Comentários à nova Lei do Processo Administrativo Federal (Lei 9784/99)

1 INTRODUÇÃO

Em razão da introdução, no ordenamento jurídico pátrio, da Lei 9.784 de 29 de janeiro de 1.999, estabelecendo as normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta, a presente pesquisa buscou, em doutrina, algumas bases e fundamentos teóricos para o novo Diploma Legal. Constatou-se a escassez de material a respeito do tema, em virtude da sua recente promulgação, apesar de terem sido encontradas referências a respeito de legislações anteriores, notadamente versando sobre o processo administrativo disciplinar.

Houve fundamental interesse na produção deste trabalho em razão do desafio da novidade e, também, devido às transformações que vem tomando forma no bojo da Administração Pública, especialmente em decorrência da globalização econômica e da necessidade de que o Estado passe a atuar "gerencialmente" e com eficiência, da maneira como fazem as grandes corporações na esfera privada.

Em face a todo esse quadro, surge a preocupação em garantir a preservação dos direitos e interesses dos administrados. Afinal, são eles os verdadeiros detentores do poder, que é exercido em nome e em favor de toda a sociedade (art. 1º.parágrafo único, da Constituição Federal). Procurou-se as linhas mestras da legislação, dando-lhes o conceito e aplicação, sempre com o espírito voltado para proteger o povo.

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2 PROCESSO E PROCEDIMENTO

Partindo-se da premissa de que a preocupação inicial, em todo trabalho científico, deva ser a delimitação do objeto em estudo, não há meios de escapar dessa importante e necessária exigência nesta oportunidade. O primeiro obstáculo a transpor encontra-se, por conseguinte, em limitar e conceituar os vocábulos "processo" e "procedimento". Essa tarefa é essencial, notadamente porque a doutrina é divergente a seu respeito. A legislação em estudo utilizou a primeira expressão, ao dispor que seu objetivo primordial consiste em estabelecer normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta, visando, em especial, à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração (art. 1º).

Antes de mais nada, é preciso notar que a palavra "processo" nem sempre foi empregada no sentido atual: de luta jurídica ou ação judiciária tendente a alcançar determinado objetivo. JOSÉ CRETELLA JÚNIOR assinala, com precisão, que a significação técnica que, no direito hodierno, tem o vocábulo ´processo´ (...) não é de origem romana, como ainda a muitos se afigura: é de data muito mais recente (1). O mesmo autor acrescenta que o processo, para os romanos, significava apenas marcha, desenvolvimento, prosseguimento, e nada mais. Segundo ele, foi a influência dos glosadores, nos últimos séculos da Idade Média, que desenhou a atual concepção de processo, dando-lhe o sentido de contenda jurídica, seja entre particulares entre si, seja entre estes e o Estado, visando a dirimir conflitos de interesse.

Tão importante quanto saber que o vocábulo processo sofreu, ao longo do tempo, variações em sua acepção, é reconhecer que a expressão não se aplica, exclusivamente, às questões jurídicas. Estudos em outras áreas do conhecimento também se subordinam à idéia de processo pois, à vista de alcançar determinados objetivos, biólogos, químicos, físicos, entre outros, fazem uso de uma série de técnicas ordenadas – de obtenção de dados, de análise, de cálculos, etc... –, para buscarem algum resultado almejado ou planejado. A diferença específica entre as investigações dos juristas e dos demais estudiosos reside no objeto enfocado pois, enquanto os últimos estudam e tentam desvendar as leis da natureza, os primeiros criam e interpretam as leis positivas, que regem a vida em sociedade, com a finalidade de alcançar o bem supremo da Justiça.

Logo, toda a análise deste capítulo terá como referência o processo no âmbito exclusivamente jurídico. Aliás, a própria criação das leis deve obedecer ao chamado "processo legislativo", consoante a Constituição Federal (art. 59). A grande maioria dos doutrinadores concorda que o processo, até mesmo em razão de sua origem etimológica (pro = "avançar, ir para diante" + cedere "mover, marchar, caminhar"), significa um concatenamento de atos dirigidos a uma finalidade ou objetivo. Nesse sentido, é relevante transcrever a definição da autorizada pena de PONTES DE MIRANDA, segundo a qual:

          Processo, de ´procedere´ (pro-*zdo), ir dali para frente, é fato em seguimento, em que não há referência necessária a fim, porque há processos, químicos e biológicos, em que o ´fim´ não aparece. Pode haver apenas ´alcance´ ou ´objetivo´. No sentido jurídico, nele há série de ações humanas, que entre si se prendem, para se atingir determinado fim, que é a prestação jurisdicional, ou administrativa, ou legislativa, pelo Estado, ou – mais largamente – por entidade jurídica (2).

Há estudiosos, dos mais autorizados, que vêem entre os vocábulos "processo" e "procedimento", uma vinculação de natureza puramente alternativa entre o planos abstrato e concreto. Sustentam que, enquanto o processo é o próprio movimento em sua forma intrínseca e abstrata; o procedimento é a maneira, o modo ou a forma extrínseca pela qual se externa esse movimento no mundo material, factível. Nessa linha de idéias, é relevante transcrever a lição de três processualistas ilustres, dentre os quais avulta a figura de CÂNDIDO RANGEL DINAMARCO, a averbarem que:

          O procedimento é, nesse quadro, apenas o meio extrínseco pelo qual se instaura, desenvolve-se e termina o processo; é a manifestação extrínseca deste, a sua realidade fenomenológica perceptível. A noção de processo é essencialmente teleológica, porque ele se caracteriza por sua finalidade do exercício do poder (...) A noção de procedimento é puramente formal, não passando da coordenação de atos que se sucedem. Conclui-se, portanto, que o procedimento (aspecto formal do processo) é o meio pelo qual a lei estampa os atos e fórmulas da ordem legal do processo (3).

O elemento que caracterizaria o processo seria, portanto, o conteúdo finalísitico ou teleológico nas diversas formas de exercício do poder, visando a garantir estrita obediência às leis, posição que também compartilha o não menos ilustre professor MOACYR AMARAL SANTOS, ao ensinar que

          ... por outras palavras, a finalidade do processo é a de obter a composição da lide, ou litígio. E compor a lide ou litígio, é resolvê-la conforme o direito objetivo, fazendo atuar a vontade da lei; vale dizer, é resolver a lide conforme a norma jurídica regedora da espécie (4).

Por outro lado, há outros juristas de renome a defender a igualdade, em essência e natureza, entre processo e procedimento. Argumentam que eventual discrepância estaria somente no plano quantitativo, pela consideração de que se deva denominar ´processo´ o conjunto de todos os atos e ´procedimento´ cada um dêsses atos (5), todos tendentes a fazer aplicar a ordem jurídica.

Parece mais acertada, no entanto, a primeira orientação doutrinária pois, além de facilitar a compreensão do conceito de processo, tornando-a mais didática, enfatiza seu conteúdo finalístico. Em outras palavras, pela diferenciação que apresenta entre processo e procedimento, a teoria seguida por CÂNDIDO RANGEL DINAMARCO, MOACYR AMARAL SANTOS, CRETELLA JÚNIOR, dentre outros, busca dar prevalência ao elemento teleológico do processo, sem descurar a existência de suas fases e requisitos formais (procedimentais), as quais, todavia, não devem comprometer os objetivos maiores do primeiro. Aliás, essa é a base racional da denominada teoria da instrumentalidade do processo, tão em voga na atualidade.

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3 PROCESSO JUDICIAL E PROCESSO ADMINISTRATIVO

Independente de como se entenda a questão processo versus procedimento, todos concordam que o objetivo primordial de ambos é fazer prevalecer a lei. No entanto, a aplicação das leis pode ocorrer em momentos e casos distintos. Como princípio, tem-se a inafastabilidade do controle pelo Poder Judiciário, que sempre poderá ser chamado a resolver as controvérsias em quaisquer hipóteses, conforme preceitua o artigo 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal.

O processo judicial, seja ele decorrente de violação de direito material civil, penal, tributário, previdenciário, comercial, entre outros, é examinado pelo Poder Judiciário, mediante a provocação da parte interessada ou do órgão estatal incumbido de fazê-lo. Tais contendas são dirimidas com fundamento nos respectivos instrumentos processuais: Código de Processo Civil, Código de Processo Penal, e respectivas leis processuais esparsas. Dentre as características dos processos judiciais, destacam-se: a) caráter tríplice (autor, réu, e Juiz imparcial); b) unidade; c) definitividade; d) natureza pública, entre outras.

Para os atos administrativos, entretanto, cuja característica essencial é serem, ordinariamente, vinculados, há três momentos em que a legalidade pode ser apreciada: na formação do ato, no momento da sua aplicação e, posteriormente, na via judicial. Isso porque, para que o ato administrativo se constitua validamente, é necessário que sua criação obedeça aos ditames legais. A desobediência a esses preceitos macula os atos da administração, tornando-os ilegais, e permitindo ao cidadão impugná-los junto à própria entidade competente. Por fim, caso a ilegalidade pleiteada pelo administrado seja negada interna corporis, ele terá acesso ao Judiciário para expor sua irresignação.

Da diferença nas oportunidades de exame da legalidade dos atos administrativos, decorre o tratamento diverso que recebem da doutrina, em especial quanto às características do processo administrativo a que se submetem. Este pode ser classificado em sentido lato, como o conjunto de formalidades exigidas para a constituição de um ato administrativo, ou, em sentido estrito, como o conjunto de reclamações e recursos do particular ante a administração. Outros juristas entendem que o processo administrativo pode ser analisado sob o aspecto interno, equivalente ao acima denominado "sentido lato", assim como pelo aspecto externo, à semelhança do "sentido estrito" antes mencionado. Nessa esteira, VILLAR Y ROMERO assevera que

          ... a única diferença entre o processo judicial e o administrativo radica em que o primeiro é constituído pela atuação dos tribunais judiciais, dos órgãos da jurisdição ordinária, ao passo que o processo administrativo se acha integrado por atuações de autoridades ou tribunais não judiciais, mas exclusivamente administrativos, mostra que ´uns e outros organismos são órgãos estatais, de caráter público e, por isso, se a diferença é válida para distinguir ambos os processos do mesmo gênero, não o é quando com ela se pretende negar o cunho de verdadeiro processo ao conjunto de atuações mediante as quais a Administração dita suas resoluções, especialmente na medida em que estas afetam os direitos dos particulares (6).

Em síntese, o processo administrativo oferece dois aspectos essenciais: a) o de forma jurídica a que se deve sujeitar a administração para que seus atos produzam efeitos; b) o de disciplina das reclamações ou recursos interpostos pelos particulares contra resoluções administrativas. Além dessa distinção, é preciso ressaltar que o processo administrativo não têm caráter tríplice (autor, réu e Juiz imparcial), mesmo nos casos de delegação a terceiros na prolação de decisões; como também não é único nem definitivo, nos moldes do processo judicial. O ponto em comum entre eles reside unicamente no caráter público, de necessidade de obediência estrita às normas jurídicas, bem como a alguns princípios, que serão tratados neste trabalho em capítulo apartado.

Finalmente, e apenas por um questão de clareza, cabe aludir à definição de processo administrativo trazida pelo professor JOSÉ CRETELLA JÚNIOR, nos seguintes termos:-

          ...é o conjunto de atos e formalidades que, antecedendo e preparando o ato administrativo, permitem que o Estado atinja seus fins através da vontade da Administração, quer expressa espontaneamente, quer por iniciativa do particular ou do funcionário lesados em seus direitos (7).

E, no mesmo sentido, as sábias palavras do mestre MÁRIO MASAGÃO, definindo processo administrativo como

          ...o conjunto dos princípios que disciplinam formalmente a atividade dos órgãos da administração, bem como a dos particulares que perante ela apresentam petições ou recursos (8).

Vê-se, pois, que a Lei 9.784, de 29 de janeiro de 1.999, ora estudada, trata do processo administrativo em sentido estrito, como preferem alguns, ou em seu aspecto externo, como entendem outros; referindo-se unicamente aos casos em que o particular ou funcionário se insurge contra determinado ato concreto proveniente da Administração Pública Federal direta ou indireta (art. 1º).

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4 ANTECEDENTES HISTÓRICOS NO BRASIL

Numa perspectiva histórica, pode-se dizer que a legislação brasileira passou por 3 (três) fases bastante marcantes no que diz respeito ao tema processo administrativo.

Na época do Império, existia o que se denominava – e ainda persiste em países como a França – contencioso administrativo. Através dele, a administração efetivamente julga, exerce a jurisdição de maneira definitiva, analisa os fatos e "diz o Direito", resolvendo as controvérsias suscitadas pelos administrados.

Durante a República, foi abolido o sistema do contencioso administrativo, passando a prevalecer um processo administrativo semelhante ao que se tem nos dias atuais. As críticas que se dirigiam, ao sistema republicano incipiente, diziam respeito à falta de proteção aos direitos dos administrados, seja pela impossibilidade de compulsar os autos, seja pelo cerceamento do direito de defesa em termos gerais, assim como pela tendência da máquina estatal de utilizar-se do processo administrativo como meio de represália aos funcionários.

Hodiernamente, mantém-se a estrutura do processo administrativo, valendo ressaltar que sua utilização tem sido ampliada, com vistas a garantir maiores direitos aos servidores e administrados. A nova lei em estudo, em razão dos inúmeros princípios e bem formulados dispositivos que consagra, poderá prosseguir com a elogiável tendência de democratização das entidades públicas, desde que possa ser acompanhada pela evolução da qualificação dos funcionários, dentre outros aspectos a serem adiante abordados, sem os quais ela estará fadada ao insucesso.

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5 PRINCÍPIOS INFORMADORES DA LEI N° 9784/99

A lei geral do processo administrativo no âmbito da administração federal direta e indireta, apresenta, em seu artigo 2° , a necessidade da administração em seu rito processual seguir e obedecer os princípios da legalidade, da finalidade, da motivação, da razoabilidade, da proporcionalidade, da moralidade, da ampla defesa, do contraditório, da segurança jurídica, do interesse público, e da eficiência.

Para o Prof. Miguel Reale, os princípios ao direito são fórmulas nas quais está contido o pensamento diretor de uma disciplina legal ou de um instituto jurídico (9). Eles têm caráter fundamentais para o Direito, havendo sua inexistência, constituirá um Estado sem valores e regimentos morais que o dignifique. Independentemente de constar na lei o respeito aos princípios, estes já são por si só representados e respeitados pela Constituição Federal e natureza do justo direito. Assim, pode-se afirmar conforme Karl Larenz, que é possível sustentar que os órgãos integrantes do aparato estatal administrativo encontram-se mais fortemente subordinados ao Direito, uma vez que estão estritamente vinculados à lei.

Deve-se ressaltar que se está tratando de condutas a serem observadas não pelas partes no processo, pois a Administração não é parte no processo administrativo, é , sim, jurisdição; pois, nesse dispositivo, se está mais uma vez tratando de princípios orientadores da ação administrativa, da atuação ou da prestação administrativa ao cidadão, e não de deveres do administrado.

Os princípios são instrumento de atuação do Estado para garantir a prestação da jurisdição, o processo afirmou-se como direito individual formalizado segundo princípios específicos a figurarem entre os direitos fundamentais do indivíduo. Tal situação é percebida nos artigos, constantes na Declaração Universal dos Direitos do Homem, de 1948. Citam os artigos:

          Art. 8° : Toda pessoa tem direito a um recurso efetivo perante as jurisdições nacionais competentes contra os atos que violam os direitos fundamentais que lhe são reconhecidos pela constituição e pela lei."

Art. 10: Toda pessoa tem direito, em plena igualdade, a que a sua causa seja ouvida eqüitativamente e publicamente por um tribunal independente e imparcial, que decidirá seja de seus direitos e obrigações, seja da legitimidade de toda acusação penal em matéria penal dirigida contra ela.

Passando a seguir à apreciação individual, dos princípios elencados no art. 2° , da lei n° 9784/99.

          5.1 Princípio da Legalidade.

Para Caio Tácito, o princípio da legalidade, estabelece-se como fundamento de direitos individuais e, por natural desdobramento, de direitos políticos da representação popular na constituição dos poderes, reprime o absolutismo do Poder estatal e condiciona a atividade da Administração Pública (10).

À administração pública é reconhecida uma margem de discricionariedade, em benefício do povo, encontra na regra de competência a extensão do poder de agir. Assim, o princípio da legalidade dispõe ao administrador ao contrário do ocorrido com a pessoa de direito privado, para aquele que somente poderá fazer aquilo que a lei autoriza implícita ou explicitamente. E, este, tem o direito de fazer tudo aquilo que a lei não proíbe. Ao Estado cumpre o dever de garantir o equilíbrio da ordem coletiva contra o individualismo.

Caio Tácito, enuncia:

          A doutrina, jurisprudência e a própria lei, conceituam como desdobramento necessário do princípio de legalidade, que a ação administrativa discricionária deve pautar-se pelo requisito essencial da finalidade como condicionante da competência da autoridade pública (11)

O Conselho de Estado da França, em sua jurisprudência, construiu a noção do "détournement de pouvoir", sendo o vício essencial da legalidade do ato administrativo, é pôr um limite à ação discricionária, impedindo que a ação unilateral e compulsória da autoridade possa dedicar-se à consecução de um fim de interesse privado, ou mesmo de outro fim público estranho à previsão legal.

Esclarece-se o sentido da administração legal, conforme disciplina Fritz Fleiner, do direito alemão:

          A administração legal significa, administração posta em movi-mento pela lei e exercida nos limites de suas disposições. (12)

No âmbito doutrinário nacional, o Prof. Hely Lopes Meirelles ensina que:

          A legalidade, como princípio de administração, significa que o administrador publico está, em toda sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei, e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se à responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. (13)

Para o Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello, o princípio da legalidade é o princípio capital para a configuração do regime jurídico-administrativo. Enuncia ainda que:

          O princípio da legalidade é o da completa submissão da Administração às leis. Esta deve tão-somente obedecê-las, cumpri-las, pô-las em prática. Daí que a atividade de todos os seus agentes, desde o que ocupa a cúspide até o mais modesto dos servidores, só pode ser a de dóceis, reverentes, obsequiosos cumpridores das disposições gerais fixadas pelo Poder Legislativo, pois esta é a posição que lhes compete no direito brasileiro. (14)

O princípio da legalidade é, enfim, em seus sucessivos desdobramentos, o autêntico lema da Revolução Francesa, que se traduz na tríplice afirmação dos princípios da liberdade, igualdade e fraternidade. Permite ao administrado, no seguimento do processo administrativo, a certeza de que a Administração tem seus atos a serem efetivados, seus procedimentos administrativos e suas decisões restritas à nova legis.

          5.2 Princípio da Finalidade.

O princípio da finalidade é uma inerência do princípio da legalidade, pois corresponde à aplicação da lei tal qual é. A finalidade legal é um elemento da própria lei, é justamente o fator que proporciona compreendê-la. Assim não se pode conceber o princípio da legalidade sem encarecer a finalidade que de tal princípio em si mesmo, quer das distintas leis em que se expressa.

O precisado Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello, define:

          O princípio da finalidade impõe que o administrador, ao manejar as competências postas a seu encargo, atue com rigorosa obediência à finalidade de cada qual. Cumpre-lhe cingir-se não apenas à finalidade própria de todas as leis, que é o interesse público, mas também à finalidade específica abrigada na lei a que esteja dando execução. Assim, há desvio de poder e em conseqüência nulidade do ato, por violação da finalidade legal, tanto nos casos em que a atuação administrativa é estranha a qualquer finalidade pública, quanto naqueles em que o fim perseguido, se bem de interesse público, não é o fim preciso que a lei assinalava para tal ato. (15)

Todo ato que se afastar do interesse público sujeitar-se-á a invalidação por desvio de finalidade, constante na lei de ação popular, conceituando-o como fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência do agente. (16)

O princípio da finalidade exige que o ato seja praticado sempre com finalidade pública, o administrador fica impedido de buscar outro objetivo ou de praticá-lo no interesse próprio ou de terceiros. O que este princípio veda é a prática do ato administrativo sem interesse pública ou conveniência para a administração, visando unicamente a satisfazer interesses privados, por favoritismo ou perseguição dos agentes governamentais. Este desvio de conduta dos agentes públicos constitui uma das mais insidiosas modalidades de abuso de poder.

          5.3 Princípio da Motivação.

O processo administrativo deve ser regido neste princípio como forma de justificar seus atos, demonstrando os fundamentos legais e de fato, aferindo a real conduta administrativa com a lei.

Todos atos administrativos praticado sem motivação são ilegítimos e invalidáveis pelo Judiciário, com a apresentação da fundamentação apenas após de impugnada a decisão e o processo administrativo em juízo.

A Constituição Federal em seu art. 5° , XXXV, determina:a lei não excluirá do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito.

Sendo o princípio da motivação reclamado, quer como afirmação do direito político dos cidadãos ao esclarecimento de suas indagações legais, quer como direito individual a não se sujeitarem a decisões arbitrárias, pois só será justa aquela que estiver ajustada à demonstrada na lei.

O Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello, determina quanto aos atos administrativos, que a prática do ato vinculado depende de apreciação dos fatos e das regras jurídicas em causa, é imprescindível a motivação detalhada. Faz ainda referência, citando como exemplo o processo administrativo, especificamente o disciplinar, onde há uma situação contenciosa.

Fica, neste sentido claro e evidente a necessidade de fundamentação e justificação dos atos nas decisões e no transcorrer do processo administrativo pela administração pública, condutora do litígio em questão.

          5.4 Princípios da Razoabilidade e da Proporcionalidade.

O controle de legalidade evoluiu para verificar a existência real dos motivos determinantes da decisão administrativa, a importar no acesso à motivação expressa ou implícita do ato administrativo.

Caio Tácito, descreve:

          O conceito de legalidade pressupõe, como limite à discricionariedade, que os motivos determinantes sejam razoáveis e o objeto do ato proporcional à finalidade declarada ou implícita na regra de competência. (17)

Nestes princípios, o processo administrativo deverá obedecer os critérios aceitáveis do ponto de vista racional, consoante a decisão normal de pessoas equilibradas. As condutas diversas sujeitar-se-ão, à ilegitimidade e portanto, invalidáveis jurisdicionalmente, com fundamento nos arts. 5° , II; 37; 84 e 5° , LXIX, da Constituição Federal.

Lúcia Vale Figueiredo, define:

          Traduz o princípio da razoabilidade a relação de congruência lógica entre o fato (o motivo) e a atuação concreta da administração. (18)

A lei confere ao administrador, certa margem de discricionariedade, significando ante a diversidade de situações a serem enfrentadas, tanto decisões como despachos, a providência a ser tomada deverá ser a mais adequada ao interesse social e à racionalidade.

No mesmo sentido, vem o princípio da proporcionalidade enunciando a idéia de que as competências administrativas só podem ser validamente exercidas na extensão e intensidade proporcionais ao que seja realmente demandado para o cumprimento da finalidade do interesse público a que estão atreladas. Atos desproporcionais são ilegais e por isso fulmináveis pelo Poder Judiciário.

O Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello, faz a seguinte comparação:

          O princípio da proporcionalidade não é senão faceta do princípio da razoabilidade. Assiste nos próprios dispositivos que consagram a submissão da Administração Pública ao cânone da legalidade. (19)

          5.5 Princípio da Moralidade.

A ética está presente independentemente da situação que se envolva, juridicamente, administrativamente ou profissionalmente. Estão contidos em sua esfera o princípio da lealdade e boa-fé.

O princípio da moralidade está acobertado constitucionalmente, no art. 5° , LXXIII, prevendo a possibilidade de ação popular para anulação de ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe e à moralidade administrativa.

O administrativista Manoel de Oliveira Franco Sobrinho, no Seminário Nacional de Direito Administrativo, no ano de 1992, esclarece de forma precisa o preceito:

          O princípio moral, na distribuição da justiça, é aquele que é de todos e tem universalidade induvidosa. Determinante de regras de conduta, traça linhas de comportamento, tanto para o indivíduo como para o Estado. Se, incaptável muitas vezes ele resiste psicologicamente vindo a ser elemento real nas relações jurídicas. (20)

A moral jurídica vai além dos costumes personalizados ou de hábitos da sociedade. Está sobreposta a preconceitos privados. Estabelece regras comuns, iguais, um respeito à ordem natural das coisas humanas.

          5.6 Princípios da Ampla Defesa e do Contraditório.

Para a existência do verdadeiro direito, faz-se necessário a presença do contraditório, em quaisquer situações que envolvam litígios a serem decididos. O contraditório significa a faculdade de manifestar o próprio ponto de vista, diante de fatos, documentos ou pontos de vista. Literalmente seria a possibilidade de contradizer a posição contrária.

Nos processos administrativos, o contraditório se expressa na possibilidade de fazer emergir os diferentes interesses em jogo e de confronta-los adequadamente em presença de seus titulares, é claro, anteriormente à decisão final.

          O contraditório não exclusivo do processo jurisdicional (21). No processo administrativo o contraditório deve ser visualizado fora da relação triangulada de juiz e duas partes. Se na fase que antecede a formação do ato um órgão da Administração não se coloca no mesmo plano que o sujeito, no tocante a direitos, não existe contraditório.

O processualista Fazzalari, expõe a diretriz adequada a respeito, pois ao mencionar os processos administrativos observa:

          O contraditório se realiza às vezes entre particulares, às vezes entre o particular e um órgão da Administração; o que conta, nesta última hipótese, é que a Administração Pública é colocada pela norma em posição substancialmente igual à do particular, de modo que, nos limites determinados pela mesma norma, a participação dos dois sujeitos realiza aquele jogo de ações, reações e controles recíprocos, características justamente das garantias do contraditório. Ao contraditório, não merecem ser catalogados entre os processos aqueles esquemas nos quais é contemplada uma participação do particular não só meramente episódica, mas também sob um plano diverso e inferior ao da Administração. (22)

A relação do princípio do contraditório com o princípio da ampla defesa, sobretudo em termos de precedência de um em relação ao outro é ressaltada por Ada Pellegrini Grinover:

          Num determinado enfoque, é inquestionável que é do contraditório que brota a própria ampla defesa. Desdobrando-se o contraditório em dois momentos: a informação e a possibilidade de reação. Não há como negar que o conhecimento, ínsito no contraditório, é pressuposto válido para o exercício da defesa. De outro ponto de vista, é igualmente válido afirmar que a defesa é que garante o contraditório, conquanto nele se manifeste. Porque a defesa, que o garante, se faz possível graças a um de seus momentos constitutivos, a informação, e vive e se exprime por intermédio de seu segundo momento, a reação. Eis a íntima relação e interação da defesa e do contraditório. (23)

Com o contraditório e a ampla defesa amplia-se a transparência administrativa, surgindo o princípio de justiça, havendo equilíbrio entre as partes, sem conotações pessoais, tornando as defesas paritárias, com decisões objetivas e concisas, conforme foi estabelecido pela vontade do legislador na elaboração da lei.

          5.7 Princípio da segurança jurídica e interesse público.

O princípio da segurança jurídica e interesse público é inerente a qualquer sociedade. É a própria condição de sua existência. Citados princípios é um pressuposto lógico do convívio social, fornecendo a existência do verdadeiro direito, base de apoio da sociedade, como único meio possível de garantir e prevalecer a justiça.

A administração pública está adstrita ao cumprimento de certas finalidades, sendo-lhe obrigatório objetivá-las para colimar interesse da coletividade.

O interesse público é o pertinente à sociedade como um todo e só ele pode ser validamente objetivado, pois este é o interesse que a lei consagra e entrega à compita do Estado como representante do corpo social.

O Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello, exemplifica:

          Se o Estado causar danos a terceiros e indenizá-los das lesões infligidas estará revelando-se obsequioso ao interesse público, pois é isto o que determina o art. 37, parágrafo 6, da Constituição Federal. Se tentar evadir-se a este dever de indenizar estará contrariando o interesse público, concernente apenas ao aparelho estatal, interessando em subtrair-se às despesas para tornar-se menos onerado patrimonialmente. (24)

Os poderes administrativos no processo administrativo, na realidade deveres-poderes, só existirão e portanto só poderão ser validamente exercidos na extensão e intensidade proporcionais ao que seja irrecusavelmente requerido pela legalidade a que estão vinculados. Qualquer excesso é extravasamento de sua configuração jurídica. É abuso, além do permitido e, como tal, é comportamento inválido que o Judiciário deve fulminar a requerimento dos cidadãos.

          5.8 Princípio da Eficiência.

A inovação neste aqui se faz presente diante da previsão desta lei, a instauração da eficiência e celeridade da administração pública.

O Estado informado, estruturado e cujas funções são desempenhadas de acordo com princípio democráticos tem a sua organização e dinâmica integralmente moderados por eles.

Cita Carmen Lúcia Antunes Rocha:

          Não se poderia afastar, princípios como este, na atividade administrativa do Estado. Sendo base do Estado, não seria pensável nele haver uma Administração Pública autoritária. (25)

Na evolução tecnológica existente, não há que negar a exigibilidade de um Estado democrático eficiente, profissional e ágil. Há neste momento a fase de transição de uma "sucata administrativa" para uma administração profissional. O processo administrativo haverá de ser ainda, informal, para que haja possibilidade de acesso independentemente dos sujeitos envolvidos, atingindo a todos, conforme determina da Constituição Federal, sem quaisquer restrições ao seu alcance.

Apesar de não estar expressamente citado no texto normativo, é de salientar o implicitamente o princípio da celeridade(26), pois nota-se, preocupação em dotar os procedimentos por ela regulados de simplicidade razoável, em benefício da presteza em alcançar os resultados propostos, como quando são estabelecidos prazos, de modo a reduzir e prever o tempo de tramitação.

Uma evidência desse espírito de simplificação e celeridade do processo administrativo, e que terá , enorme repercussão, está nas disposições do artigo 37, e pelo artigo 36:

          Quando o interessado declarar que fatos e dados estão registrados em documentos existentes na própria Administração responsável pelo processo ou em outro órgão administrativo, o órgão competente para a instrução proverá, de ofício, à obtenção dos documentos ou das respectivas cópias".

Neste sentido, encontram-se evidências claras da transformação da forma de administração citada, demonstrando ao cidadão e à sociedade a transparência e a existência do direito, presentes não somente em textos, mas, em formas honestas e ágeis de decidir administrativamente.

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6 ASPECTOS INOVADORES DA LEI

No processo administrativo, ponto relevante é a divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na Constituição. A divulgação oficial dos atos processuais administrativos relaciona-se tanto com a exigência constitucional da publicidade dos atos processuais previsto no artigo 5º, LX, da Constituição Federal, quanto com o princípio da publicidade dos atos praticados pela administração pública, artigo 37, caput, da Constituição Federal.

No artigo 46, da Lei nº. 9.784/99, em caso de terceiros no processo administrativo, o direito à vista dos autos e à obtenção de certidões ou cópias reprográficas dos dados e dos documentos ali contidos, está subordinado a esses direitos da personalidade ou ao interesse da segurança nacional, no tocante à imposição do sigilo sobre certos documentos contidos no processo.

Percebe-se, portanto, que o proposto critério processual da divulgação oficial dos atos administrativos, busca inserir-se na questão da participação do usuário na administração pública, possibilitando a este, mesmo não sendo parte interessada direta em determinado processo, ter meios para saber o que está ocorrendo na Administração.

Neste sentido haverá análise de pontos específicos e relevantes ao processo administrativo e à sociedade.

          6.1 Interessados.

A institucionalização da divulgação oficial dos atos processuais administrativos poderá ser condição para assegurar o direito ao exercício da legitimação processual administrativa, de que trata o Artigo 9º. Capítulo V, quando, em seu inciso II, admite:

          é interessado no processo administrativo, aqueles que "sem terem iniciado o processo, têm direitos ou interesses que possam ser afetados pela decisão a ser adotada " (inciso II), as " organizações e associações representativas, no tocante a direitos e interesses coletivos " (inciso III), e "as pessoas ou as organizações legalmente constituídas quanto a direitos ou interesses difusos" (inciso IV).

A divulgação dos atos administrativos, ganha relevância, devendo esse critério informar a instrução processual, que, nessa nova lei federal, está regulada no Capítulo X, artigos 29 e 47, no tema da consulta e audiência públicas.

          6.2 Comunicação dos Atos.

A comunicação dos atos processuais far-se-á mediante intimação do interessado, para ciência de decisão, ou para efetivação de diligências, conforme artigo 26, caput, da referida lei.

As intimações seguirão o seguinte rito:

          Forma escrita, em vernáculo, contendo a assinatura da autoridade responsável (artigo 22, §1º.);

Deverá ser efetuada por via postal com aviso de recebimento, ou por telegrama ou outro meio que assegure a certeza da ciência do interessado (artigo 26, §3º.);

Após efetuada a intimação mediante aposição do "ciente" da parte ou do procurador habilitado no processo;

Haverá necessidade de Intimação mediante publicação oficial, quando haja interessados indeterminados, desconhecidos ou com domicílio indefinido;

A intimação deverá ter antecedência mínima de três dias úteis (27), quanto à data de comparecimento;

A contagem do prazo, iniciar-se-á a partir da data da cientificação oficial, com exclusão do dia do começo e inclusão do dia de vencimento (artigo 66), importando dizer, assim, que, na realização da intimação pela via postal ou telegráfica, o prazo inicia-se quando verificada a recepção da intimação pela pessoa a quem se destinava.

A intimação deverá conter, em seu teor, a identificação do intimado, e nome do órgão ou entidade administrativa, endereço e local de sua sede ou da unidade onde o processo tenha curso; e, finalidade da intimação ou do ato que se deva praticar; data, hora e local em que se deve comparecer; se obrigatório o comparecimento pessoal da parte intimada, ou se esta poderá fazer-se representar por procurador; notícia de que o processo terá continuidade, independentemente do seu comparecimento; indicação dos fatos e fundamentos legais pertinentes.

Serão objeto de intimação os atos do processo de que resultem, para o interessado, a imposição de deveres, ônus, sanções ou restrição ao exercício de direitos e atividades, além de outros atos , de qualquer natureza, que lhes digam respeito, descreve o artigo 28 da citada lei.

As intimações serão nulas quando feitas sem observância das prescrições legais, determina o artigo 26, §5º.

Os prazos consideram-se prorrogados até o primeiro dia útil seguinte ao dia em que deveriam vencer, se este cair em dia em que não haja expediente ou este encerrar-se antes da hora normal. Salvo motivo comprovado de força maior, os prazos processuais administrativos não se suspendem.

          6.3 Instrução Processual.

A inovação aqui contida é a expressão da democracia para a atuação administrativa, existindo a necessidade de consulta e a audiência públicas, no curso da instrução processual quando se decida ou aprecie assunto de interesse geral.

O despacho motivado da autoridade abrirá período de consulta pública para manifestação de terceiros, define o artigo 31, se não houver prejuízo para a parte interessada. Não se estará condicionando o interesse geral ao interesse privado, particularizado de um interessado, mas buscando preservar o direito individual perseguido no procedimento administrativo em curso. Haverá hipótese em que o interesse manifesto pela parte não se distinguirá de outros, caso típico das novas formas de legitimação processual ativa, quando se tratem de direitos coletivos ou direitos difusos. Porém , haverá, ainda, hipótese em que a pretensão veiculada pelo particular não possa ser atendida antes de consultados os interesses de terceiros, quer estejam bem identificados, ainda que coletivamente, quer sejam anônimos ou não individualizados.

Há de salientar o assunto de interesse geral, do qual prevê a norma, ou seja, será o assunto de repercussão além da esfera de direitos e interesses de uma ou mais pessoas determinadas(28).

A audiência pública é definida por Diogo de Figueiredo Moreira Neto como:

          Um instituto de participação administrativa aberta e indivíduos e a grupos sociais determinados, visando à legitimidade da ação administrativa, formalmente disciplinada em lei, pela qual se exerce o direito de expor tendências, preferências e opções que possam conduzir o Poder Público a uma decisão de maior aceitação consensual. (29)

          6.4 Dever de Decidir e Motivação.

A lei federal do processo administrativo instituiu expressamente a regra do dever de decidir a que está submetida a Administração Pública, quando dispôs, no artigo 48:

          A administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.

Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, conforme determina o artigo 50, quando:

Neguem, limitem ou afetem direito ou interesses;

Imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;

Decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;

Dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório

Decidam recursos administrativos;

Decorram de reexame de ofício;

Deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;

Importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.

Apesar de inovador no processo administrativo, a decisão por motivação é desde há tempos presente nas decisões judiciais sob pena de nulidade e extinção da sentença. No processo administrativo esta previsão demonstra a segurança e proteção jurídica dos atos geralmente discricionários da administração pública.

          6.5 Recursos e Prazos.

A preocupação evidente nesta legislação processual administrativa é com a celeridade do processo e, portanto, com a efetividade do recurso à jurisdição administrativa.

Determinando os seguintes prazos:

          6.5.1. Cinco dias prorrogáveis em dobro.

          Atos processuais, em geral, salvo disposição específica, tanto da autoridade quanto do administrado, devem ser praticados no prazo de cinco dias (artigo 24), salvo motivo de força maior.

Poderão ser dilatados até o dobro, mediante comprovada justificação. Esta é norma que se aplica subsidiariamente a todos os demais procedimentos administrativos, ainda que regulados por norma especial, haja vista a regra do artigo 69.

Compreendidos por essa norma estariam todos os prazos de ordinário expediente, de trâmite entre órgãos ou de encaminhamento de autos, atendimento a despachos ou recebimento e juntada de documentos.

          6.5.2. Interregno de três dias úteis para intimações.

A intimação para ciência de decisão ou efetivação de diligências observará o prazo mínimo de três dias úteis, entre a ciência e a providência determinada ou a data de comparecimento determinado.

No caso de intimação de interessados indeterminados, desconhecidos ou com domicílio indefinido, e que regra particular, conforme artigo 26, §4º., diz deva ser efetuada por meio de publicação oficial, há margem para se questionar qual o prazo a ser estabelecido para atender à intimação.

Seria recomendável que não se estabelecesse, na hipótese, aquele mínimo de três dias úteis, dilatando, sempre, o prazo peremptório. O razoável seria, em não havendo previsão de repetir a publicação da intimação no veículo de imprensa, o que também poderia ter sido uma regra admitida, nesses casos, por analogia ao que dispõe o artigo 232, III, do Código de Processo Civil, que se entende haver sido afastada em decorrência dos princípios da celeridade e da economia e da menor onerosidade para o administrado, a autoridade fixar sempre o prazo para cumprimento de diligência ou prática de outro ato processual no máximo de 10 (dez) dias, contínuos determina o artigo 66, §2º., a contar da data da publicação, como admitido, por exceção, no Parágrafo único do artigo 24, da lei nº. 9.784/99.

A pluralidade dos intimados não justificaria ampliação desse prazo, também pela celeridade desejada para o processo administrativo e menor onerosidade para o administrado. Aplicável sempre, em qualquer hipótese, a regra do artigo 27:

          O desatendimento da intimação não importa o reconhecimento da verdade dos fatos, nem a renúncia a direito pelo administrado.

Há uma hipótese de arquivamento do processo, por decisão da autoridade administrativa, quando ocorra o não atendimento à determinação de o interessado apresentar dados, atuar no processo, ou juntar documentos solicitados, isto sido considerado necessário à apreciação da postulação feita, artigo 40; observada, entretanto, a possibilidade de atuação de ofício pelo órgão, suprindo a deficiência verificada, determinado pelo artigo 39, parágrafo único.

          6.5.3 Quinze dias.

Este é o prazo previsto no artigo 42, para a produção de parecer obrigatório e vinculante por órgão consultivo, salvo norma legal especial em contrário, ou comprovada necessidade de prazo maior ou de sua extensão. Se houver omissão do órgão consultivo, o processo quedará sem seguimento até a apresentação da peça obrigatória, cabendo a responsabilização de quem der causa ao atraso.

          6.5.4 Parecer obrigatório não vinculante.

No caso de um parecer obrigatório e não vinculante deixar de ser emitido, no prazo a propósito determinado de ofício pela autoridade (que deverá ser o de cinco dias, dilatado até o máximo de 10) , o processo poderá ter seguimento e ser decidido com a dispensa da peça opinativa, sem prejuízo da responsabilidade de quem se omitiu.

          6.6 Laudos Técnicos.

Quando necessários laudos técnicos de órgão administrativos e o encargo não tiver sido cumprido no prazo assinalado, deverá ser solicitado laudo técnico a outro órgão de capacidade técnica e qualificação equivalentes, presente no artigo 43), seguindo os seguintes prazos:

          6.6.1. Dez dias.

Este o prazo em que terá direito a manifestação o interessado após instrução, exceto se outro prazo for legalmente previsto. No procedimento de consulta pública, artigo 31, entende-se que o período de consulta pública para manifestação de terceiros, antes da decisão do pedido, afastaria, para os interessados que se houverem manifestado, não envolve nova manifestação, uma vez encerrada a instrução, nos termos do artigo 44. O período de consulta pública será aquela determinado pela autoridade, em despacho motivado, seguindo o artigo 31.

          6.6.2. Trinta dias prorrogáveis em dobro.

Concluída a instrução processual, a matéria deve ser decidida pela Administração em trinta dias, artigo 49, prorrogáveis por igual período, quando expressamente motivada. Prazo esse, portanto, destinado à autoridade competente para decidir no processo.

          6.6.3. Dez dias.

A interposição de recurso, o prazo é contado a partir da ciência ou da divulgação oficial da decisão recorrida, por qualquer das formas e modalidades previstas para comunicação dos atos processuais, no artigo 26, parágrafo 3.

          6.6.4. Cinco dias.

Este é o prazo para reconsideração da decisão, pela autoridade recorrida, ou para encaminhamento do recurso à autoridade superior.

          6.6.5. Trinta dias prorrogáveis em dobro.

O prazo para decisão do recurso, salvo previsão legal em contrário será de 30 dias, conforme artigo 59, parágrafo 1º, e prorrogação máxima de 60 dias, previsto no parágrafo 2º.

          6.7 Prazo para Anulação de Atos Administrativos Favoráveis aos Destinatários.

O artigo 54, referente ao direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé, constitui-se em norma garantidora de direitos do administrado, prevendo prazo decadencial, para a Administração, para esta exercer a auto-tutela dos atos administrativos, que, embora nulos, tenham efeitos favoráveis para o administrado, inclusive patrimoniais, dentre estes aqueles contínuos, quando o prazo contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.

          6.8 Atendimento à Lei e ao Direito.

Outro ponto de bastante relevância na legislação em estudo é o dispositivo contido no inciso I, do artigo 2º. O "caput" deste artigo trata dos já mencionados princípios a serem observados pela Administração na aplicação da lei processual administrativa, realçando-se, no seu primeiro inciso, o norma segundo a qual a atuação deve ser "conforme a lei e o Direito".

Esse detalhe, que certamente passaria despercebido a olhos menos atentos, denota o espírito democrático que iluminou o ilustre professor CAIO TÁCITO na elaboração do anteprojeto, do qual resultou a Lei nº 9.784/99. Todos os que têm um mínimo conhecimento jurídico sabem, ou deveriam saber, ainda que perfunctoriamente, a distinção entre lei e Direito. Por se tratar de um debate mais afeito ao campo da Filosofia do Direito, e em razão da alta profundidade que o tema exige, ele não será tratado em minúcias neste trabalho.

Precisa ser considerado, pelo menos, que o Direito se situa em um plano de valor muito superior ao das leis. A norma jurídica, mesmo quando nascida sem quaisquer vícios, deriva de um parlamento heterogêneo, com interesses e critérios conflitantes, os quais nem sempre dão a merecida importância ao bem comum, ou à "vontade geral" de que tratou Rousseau. O mesmo pode ser dito em relação aos vetos presidenciais, que podem desvirtuar, no todo ou em parte, anteprojetos cuja finalidades seriam muito melhor atendidas sem os referidos vetos. Não há dúvidas, por outro lado, que esses mecanismos democráticos devam prevalecer, mesmo que causem a promulgação de leis imperfeitas.

O fato do Direito sobrepujar as leis remonta aos tempos da Grécia antiga, e foi muito bem retratado na tragédia Antígona, de Sóflocles, por volta de 600 anos antes de Cristo. A personagem e heroína Antígona, proibida pelo edito do Rei Creonte de sepultar seu irmão, desobedece ao comando imperial e, perguntada se "ousara violar essas leis?", responde, justificando-se com a seguinte afirmação:

          É que Zeus não as fez, nem as fez a Justiça que demora junto aos Deuses subterrâneos. Eu não pude acreditar que teus decretos, pois não és mais que um mortal, pudessem revogar a as leis não escritas e infalíveis do céu (...) Não é de hoje nem de ontem que elas são imutáveis, seu poderio é eterno e ninguém sabe há quanto tempo nasceram. (30)

Nos dias atuais, é certo que o respaldo para toda e qualquer norma jurídica está nas normas da Carta Maior. Por isso a importância em mencionar que a Administração deve atender à lei e ao Direito, entendendo-se este como a garantia de obediência aos cânones constitucionais e à Justiça. O professor MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO sintetizou com bastante propriedade essas concepções, ao grafar que:

          O primado da lei, por isso, nos regimes constitucionais pluralistas, é inspirado pela idéia do primado do Direito, ou seja, do ´justo´, como tal considerado, num dado momento, por determinada comunidade (...) A Supremacia do Direito, ou seja, a primazia do justo sobre os próprios comandos do legislador, as leis, ;é idéia profundamente arraigada no pensamento ocidental. De longínquas origens, esse primado, de uma forma ou de outra expresso, vem pelo menos dos gregos antigos até os nossos dias. [31]

Em razão disso, justificam-se a menção e os elogios ao dispositivo destacado, porque consagra não apenas o primado do Direito sobre as leis, mas, e principalmente, os princípios democráticos e a força de império da Constituição sobre todas as demais normas do ordenamento jurídico.

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7 EMPECILHOS NA APLICAÇÃO DA LEI

A lei sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta, inseriu no ordenamento jurídico aspectos benéficos, como os definidos no item específico, no entanto, da mesma forma, houve irrelevância na elaboração da lei a aspectos específicos e de eficiência na aplicabilidade administrativa da norma.

Na norma há ausência de órgãos previamente elencados para julgar, forma de organização da administração para o julgamento imparcial, objetivo legal.

Outro item a considerar está nomeado no artigo 69, quando cita: os processos administrativos específicos continuarão a reger-se por lei própria, aplicando-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta lei.

Assim, apesar da lei estabelecer a regulamentação dos processos administrativos paritariamente diante da Administração pública, neste artigo apresenta evidente a aplicação da norma somente nos casos genéricos. Quando houver menção a processos administrativos, mesmo que federais, de que já haja regulamentação, este estará sujeito às normas específicas, não igualando-os ao novo sistema processual. Há no artigo contrariedade a tudo que foi apresentado na lei nos artigos anteriores, cuja finalidade seria igualar todos os processos administrativos. Vindo a partir do último artigo descaracterizar todo o preceito, referenciando a lei à genericidade, perdendo a regulamentação da especificidade, cuja alternativa seria o benefício do administrado.

Para o administrado é um empecilho, retornando-o às diversas formas de procedimentos, tanto como execução fiscal, prejudicando os benefícios do cidadão perante a Administração, por este não ter assegurado o procedimento único, o qual traria maior eficiência e confiabilidade à Administração, hoje desgastada pelas decisões discricionárias.

Apesar de constar como princípio específico, a eficiência está distante de ser alcançada. A falta de cultura, profissionalismo e disposição dos funcionários da Administração prejudicam a informalidade e agilidade desejada pela norma processual. Será necessário reciclagem e desempenho das funções públicas para que o objetivo seja alcançado, este espaço de transição é distante e, neste período o administrado é o centro do caos da Administração, tendo seus direitos restringidos, em geral, pela incompetência de gerência na administração existente no país. Para que se alcance o almejado é de relevância a inserção da administração gerencial, por profissionais qualificados, aptos a encaminhar a administração pública brasileira à evolução almejada nos Estados desenvolvidos.

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8

. CONCLUSÃO.

Sem a pretensão de haver esgotado o tema, mesmo porque sua riqueza enseja os mais amplos e fecundos debates, é possível, em face a todo o exposto, extrair algumas considerações importantes no que se tange à aplicação prática do conteúdo teórico da nova lei.

Como primeira conclusão, pode-se dizer que o objeto da lei se refere, realmente, a um processo administrativo. No entanto, é preciso ponderar que esta espécie não se confunde com o congênere ´processo judicial´, em que existe real trilateralidade (autor, réu e Juiz imparcial), unidade, definitividade e irrecorribilidade das decisões transitadas em julgado.

Num segundo passo, salienta-se o ingresso, no ordenamento jurídico pátrio, de um princípio considerado altamente relevante na atualidade: a eficiência na Administração Pública. A inovação representa enorme avanço na mentalidade do legislador, em especial no tocante ao reconhecimento da necessidade de progressos e melhorias no Poder Executivo, carente de reformas, reciclagens e aperfeiçoamentos em geral, a fim que possa chegar a níveis de qualidade similares aos que se vêem nas empresas e corporações privadas.

Num outro enfoque, a par do aperfeiçoamento técnico e profissional, tanto dos administradores quanto dos servidores e funcionários, é imperioso que se reforce o respeito aos direitos e garantias dos administrados perante uma administração, até o momento, arbitrária e pouco afeita à obediência da ordem jurídica. Essa reeducação talvez sirva, também, para incutir na mente dos administradores o princípio de que eles são somente "representantes" da população, e que os recursos e bens por eles geridos não são próprios; mas, em essência, do povo, do qual todo o poder emana (art. 1º, parágrafo único, da CF).

Por fim, e provavelmente como a mais áspera crítica que esteja a merecer a recém promulgada legislação, decorre do seu artigo 69, o qual exclui da abrangência as normas especiais que já tratam de outros processos administrativos, ainda que no âmbito federal (e.g. Lei de Execução Fiscal - nº 6.830/80). Ora, se o objetivo crucial da norma seria unificar os processos em nível nacional, visando a facilitar a defesa dos direitos e interesses dos cidadãos, como assimilar a idéia de que exclusões, a exemplo da mencionada, possa ocorrer? Trata-se de um despropósito que, praticamente, arruinou a aludida norma, mas que, de lege ferenda, é digno de maiores reflexões.

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NOTAS

1. CRETELLA JÚNIOR, José. Direito Administrativo do Brasil. São Paulo: RT, 1962, vol. V, p. 8-9.
2. MIRANDA, Pontes de. Comentários ao Código de Processo Civil. 1ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 1.974, tomo I, p. 205.
3. CINTRA, Antônio Carlos de Araújo; GRINOVER, Ada Pellegrini; DINAMARCO, Cândido Rangel. Teoria Geral do Processo. 12ª ed. São Paulo: Malheiros, 1.996, p. 278.
4. SANTOS, Moacyr Amaral. Primeiras Linhas de Direito Processual Civil. São Paulo: Saraiva, 1.977, p. 234, apud COLUCCI, Maria da Glória et al. Lições de Teoria Geral do Processo. 2ª ed. Curitiba: Juruá, 1991, p. 125.
5. FONSECA, Tito Prates da. Lições de Direito Administrativo. São Paulo: [s.n.], 1.943, p. 203 e CAETANO, Marcelo. Manual de Direito Administrativo, 4ª ed., [S.I.:s.n.], 1.956, p. 680, apud CRETELLA JÚNIOR, José. Direito Administrativo do Brasil. São Paulo: RT, 1962, vol. V, p. 3.
6. VILLAR Y ROMERO, José Maria. Derecho Procesal Administrativo. [s.n.] Madrid, 1.944, apud CRETELLA JÚNIOR, José. Direito Administrativo do Brasil. São Paulo: RT, 1962, vol. V, p. 23.
7. CRETELLA JÚNIOR, José. Direito Administrativo do Brasil. São Paulo: RT, 1962, vol. V, p. 27.
8. MASAGÃO, Mário. Curso de Direito Administrativo. 3ª ed., São Paulo: Max Limonad, 1.968, p. 271.
9. REALE, Miguel. Lições Preliminares de Direito. 20ª ed., São Paulo: Saraiva, 1.993, p. 359.
10. TÁCITO, Caio. O Princípio de Legalidade: ponto e contraponto. Revista de Direito Administrativo, São Paulo: FGV, outubro - dezembro 1996, n° 206. p. 2.
11. Ob. cit. p. 3.
12. FLEINER, Fritz. Príncipes Généraux du Droit Administratif Allemand, 1933, p. 87
13. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: RT, 1996, p. 82.
14. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 8ª ed. São Paulo: Malheiros, 1996, p. 57.
15. Ob. Cit., p. 63.
16. Lei 4717/65, artigo 2° , parágrafo único, "e".
17. Ob. cit. p. 5.
18. FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de Direito Administrativo, 2° ed., [s.n.], 1985, p. 46.
19. Ob. cit. p. 66.
20. FRANCO SOBRINHO, Manoel de Oliveira. Do Princípio da Moralidade Administrativa. Revista de Direito Administrativo, São Paulo: FGV, outubro - dezembro 1992, n° 190, p. 251.
21. MEDAUAR, Odete. A processualidade no direito administrativo. São Paulo: RT, 1.993, p. 98-99. Nesse sentido, dentre outros se manifesta, Benvenuti para quem "o contraditório não é instituto próprio somente das formas em que se exerce a função jurisdicional, justamente porque é expressão de um princípio jurídico geral de caráter constitucional." (Contradditorio-diritto amministrativo", in Enciclopédia Del Diritto, v. IX, 1961, p. 739). Karl Larenz lembra a conexão entre o princípio da audiência e o respeito à dignidade do cidadão, afirmando que o contraditório deve vigorar também na atuação da Administração pública (Derecho justo, 1985, p. 188).
22. Ob. cit., p. 98.
23. GRINOVER, Ada Pellegrini. Novas tendências do direito processual. [S.I:s.n.] 1990, p. 4-6.
24. Ob. cit. p. 56.
25. ROCHA, Carmen Lúcia Antunes. Princípios consitucionais do processo administrativo no direito brasileiro. Revista de Direito Administrativo, São Paulo: FGV, julho - setembro 1997, n° 209. p. 195
26. Disto não se descurou a legislação paulista, admitindo expressamente: " Artigo 25. Os procedimentos serão impulsionados e instruídos de ofício, atendendo-se à celeridade, economia, simplicidade e utilidade dos trâmites."
27. Os prazos expressos em dias, no processo administrativo, como regra geral, contam-se de modo contínuo (artigo 66, §2º.). No caso da antecedência mínima entre a intimação e a prática do ato objeto da intimação , aquela será de três dias úteis.
28. Interesse geral não constitui um conceito preciso e rigorosamente estabelecido, juridicamente.
29. Direito de Participação Política: legislativa, administrativa, judicial: fundamentos e técnicas constitucionais de legitimidade. Rio de Janeiro, [s.n.], 1992, p. 129.
30. SABINE, George H.. História das Teorias Políticas. Rio de Janeiro: [s.n.], 1.964, vol. I, p. 31, apud FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Do Processo Legislativo. 3ª ed. São Paulo: Saraiva, 1.995 p. 23.
31. FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Do Processo Legislativo. 3ª ed. São Paulo: Saraiva, 1.995 p. 11.