Democracia no orçamento público: orçamento participativo e conceito de orçamento participativo

RESUMO: Cronologicamente analizamos que a transparência pública vem ganhando espaço no novo cenário nacional, estadual e municipal, quanto ao  uso e na condução do bem público claramente se destacando devido à necessidade de se estabelecer uma conduta ética e moral dentro da  administração pública bem como no sentido de fazer destes elementos princípios democráticos para o Brasil atual. Diante deste contexto o Orçamento Participativo ganha profunda e essencial importancia e destaque, pois vem ao longo dos anos suscitando discussões sobre suas potencialidades, empregabilidade com eficiencia dentro de um estado democratico e ou estado de participação popular através do Orçamento participativo (OP).

Palavras-Chaves: Democracia. Orçamento Público. Orçamento  Participação e Conceito de Orçamento Participativo.

                    

RESUME: Chronologically we analyze the public transparency is becoming more popular in the new national scene, state and municipal regarding the use and conduct of the public good clearly standing out due to the need to establish an ethical and moral conduct in public administration and towards do these democratic principles elements for the current Brazil. Given this context Participatory Budgeting gets deep and essential importance and prominence as it comes over the years prompting discussions about its potential, employability with efficiency within a democratic state and or state of popular participation through the Participatory Budgeting (PB).

Keywords: Democracy. Public budget. Budget Participation and Participatory Budgeting concept.

SUMÁRIO: 1.Introdução;   2.Orçamento Público; 3.Evolução histórica do orçamento no Brasil; 4.Os Princípios Orçamentários; 5.Leis Orçamentárias; 6.Orçamento Participativo; 7.Definições; 8.Objetivos do Orçamento Participativo; 9.Fundamentação Legal; 10.Fases de Implantação do Orçamento Participativo; 11.Cuidados na Implantação do Orçamento Participativo; 12.Dificuldades na Implantação do Orçamento Participativo; 13.Considerações Finais; 14.Referências.

1. Introdução

                   No atual contexto político, o Estado brasileiro, configurado sobre a planilha de República Federativa do Brasil, por meio de seus órgãos administrativos, é o ente responsável pela gestão da máquina pública, e, assim, dar execução as necessidades da população.

                Nota-se na Constituição Federal objetivos a serem alcançados pela nação. O orçamento e o planejamento público têm por finalidade dar provimento aos  objetivos orçamentários e a participação popular, cada vez mais frequente nesses processos, tornou-se fator elementar na condução da função administrativa do Estado brasileiro

1.1.  Conceituando Orçamento Participativo  por dois contextos importantes, quais sejam:

1º- De acordo com Dutra e Benevides (2001, p. 10), “o orçamento participativo é um espaço propiciador do exercício pleno da cidadania por parte de milhares de pessoas do povo.” Os autores consideram ainda o orçamento participativo como:

um espaço de disputa, no qual coexistem as diversas crenças e ideologias e em que são preservadas as múltiplas especificidades regionais de nosso estado em suas características econômicas, sociais e culturais. (DUTRA E BENEVIDES, 2001, p. 11).

2º- Orçamento Participativo pode se  conceituado como a participação do cidadão em conjunto com o  Estado, cujo objetivo é promover a realização das necessidades públicas ou na  melhor utilização dos recursos públicos com a intenção democratica de oferecer melhores serviços públicos em favor da coletividade.

  2. Orçamento Público

De acordo com o ilustre professor Celso de Barros:

"o orçamento é, portanto, uma peça jurídica, visto que aprovado pelo legislativo para vigorar como lei cujo objeto disponha sobre a atividade financeira do Estado, quer do ponto de vista das receitas, quer das despesas. O seu objeto, portanto, é financeiro." [Nota de rodapé]

A definição jurídica de orçamento encontra-se na Constituição nos artigos 165 a 169.

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

Por adotar a forma federativa de Estado, a República reserva autonomia aos entes federados. Tal elemento formador nacional reflete-se no orçamento, onde a União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios podem e devem definir seus orçamentos, levando em conta suas prioridades e características.

3. Evolução histórica do orçamento no Brasil.

Após períodos de crises econômicas diretamente relacionadas à falta de planejamento público, nota-se, recentemente, a preocupação em fortalecer a vinculação existente entre planejamento e orçamento. O país apresenta uma programação orçamentária voltada não só para o controle de gastos, mas também para a avaliação de resultados.

Com as alterações efetuadas no modelo de produção do orçamento, direcionaram-se os objetivos orçamentários para o plano governamental e a Lei de Diretrizes Orçamentárias, priorizando, a adequação das necessidades de realização de despesas à realidade restritiva de recursos imposta pela economia moderna.

A grande alteração no processo de elaboração foi à eliminação da prática já tão enraizada nas unidades orçamentárias de elaborar propostas pedindo o máximo de recursos possível, o que gerava um desequilíbrio nas contas do governo. Com as novas projeções de receitas, institui-se uma modelo onde cada unidade administrativa é contemplada com um montante de recursos cabíveis para o desenvolvimento de suas atividades e para novos projetos.

Com tais mudanças, o orçamento passou a ser peça estratégica para o controle financeiro, compatibilizando receitas e despesas em volume, dentro de um determinado período de tempo.

4. Os Princípios Orçamentários

A doutrina constitucional brasileira constituiu linhas norteadoras a serem observadas na elaboração da proposta orçamentária. Esses princípios tem a finalidade de reforçar a utilização do orçamento como mecanismo de controle sobre a atividade desenvolvida pelo Estado, além de orientar o ciclo orçamentário

4.1. Os principais princípios são:

a) Princípio da Unidade:

O orçamento deverá ser uno, ou seja, deve existir um único orçamento (previsão de receitas e autorização de despesas) para um exercício financeiro, visando-se com isto eliminar a existência de orçamentos paralelos.

Cada esfera de governo deve possuir apenas um orçamento, fundamentado em uma única política orçamentária e estruturado uniformemente. Assim, existe o orçamento da União, o de cada Estado e o de cada Município.

Encontra-se este princípio, na Constituição Federal nas seguintes partes do texto:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

b) Princípio da Universalidade

De acordo com esse princípio no orçamento devem estar todas as receitas e despesas dos poderes, fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, como preceituado no art. 3º da Lei 4.320/64

c) Princípio da Anualidade

Em conformidade com o principio da anualidade, as previsões de receita e despesa devem referir-se sempre a um período limitado de tempo. Ao período de vigência do orçamento denomina-se exercício financeiro, que, conforme dispõe o art. 34 da Lei nº. 4.320/64 coincide com o ano civil: de 01 de janeiro a 31 de dezembro.

É importante destacar o exposto no art. 167 da CF/88:

Art. 167. São vedados:

§ 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

Verifica-se que poderão ser previstos investimentos no plano plurianual, o qual, com efeito, ultrapassa o período de um exercício financeiro, pois no Plano Plurianual se estabelecem as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

Contudo, nos é permitido afirmar que as metas, programas e despesas de capital previstas no plano plurianual não ofendem o principio da anualidade, haja vista que para a sua execução necessário se faz a previsão, ano a ano, no orçamento anual, pois o Plano Plurianual não é operativo por si só, precisa de um instrumento executor de suas previsões, que, neste caso, é o orçamento anual.

A participação popular em Recife (PE) e sua relação com a administração municipal remete ao período que corresponde ao governo da Frente do Recife (1955-1964). Momento este de “forte participação das camadas populares” (SILVA, 2011, p. 344).  Há uma articulação popular baseada nas associações de bairro e cuja ênfase se dava nas reivindicações de cada localidade, e, através de um processo de abertura para a discussão de diretrizes políticas ou programas de governo. No entanto, “o governo exerce uma tarefa de estímulo à organização popular e com isso não se apresenta como antagonista dos movimentos comunitários, mas sim, como referencial para as suas reivindicações” (SILVA, 2011, p. 345). Esse processo é definido por Avritzer (2003) como “constituição de associativismo a partir do Estado.”

5. Leis Orçamentárias

O orçamento da União é elaborado pelos três poderes da República e consolidado pelo Poder Executivo.

O Plano Plurianual (PPA) e a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) são metas definidoras da elaboração da proposta orçamentária.

O Plano Plurianual tem como finalidade estabelecer objetivos e metas que comprometam o Poder Executivo e o Poder Legislativo a dar continuidade aos programas na distribuição dos recursos e necessita ser aprovado pelo Congresso até o final do primeiro ano do mandato do Presidente da República; o Plano Plurianual (PPA) é válido para os anos seguintes do mandato.

Já a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) tem como prioridade as metas do Plano Plurianual e orienta a elaboração do Orçamento Geral da União, que terá validade para o ano seguinte. O projeto da LDO é elaborado pelo Poder Executivo e precisa ser encaminhado ao Congresso Nacional até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro.

Por ordem da Constituição (art. 35, § 2º, inciso III do ADCT), o governo é obrigado a encaminhar o projeto de lei do orçamento ao Congresso Nacional até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro.

 A lei orçamentária anual compreenderá, por seu turno, três orçamentos:

§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

A integração do PPA, da LDO e da LOA implica a agregação da despesa pública, obtendo-se a integração programática do setor público federal, a discriminação dos objetivos e metas e a introdução de dados físicos, propiciando o acompanhamento e a avaliação dos resultados.

6. Orçamento Participativo

Para entender melhor o surgimento e desenvolvimento do Orçamento Participativo é necessário analisar os três contextos basilares desse modelo de orçamento.

6.1. Contexto Social

O conjunto de fatores, como a desigualdade social, que proporciona a existência de um precipício sócio-econômico gritante e injusto são motivos mais que suficientes para explicar o fato do orçamento participativo ainda não se ter tornado uma prática generalizada no país.

6.2. Contexto Econômico

Com a forte crise da dívida externa nos anos 80, dificuldades com a balança comercial, desemprego, etc. observou-se em grande escala a inflação e o desequilíbrio das contas públicas. Nos anos 90, enquanto a inflação foi sendo controlada, o desequilíbrio das contas foi se agravando, sendo hoje um ponto frágil da economia brasileira.

Em razão desses elementos, tornou-se possível afirmar que o orçamento participativo é uma resposta dos setores sociais  prejudicados pela constante  dificuldade que os sucessivos governos brasileiros têm encontrado para fazer frente às demandas por políticas sociais.

6.3. Contexto Político

O orçamento participativo representa um foco de resistência ou um instrumento que pode ser enquadrado na proposta governamental de reforma administrativa e política, dependendo da postura de quem o esteja implantando. 

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                         

O orçamento participativo surgiu no Brasil no final dos anos 80, porém, muitos foram os fracassos que ocorreram ao longo desse período, o que propicia uma grande falta de informações sobre o assunto.

A experiência de maior sucesso no Brasil é a cidade de Porto Alegre, no Rio Grande do Sul.

Esse tipo de modelo orçamentário sugere um diálogo entre as prefeituras e a população. As primeiras tratativas datam de 1978 a 1988 e comportam experiências precursoras, mas que não são e nem levam  o nome de orçamento participativo, porém possuíam características que dele se aproximavam.

Com o avanço político do Partido dos Trabalhadores (PT), há uma impulsão da metodologia de participação popular na elaboração do orçamento público municipal. Interessante notar que além de adotá-lo em diversas localidades do país, o PT preocupou-se em sistematizar a prática a partir de trocas de informações e de reflexões que foram amplamente difundidas.

Por fim, destaca-se o período compreendido de 1993 até os dias atuais, onde o PT continua a implementar o Orçamento Participativo num maior número de prefeituras e com mais experiência acumulada (ressalta-se que com as derrotas eleitorais sofridas nesse período, várias experiências iniciadas anteriormente foram interrompidas).

Este fato contribuiu para o aumento da visibilidade da metodologia, que ganhou vários destaques na imprensa e passou a ser objeto de estudos acadêmicos.

Importante notarmos que alguns fatores favoreceram a propagação, aceitação e adoção do Orçamento Participativo nesta fase, são eles:

a) A percepção de que o principio da participação popular foi consagrado pela Constituição Federal de 1988, que seria o marco histórico da democracia;

b) A implementação prática daquele princípio na gestão de várias políticas como, saúde, educação, do menor, etc. que passaram a ser definidas por Conselhos que têm assento e representantes na sociedade civil;

c) O sucesso do orçamento participativo de Porto Alegre;

d) A ideia favorável ao controle popular  para evitar a corrupção e mau uso do dinheiro público, bem como, o incentivo originado de documentos oficiais de várias agências multilaterais, como o FMI e a ONU.

 7.  Definições

Dentre a ilustre doutrina podemos destacar a seguinte definição de Orçamento Participativo (OP):

         O Orçamento Participativo (OP) se classifica sob o ângulo de dois importantes aspectos, que são: OP strictu senso e OP lato senso. Essa dupla conceituação tem fundamento no tipo de metodologia aplicada  ao processo de participação popular na elaboração da peça orçamentária, ou seja, consiste na forma de como o OP  tem sido levado à prática. Dois elementos são essenciais para distinguir as metodologias utilizadas nos diferentes casos de que se tem conhecimento, que são: o objetivo que as presidem e o ponto até o qual a comunidade participante tem poder para deliberar. 

Denomina-se Orçamento Participativo strictu senso o processo de elaboração da proposta orçamentária  discutido entre o governo e a população, e que esta tem poder deliberativo sobre tópicos definidos no processo orçamentário, no qual a voz e o voto dos representantes populares têm peso nas decisões orçamentárias, mesmo que não alcancem o orçamento como um todo.

Já o Orçamento Participativo latu senso são todas as formas de participação que não necessariamente conduzem às deliberações  aceitas pelo poder público, mas que criam constrangimentos a sua completa liberdade  de ação.

Como exemplo do processo lato senso do Orçamento Participativo tem-se a figura de conselhos populares de acompanhamento do orçamento público, que têm o papel de fiscalizar os atos praticados pelo administrador público no tocante ao orçamento.

Nesta forma de participação popular existem casos em que os governos municipais (e até câmaras de vereadores) antes de fechar suas peças orçamentárias às submetem ao conhecimento da população através de audiências públicas. Importante salientar que esta forma de participação popular, infelizmente, é a que predomina, ainda, na maioria das cidades que adotaram o orçamento participativo.

De uma forma simplória, chama-se de Orçamento Participativo quando um orçamento municipal ou estadual é elaborado com a participação da população, pois o que será feito dos recursos financeiros arrecadados não é apenas uma deliberação interna da administração pública, assim, a decisão não fica restrita ao circuito técnico e político.

Sob o prisma do Estado Social e Democrático de Direito, o orçamento participativo representa uma forma de exercício da democracia, pois permite que os cidadãos participem de forma ativa do processo de elaboração da proposta orçamentária do seu município, discutindo, deliberando, aprovando ou reprovando, juntamente com o prefeito e secretarias, as  propostas de aplicação do dinheiro público, ou seja, as despesas relativas a obras, serviços e investimentos em prol da comunidade.

Pode-se traduzir o Orçamento Participativo como uma forma de governo que visa à participação popular e ao mesmo tempo possibilita uma maior transparência, acompanhamento e fiscalização do povo sobre as ações de seus governantes

8. Objetivos do Orçamento Participativo

Na visão de Fábio Chagas Orsi:

O Orçamento Participativo tem como principal objetivo ser um instrumento de democratização, que visa assegurar a participação direta da população na definição das prioridades para os investimentos públicos, procurando romper com a tradição até então existente de apenas os governantes tomarem suas decisões, deixando os interesses da população de lado.

Os objetivos essenciais pretendidos pelo Poder Executivo , basicamente são:

a) Com a participação direta da população, pretende-se melhor definir as prioridades essenciais para os investimentos públicos dos bairros

b) Aumentar a responsabilidade dos gestores públicos para com a população por ele administrada, de modo que corresponda aos anseios por ela avocados;

c) Diminuir um pouco o poder de decisão de prefeitos e vereadores, e assim abrir espaço, para que a população também possa opinar sobre a aplicação das verbas públicas;

d) Entre outros casos, o orçamento participativo, também teria o intuito de diminuir a corrupção que afeta os órgãos públicos em nosso país, já que a população passaria a fiscalizar a destinação dos recursos do município.[Nota de rodapé]

Caracterizamos que o objetivo fundamental do Orçamento Participativo é o de incentivar as pessoas a tornarem-se cidadãos ativos e pensantes, já que existe um conformismo histórico do povo, uma espécie de acomodação política quanto aos maus administradores.

“O orçamento participativo, como vimos, é a expressão física de um processo de planejamento e, em conseqüência, deve enquadrar-se nas diretrizes e objetivos que norteiam o referido processo” (SILVA, 2004, p. 35).

9. Fundamentação Legal

Tem-se como necessário saber a importância que teve a Carta Magna de 1988, que foi o marco  histórico que normatizou democraticamente todo o processo orçamentário;  conhecer os fundamentos da Lei Federal nº 4.320 de 1964; além de abordar alguns pontos da inovadora Lei nº 101/2000, mais conhecida como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que consagrou de forma notória todos os alicerces que amparam a prática da democracia participativa no país.

9.1. A Constituição Federal de 1988 e o Orçamento Público

A Magna Carta de 1988 foi marco de uma reformulação no processo de elaboração do orçamento. Essa mudança visava, entre outros objetivos, aumentar a participação do Poder Legislativo no processo orçamentário, fazer com que o orçamento abrangesse a totalidade das despesas do Governo Federal e dar ênfase ao processo de planejamento.

Pode-se afirmar a legitimidade da participação popular na gestão pública, pois a Constituição Federal de  1988 possui um artigo que obriga os governantes a cumprirem o princípio da publicidade e consequentemente permitir que a população possa saber como está sendo revertido o dinheiro dos impostos e taxas.

9.2.  Lei Federal nº 4.320 de 1964

 Ainda que não tenham sido abordados aspectos relativos à publicidade dos atos da gestão pública, ou aspectos democráticos, esta normatiza todos os parâmetros que cerceiam o processo orçamentário, desde a elaboração da proposta orçamentária, até a sua execução; e o posterior controle e fiscalização.

9.3.  A Lei de Responsabilidade Fiscal

A LRF reforça o princípio da publicidade dos atos ao tornar público e transparente todos os atos praticados pela administração. 

A Lei de Responsabilidade Fiscal dita expressamente que a transparência será assegurada mediante o incentivo à participação popular nas audiências, mediante o processo de discussão dos planos, das leis de diretrizes orçamentárias e orçamentos, assim, é notável o amparo legal que assegura a prática do orçamento participativo.

O princípio da democracia semidireta e participativa, previsto pela CF/88 e ratificado pelos demais diplomas legais, é o principio sob o qual o orçamento participativo se constitui, assim como os demais instrumentos previstos constitucionalmente, não pairando dúvidas sobre a legalidade da experiência.

O artigo 48 da LRF diz que são instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e LDOS;  as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal e as versões simplificadas desses documentos.

Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.

O parágrafo único deste artigo merece importante destaque no sentido de amparo do Orçamento Participativo.

Parágrafo único.  A transparência será assegurada também mediante: (Redação dada pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

        I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A. (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

De acordo com o artigo 49 da LRF, ratifica-se o direito de  qualquer cidadão saber de que forma está sendo aplicado o dinheiro que pagam em forma de tributos, obrigando que as contas apresentadas pelo chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade. 

Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade.

        Parágrafo único. A prestação de contas da União conterá demonstrativos do Tesouro Nacional e das agências financeiras oficiais de fomento, incluído o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, especificando os empréstimos e financiamentos concedidos com recursos oriundos dos orçamentos fiscal e da seguridade social e, no caso das agências financeiras, avaliação circunstanciada do impacto fiscal de suas atividades no exercício.

Por fim, os artigos nº 51, 54 e 56, obrigam que as contas prestadas pelos chefes dos Poderes Executivo, nas três esferas de poder, de forma consolidada com todos os órgãos que compõem o Legislativo e Judiciário (federal, estadual e municipal), deverão ter uma ampla divulgação, inclusive por meio eletrônico (internet), bem como a divulgação dos resultados da apreciação das contas, julgadas ou tomadas.

Art. 51. O Poder Executivo da União promoverá, até o dia trinta de junho, a consolidação, nacional e por esfera de governo, das contas dos entes da Federação relativas ao exercício anterior, e a sua divulgação, inclusive por meio eletrônico de acesso público.

        § 1o Os Estados e os Municípios encaminharão suas contas ao Poder Executivo da União nos seguintes prazos:

        I - Municípios, com cópia para o Poder Executivo do respectivo Estado, até trinta de abril;

        II - Estados, até trinta e um de maio.

§ 2o O descumprimento dos prazos previstos neste artigo impedirá, até que a situação seja regularizada, que o ente da Federação receba transferências voluntárias e contrate operações de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária.

Art. 54. Ao final de cada quadrimestre será emitido pelos titulares dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 Relatório de Gestão Fiscal, assinado pelo:

        I - Chefe do Poder Executivo;

        II - Presidente e demais membros da Mesa Diretora ou órgão decisório equivalente, conforme regimentos internos dos órgãos do Poder Legislativo;

        III - Presidente de Tribunal e demais membros de Conselho de Administração ou órgão decisório equivalente, conforme regimentos internos dos órgãos do Poder Judiciário;

        IV - Chefe do Ministério Público, da União e dos Estados.

        Parágrafo único. O relatório também será assinado pelas autoridades responsáveis pela administração financeira e pelo controle interno, bem como por outras definidas por ato próprio de cada Poder ou órgão referido no art. 20.

Art. 56. As contas prestadas pelos Chefes do Poder Executivo incluirão, além das suas próprias, as dos Presidentes dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Chefe do Ministério Público, referidos no art. 20, as quais receberão parecer prévio, separadamente, do respectivo Tribunal de Contas.

        § 1o As contas do Poder Judiciário serão apresentadas no âmbito:

        I - da União, pelos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, consolidando as dos respectivos tribunais;

        II - dos Estados, pelos Presidentes dos Tribunais de Justiça, consolidando as dos demais tribunais.

§ 2o O parecer sobre as contas dos Tribunais de Contas será proferido no prazo previsto no art. 57 pela comissão mista permanente referida no § 1o do art. 166 da Constituição ou equivalente das Casas Legislativas estaduais e municipais.

        § 3o Será dada ampla divulgação dos resultados da apreciação das contas, julgadas ou tomadas.

10.  Fases de Implantação do Orçamento Participativo

São cinco as etapas do processo de implementação do Orçamento Participativo:

1ª etapa – Negociação Interna

Possui caráter interno, de negociação entre as diversas secretarias, particularmente as de Políticas Sociais e de Planejamento. É necessário equacionar o potencial de arrecadação e gasto do município.

2ª etapa – Bases do Processo de Participação

Devem ser elaboradas as bases do processo de participação. Cada município irá desenvolver uma metodologia que se adeque à sua situação, procurando contemplar.

3ª etapa – Visitas Inter-Regionais

São necessárias visitas inter-regionais para que os representantes ampliem o grau de conhecimento de cada um sobre sua região e a relação dela com a cidade como um todo, gerando corresponsabilidade  na decisão das destinações dos recursos disponíveis.

4ª etapa – Sincronismo entre a população e o governo.

É necessário estabelecer e afinar a articulação entre as instâncias de participação popular e as decisões do governo, e entre o processo de orçamento participativo e o legislativo municipal.

5ª etapa – Acompanhamento e Fiscalização de Execução Orçamentária.

Por último, é importante a criação de mecanismos que possibilitem à população o acompanhamento da execução orçamentária e a fiscalização dos gastos do poder público.

11.  Cuidados na Implantação do Orçamento Participativo

Deve-se ter alguns cuidados durante a implantação do processo de OP, como se segue:

1º.  O apoio do prefeito e do secretariado; 2º.  Método de trabalho bem definido;

3º.  Montagem da Equipe; 4º.  Acesso às Informações.

12.  Dificuldades na Implantação do Orçamento Participativo

A falta de conhecimento do orçamento por parte dos delegados ou conselheiros (representantes eleitos pelo povo) é uma das maiores dificuldades na fase de implantação do Orçamento Participativo.

Para que se possa solucionar este problema pode-se adotar duas soluções, a saber: a elaboração de cursos de capacitação e a simplificação do orçamento por conta dos entes governamentais.

13. Considerações Finais.

          O orçamento público é instrumento de planejamento das ações governamentais e dele constam todas as receitas passíveis de serem arrecadadas num determinado exercício e sua destinação, pelas ações explicitadas nos diversos projetos e atividades.

         Em períodos de crise, em que os recursos se tornam mais escassos e as despesas maiores, e não havendo a desculpa dos altos índices de inflação, fica mais evidente o tamanho do déficit público. Ao mesmo tempo em que se recorre a iniciativas que promovam o aumento da arrecadação, exige-se, de outro lado, que o processo decisório de alocação desses recursos seja aperfeiçoado, para que todas as prioridades sejam atendidas e não haja descontinuidade nas ações de prestação de serviços básicos.

         Desse modo, além de instrumento de planejamento na formulação das ações de políticas públicas o orçamento passa a ser ferramenta para a ação gerencial do Estado, visto que introduz novos conceitos e indicadores que permitem avaliar a eficácia e a efetividade da prestação dos serviços públicos.

A mudança de modelo de planejamento, orçamento e gestão exige maior responsabilidade e racionalidade no processo de alocação dos recursos, impondo um novo padrão de cultura na administração pública, pautada em transformações qualitativas que passam, é claro, pela modernização da máquina governamental e da legislação correlata.

 14. Referências

AVRITZER, L. O Orçamento Participativo e a teoria democrática: um balanço crítico. In: AVRITZER, L.; NAVARRO, Z. (Orgs.) A inovação democrática no Brasil: o Orçamento Participativo. São Paulo: Cortez, 2003. Disponível em: <www.democraciaparticipativa.org.br>. Acesso em 20. mai.2008.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2006.

BRASIL. Lei nº.4.320, de 17 de março de 1964. Dispõe Sobre Normas do Direito Financeiro para a Elaboração e Controle dos Orçamentos e Balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. 31º ed. Rio de Janeiro: Ibam, 2002/2003.

DUTRA, Olívio; BENEVIDES, Maria Victoria. Orçamento Participativo e Socialismo. SãoPaulo: Fundação Perseu Abramo, 2001.

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