais orientadas para o uso racional de recursos ambientais;

(...)

VII - à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos.” (grifado)

Como visto, a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente possui dispositivos que ligam os seus princípios e os seus objetivos ao princípio do usuário-pagador, destacando sobretudo a importância do uso racional dos recursos ambientais, bem como a necessidade de contribuição do usuário pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos.  Em síntese, tem-se aí os objetivos a serem alcançados com a aplicação do princípio do usuário-pagador (utilização racional dos recursos ambientais) e os meios a serem utilizados para o alcance desse objetivo (contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos).

Quanto a esse ponto, é válido citar o escólio de Paulo de Bessa Antunes para quem a implementação prática do princípio do usuário-pagador depende da realização de políticas públicas que sejam capazes de assegurar a chamada sustentabilidade dos recursos. Na opinião do renomado autor:

“O termo racionalização soa um pouco old fashioned, pois reflete as concepções existentes à época da elaboração da norma legal [Lei 6.938/81]. O termo em uso modernamente é sustentabilidade. A racionalização, assim é um passo para a sustentabilidade na utilização dos recursos.”

Em exemplo mais específico da utilização pelo legislador brasileiro do princípio do usuário pagador, pode ser citada a cobrança pelo uso de recursos hídricos recorrente da previsão legal do art. 19 da Lei 9.433/97.[10]

O Supremo Tribunal Federal reconheceu a existência do princípio do usuário-pagador quando do julgamento da ADI 3.378, de 09.04.2008, a qual questionava a constitucionalidade da previsão legal do artigo 36, §§ 1º, 2º e 3º, da Lei 9.985/2000. Veja-se a ementa do referido julgado, a qual é suficiente para afirmar que o princípio do usuário-pagador definitivamente tem aplicação prática na legislação ambiental brasileira:

“EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 36 E SEUS §§ 1º, 2º E 3º DA LEI Nº 9.985, DE 18 DE JULHO DE 2000. CONSTITUCIONALIDADE DA COMPENSAÇÃO DEVIDA PELA IMPLANTAÇÃO DE EMPREENDIMENTOS DE SIGNIFICATIVO IMPACTO AMBIENTAL. INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL DO § 1º DO ART. 36. 1. O compartilhamento-compensação ambiental de que trata o art. 36 da Lei nº 9.985/2000 não ofende o princípio da legalidade, dado haver sido a própria lei que previu o modo de financiamento dos gastos com as unidades de conservação da natureza. De igual forma, não há violação ao princípio da separação dos Poderes, por não se tratar de delegação do Poder Legislativo para o Executivo impor deveres aos administrados. 2. Compete ao órgão licenciador fixar o quantum da compensação, de acordo com a compostura do impacto ambiental a ser dimensionado no relatório - EIA/RIMA. 3. O art. 36 da Lei nº 9.985/2000 densifica o princípio usuário-pagador, este a significar um mecanismo de assunção partilhada da responsabilidade social pelos custos ambientais derivados da atividade econômica. 4. Inexistente desrespeito ao postulado da razoabilidade. Compensação ambiental que se revela como instrumento adequado à defesa e preservação do meio ambiente para as presentes e futuras gerações, não havendo outro meio eficaz para atingir essa finalidade constitucional. Medida amplamente compensada pelos benefícios que sempre resultam de um meio ambiente ecologicamente garantido em sua higidez. 5. Inconstitucionalidade da expressão "não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento", no § 1º do art. 36 da Lei nº 9.985/2000. O valor da compensação-compartilhamento é de ser fixado proporcionalmente ao impacto ambiental, após estudo em que se assegurem o contraditório e a ampla defesa. Prescindibilidade da fixação de percentual sobre os custos do empreendimento. 6. Ação parcialmente procedente.” (grifado)[11]

No art. 36, e §§1º, 2º e 3º, da Lei 9.985/2000 (Lei que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação), questionado na ADI 3.378/DF, o legislador prestou reverência ao princípio do usuário-pagador ao prever a necessidade dos empreendedores que pretenderem iniciar obras ou atividades de significativo impacto ambiental, conforme diagnóstico do EIA/RIMA, destinarem recursos financeiros para a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral.

Na ADI 3.378/DF, o Min. Carlos Ayres Britto em seu voto entendeu que o art. 36 da Lei 9.985/2000 densifica o princípio do usuário-pagador, ao servir como ferramenta para a partilha social dos custos ambientais derivados da atividade econômica. Salientou o eminente Ministro que a aplicação do princípio não se trata de punição, pois mesmo diante de condutas lícitas é possível a sua incidência, sendo dispensável a ocorrência para tanto de faltas ou infrações penais por parte daquele se utiliza de recursos ambientais.[12]

Ante o exposto, observa-se que o princípio do usuário-pagador tem assento tanto na Constituição Federal, como na legislação infraconstitucional, sendo que sua importância também já foi expressamente reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal.

3. CONCLUSÃO

Pelas considerações acima expostas acerca do princípio do usuário-pagador, constata-se que ele definitivamente serve de alicerce para o legislador, o administrador e os juízes para a escolha de caminhos que possam privilegiar a utilização sustentável dos recursos ambientais. Como visto, o princípio do usuário-pagador tem fundamento no art. 225, caput, da CF/88, e nos artigos 2º, II e III e 3º, IV e VII da Lei 6.938/81, servindo como instrumento para que a responsabilidade pelos impactos ambientais derivados das atividades econômicas seja partilhada entre todos.

Por isso, apesar do princípio do usuário-pagador estar relacionado e decorrer do princípio do poluidor-pagador, as diferenças entre ambos são nítidas, já que no caso do usuário-pagador a necessidade de contrapartida financeira pelo agente usuário do recurso ambiental não depende do cometimento de infração ambiental, ou mesmo da ocorrência de poluição.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal já acolheu expressamente a existência do princípio do usuário-pagador, sendo este princípio mais uma ferramenta para a concretização do meio ambiente equilibrado, já que impõe responsabilidade pela utilização de recursos ambientais independentemente de condutas ilícitas, confirmando que a defesa do meio ambiente ecologicamente equilibrado é dever de todos.

4. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

AMADO, Frederico. Direito Ambiental Esquematizado. 5.ed. São Paulo: Método, 2014.

ANTUNES, Paulo de Bessa. Política Nacional do Meio Ambiente: Comentários à Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981. Rio de Janeiro: Editora Lúmen Júris, 2005.

_____ Direito Ambiental. 12. ed. Rio de Janeiro: Editora Lúmen Júris, 2009.

BELTRÃO, Antônio F.G. Curso de Direito Ambiental. São Paulo: Editora Método, 2009.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm>. Acesso em 03.12.2014.

BRASIL. Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6938.htm>. Acesso em 03.12.2014.

BRASIL. Lei n. 9.433, de 08 de janeiro de 1997. Institui a Política Nacional de Recursos Hídricos, cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, regulamenta o inciso XIX do art. 21 da Constituição Federal, e altera o art. 1º da Lei nº 8.001, de 13 de março de 1990, que modificou a Lei nº 7.990, de 28 de dezembro de 1989. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9433.htm>. Acesso em 03.12.2014.

BRASIL. Lei n. 9.985, de 18 de julho de 2000. Regulamenta o art. 225, § 1o, incisos I, II, III e VII da Constituição Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9985.htm>. Acesso em 03.12.2014.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal, ADI 3378-6/DF, Rel. Min. Carlos Ayres Britto. Tribunal Pleno. Data do julgamento: 09.04.2008.

DERANI, Cristiane. Direito Ambiental Econômico. 3ª ed. São Paulo: Editora Saraiva, 2008.

FARIAS, Talden; COUTINHO, Francisco Seráphico da Nóbrega; MELO, Geórgia Karência R. M. M.; Direito Ambiental. Salvador: Editora Juspodivm, 2013.

FIORILLO, Celso Antônio Pacheco Filho. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 11ª ed. São Paulo: Editora Saraiva, 2010.

GARCIA, Leonardo de Medeiros; THOMÉ, Romeu. Direito Ambiental. Coleção Leis Penais Especiais para Concursos. 2ª ed. Salvador: Editora Juspodivm, 2010

MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro.  17ª ed. rev. atual. ampl. São Paulo: Malheiros, 2009.

MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente: a gestão ambiental em foco. 6ª ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2009.

RODRIGUES, Marcelo Abelha. Elementos de Direito Ambiental: Parte Geral. 2. ed. rev, atual. e ampl. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005.

---

[1] RODRIGUES, Marcelo Abelha. Elementos de Direito Ambiental: Parte Geral. 2. ed. rev, atual. e ampl. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005, p. 225.

[2] GARCIA, Leonardo de Medeiros; THOMÉ, Romeu. Direito Ambiental. Coleção Leis Penais Especiais para Concursos. 2ª ed. Salvador: Editora Juspodivm, 2010, p. 45-46.

[3] AMADO, Frederico. Direito Ambiental Esquematizado. 5.ed. São Paulo: Método, 2014, p. 97-98.

[4] Ibis, ibidem, p. 98.

[5] MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro.  17ª ed. rev. atual. ampl. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 66.

[6] BELTRÃO, Antônio F.G. Curso de Direito Ambiental. São Paulo: Editora Método, 200, p. 50.

[7] RODRIGUES, Marcelo Abelha. Elementos de Direito Ambiental: Parte Geral. 2. ed. rev, atual. e ampl. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005, p. 227.

[8] Ibis, ibidem, p. 50-51.

[9] MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro.  17ª ed. rev. atual. ampl. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 66.

[10] Art. 19. A cobrança pelo uso de recursos hídricos objetiva:

I - reconhecer a água como bem econômico e dar ao usuário uma indicação de seu real valor;

II - incentivar a racionalização do uso da água;

III - obter recursos financeiros para o financiamento dos programas e intervenções contemplados nos planos de recursos hídricos.

[11] STF, ADI 3378, Rel. Min. Carlos Ayres Britto. Tribunal Pleno. Data do julgamento: 09.04.2008.

[12] STF, ADI 3378, Rel. Min. Carlos Ayres Britto. Tribunal Pleno. Data do julgamento: 09.04.2008, Voto Min. Carlos Ayres Britto.