A liberdade de reunião no direito constitucional brasileiro

Sumário: 1. Introdução; 2. O Direito de Reunião no Anteprojeto da Comissão Itamaraty; 3. O Direito de Reunião na Constituição de 1934; 4. O Direito de Reunião nas Constituições de 1946 e 1988; 5. Conclusão; 6. Referências Bibliográficas.    

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1.      INTRODUÇÃO

A Constituição de 1824, apesar de instituir expressivo acervo de direitos fundamentais, não previa, em seu texto, o direito de reunião. A Constituição de 1891, influenciada pela primeira emenda à Carta dos Estados Unidos[1], fixou, em seu § 8º, artigo 72, que todos poderiam reunir-se livremente, impondo, como única condição, que não portassem armas, sendo ainda vedada qualquer forma de intervenção policial[2]. Assim, os cidadãos poderiam se concentrar em determinado local, para defenderem suas ideias e programas.  

A ampla liberdade de reunião será, no entanto, revista pelos europeus, após a Primeira Guerra Mundial. Com a concreta ameaça de quebra da ordem, em especial, por tentativas de revoluções marxistas, os Estados passaram a enxergar este direito como uma prerrogativa capaz de colocar em risco a paz e a ordem pública, sendo necessária a fixação de restrições. Na Europa, no período entre guerras, começavam a proliferar associações políticas, muitas com caráter paramilitar, que mobilizavam os seus milhares de seguidores, para promoverem manifestações de grande vulto. Como exemplos, tivemos a marcha sobre Roma, que levaria Mussolini à chefia do governo, na Itália, em 1922. Os alemães, no ano de 1919, enfrentando graves problemas internos com a Revolução Espartaquista, decidem impor limitações às possibilidades de reuniões, circunscrevendo a sua realização apenas aos nacionais do país. Estas mudanças serão positivadas na Constituição de Weimar[3], e acabariam influenciando fortemente nosso Direito Constitucional, na década de 30.    

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2.      O DIREITO DE REUNIÃO NA COMISSÃO ITAMARATY

Getúlio Vargas, após liderar a Revolução de 1930, assume a chefia do governo no Brasil, fechando o Congresso Nacional e passando a governar por meio de Decretos. A Constituição de 1891 deixava de ser observada. Para promover a elaboração de uma nova Carta Magna, em 1932, foi instituída a Comissão Itamaraty, responsável pela elaboração do anteprojeto constitucional, integrada por juristas e políticos de renome, nesta época, como Agenor de Roure, João Mangabeira, Carlos Maximiliano, Themístocles Cavalcanti, dentre outros.

A concepção alemã de restrição à liberdade de reunião exerceria forte influência nos trabalhos da Comissão. Agenor de Roure avaliou que este direito trazia interferências diretas no direito de ir e vir das pessoas, no tráfego de veículos, nas atividades comerciais, no livre uso de locais públicos, no sossego e na paz social, dentre outros, como destacado em sua manifestação:

Sou um sincero partidário de todas as liberdades, mas penso também que a liberdade individual deve ser limitada pelo interesse público e pela necessidade de defender a saúde do povo, a ordem pública e a liberdade alheia. Assim, penso que deve ser mantida a liberdade de reunião, mas regulada de modo a não ameaçar a tranquilidade, a vida e o livre transito nas cidades. Temos tido inúmeros exemplos de reuniões que acabam em tiroteio, no coração da nossa capital, sacrificando a vida e o sossego dos transeuntes, prejudicando o comércio, paralisando o tráfego e perturbando o movimento normal dos negócios. (Azevedo, 1933, p. 725)     

 Em síntese, se autorizássemos livremente pessoas a se reunirem, estávamos atendendo apenas aos interesses destes, e comprometendo os direitos de toda a  coletividade, que não poderiam transitar pelo local, utilizarem espaços públicos e ainda corriam riscos de sofrerem danos, em caso da ocorrência de distúrbios. Observando este quadro, Roure propôs que a polícia tivesse, primeiro, a prerrogativa de designar o local aonde ocorreria o encontro, que não poderia ocorrer em ruas e praças públicas, e, segundo, que também dispusesse do poder de proibir as aglomerações, caso houvesse ameaça à ordem pública.

Outro argumento forte, trazido por Roure, residia no modelo de limitações trazidas pela Constituição de Weimar, que, em seu artigo 123, sujeitava o direito de reunião ao atendimento de condições fixadas por uma lei ordinária. Havia outras Cartas, como a da Grécia que, no seu artigo 13, conferia à polícia competência não apenas para dissolver reuniões, que gerassem distúrbios, mas sim proibi-las, caso esta concluísse pela existência de ameaça à ordem pública. A Constituição da Romênia, em seu artigo 28, proibia a ocorrência de reuniões em ruas e praças públicas, e ainda conferia à lei a regulamentação do direito de reunião. A Constituição da Iugoslávia, em seu artigo 14, fixava que as reuniões ao ar livre deveriam comunicadas às autoridades, com 24 horas de antecedência, e também confina, ao plano legal, a regulamentação deste direito. A Constituição da Tchecoslováquia, em seu art. 119, confere à legislação, a possibilidade de estabelecer restrições, em especial, para as reuniões ao ar livre. Até mesmo Constituições mais antigas, presentes nos Europa ocidental, traziam restrições, como destacado na manifestação de Roure:  

Em França, este direito sofreu restrições sérias mesmo depois da Revolução e a regra, hoje, é a da autoridade ter o direito de proibir ou dissolver reuniões. Na Bélgica, na Holanda, na Itália, na Dinamarca, etc., a liberdade de reunião ao ar livre sofre as restrições necessárias às garantias da ordem, do sossego e da tranquilidade públicas e da própria liberdade da população que trabalha. Somos um povo original. Na Constituição de 1891, tentativas foram feitas no sentido de impedir a intervenção da polícia, mesmo em caráter repressivo, para a garantia da ordem já perturbada. Pois precisamos corrigir a nossa errada compreensão de liberdade do maior número contra a liberdade licenciosa de alguns. (Azevedo, 1933, p. 726)

Roure também destacou que a imposição de limitações ao direito de reunião era plenamente possível, pois sempre houvera restrições ao exercício de direitos e prerrogativas ainda mais antigas, como a liberdade de palavras dos agentes políticos e a liberdade de imprensa. O jurista evidenciou esta posição na sua manifestação durante os trabalhos da Comissão:

A liberdade das palavras dos próprios representantes da nação sofre as restrições do regimento interno das assembleias, em bem da ordem e do decoro. Por que não há de sofrê-la a dos agitadores? A liberdade de imprensa sofre restrições que vão, ainda hoje, até a censura prévia, apesar de abolida por D. João VI e pelos constituintes de 1823 e 1891. A liberdade de circulação é regulada em benefício geral e os inspetores de veículos ai estão para a multa dos que infringirem as regras estabelecidas. A liberdade do trabalho está tolhida pela limitação do número de horas, pela exclusão dos menores das fábricas, etc. A saúde pública invade os lares com o fim de evitar epidemias que dizimam a população. A liberdade de profissão está limitada pela exigência dos diplomas. Por que não há de ter um limite para a liberdade de reunião? (Azevedo, 1933, p. 725)       

João Mangabeira manifestou aprovação da circunscrição do direito de reunião apenas aos brasileiros, mas se opôs aos poderes conferidos à polícia para designar o local e para impedir previamente uma reunião, por implicarem a inviabilização desta liberdade. Nas suas palavras, “a polícia ficaria com a prerrogativa de indicar Guaratiba ou a Ilha Rasa, para a realização do meeting.”

No entanto, em votação, a Comissão decidiu alterar apenas a limitação da liberdade de reunião aos nacionais, que recebeu os votos favoráveis de Carlos Maximiliano, Themístocles Cavalcante, Antonio Carlos e Gois Monteiro. As demais restrições foram mantidas.

Ao final, a Comissão aprovou uma proposta que representava um expressivo retrocesso em relação ao texto da Constituição de 1891, como evidencia a nova redação sobre o direito de reunião:

§ 25. A todos os brasileiros é lícito reunirem-se livremente e sem armas, não podendo a polícia intervir senão para manter a ordem perturbada ou garantir o trânsito público. Com este fim, poderá designar o local onde a reunião deva realizar-se, contanto que isto não importe em impossibilitá-la ou frustrá-la.    

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3.      O DIREITO DE REUNIÃO NA CONSTITUIÇÃO DE 1934 

O anteprojeto da Comissão Itamraty foi recebido pela Assembleia Constituinte e analisado pela Comissão dos 26, que decidiu pela manutenção da liberdade de reunião privativamente para brasileiros e dos amplos poderes policiais. O constituinte Levi Carneiro destacou que as modernas Constituições não estendiam esta prerrogativa aos estrangeiros, exemplificando com as Cartas da Alemanha, Dantzig, Estônia, Finlândia, Grécia, Irlanda, Lituânia, Polônia e Romênia.[4]

Houve, no entanto, durante os debates, duas correntes: uma favorável à limitação a brasileiros, outra contrária. Para Marques dos Reis, a opção pela restrição aos nacionais implicaria o alinhamento com uma proposta nacionalista extrema, que fora adotada pela Alemanha. Não havia, por outro lado, razão de adotá-la no Brasil. Outro argumento contrário à limitação residia no fato de que, como a polícia teria poderes discricionários sobre as reuniões, esta poderia se utilizar do artifício de introduzir alguns estrangeiros entre as pessoas, e, alegando este motivo, vedar o exercício do direito.    

A redação final da Constituição de 1934 prevaleceu a concepção de não restringir o direito de reunião apenas aos brasileiros, evidenciando que não nos alinhamos com as Constituições europeias, e nos aproximamos do modelo americano. No entanto, a polícia continuou a deter prerrogativas de designar o local, como evidencia o art. 113, 11, da referida Carta:                                                 

Art. 113

11) A todos é lícito se reunirem sem armas, não podendo intervir a autoridade senão para assegurar ou restabelecer a ordem pública. Com este fim, poderá designar o local onde a reunião se deve realizar, com tanto que isso não a impossibilite ou fruste.

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4.      O DIREITO DE REUNIÃO NAS CONSTITUIÇÕES DE 1946 E 1988

O exercício de direito de reunião, estendido a todos, mas com as condições de vedação ao porte de armas e indicação do local, pela polícia, persistiria na Constituição de 1946, que adotou o mesmo texto de 1934, em seu artigo 141, § 11:

Art. 141                     

§ 11 - Todos podem reunir-se, sem armas, não intervindo a polícia senão para assegurar a ordem pública. Com esse intuito, poderá a polícia designar o local para a reunião, contanto que, assim procedendo, não a frustre ou impossibilite.

As restrições se tornariam maiores com a Carta de 1967, que previu a possibilidade de sobrevir uma lei, fixando os casos de necessidade de comunicação prévia e de designação do local por autoridade pública.        

O retorno à ampla liberdade de reunião, nos moldes fixados pela Constituição de 1891, seria consagrado pela Constituição de 1988, que conferira esta prerrogativa a todos, exigido apenas prévio aviso, nos termos do inciso XVI, artigo 5º:

Art. 5º:

XVI - todos podem reunir-se pacificamente, sem armas, em locais abertos ao público, independentemente de autorização, desde que não frustrem outra reunião anteriormente convocada para o mesmo local, sendo apenas exigido prévio aviso à autoridade competente;    

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5.      CONCLUSÃO 

O direito de reunião sofreu expressivas mudanças ao longo de nossa história constitucional. De inexistente, na Constituição de 1824, passaria a se constituir como uma ampla liberdade, na Carta de 1891. Sofreria, no entanto, fortes restrições com a Constituição de 1934, refletindo o alinhamento com a Constituição alemã, mesmo tendo sido esta elaborada para um contexto de forte instabilidade interna. A Constituição de 1988 traria, novamente, o amplo direito de reunião, como um dos alicerces do Estado democrático de direito. No entanto, os questionamentos levantados, na década 30, mostram-se extremamente atuais. A ampla liberdade em promover reuniões, se não limitada, implica em restringir a liberdade de ir e vir das pessoas, em paralizações do tráfego de veículos, em prejuízos ao comércio, na produção de excessivos barulhos, dentre outros problemas. O artigo 4º, da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, elaborada pelos revolucionários franceses, em 1789, fixa que a “liberdade consiste em poder fazer tudo que não prejudique o próximo”. O crescente aumento da democracia tem ensejado, cada vez mais, movimentos de rua, que concentram dezenas e até centenas de milhares de pessoas. Portanto, hoje, há a necessidade de uma discussão mais aprofundada sobre os reais contornos e fronteiras da ampla liberdade de reunião, para que esta se traduza, sempre, em benefícios e não em prejuízos à sociedade e ao interesse público.

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6.      REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS  

ANAIS. Assembleia Nacional Constituinte (1933/1934). Rio de Janeiro: Gráfica do Senado, 22 vols. 1935.

AZEVEDO, J.A.M. Elaborando a Constituição Nacional: Atas da Subcomissão elaboradora do Anteprojeto de 1932/1933. 1933.

CARNEIRO, L. Pela Nova Constituição. Rio de Janeiro. Coelho Branco. 1936.

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Notas

[1] O Congresso Americano não poderá ditar leis relativas ao estabelecimento de uma religião, ou que proíbam o livre exercício de qualquer delas; ou que restrinjam a liberdade da palavra ou da imprensa, ou o direito do povo reunir-se pacificamente, ou para pedir ao governo a reparação de qualquer agravo. (Primeira Emenda à Constituição dos Estados Unidos)  

[2] Art. 72. § 8º. A todos é lícito associarem-se e reunirem-se livremente e sem armas, não podendo intervir a polícia, senão para manter a ordem pública.

[3] Art. 123. Todos os alemães têm o direito de, independente de declaração ou autorização especial, reunirem-se pacificamente e sem armas. Uma lei do Reich poderá submeter as reuniões ao ar livre, à formalidade de uma declaração, bem como autorizar a sua proibição, no caso de perigo imediato para a segurança pública.  

[4] Sabe V. Ex., Sr. Presidente que o direito de reunião não é dos zelosamente garantidos nas cartas constitucionais. Algumas nem a ele se referem. E todas, ou quase todas as Constituições contemporâneas, limitando-se a definir os direitos dos seus próprios cidadãos, incluíram entre eles, o da reunião. De sorte que esse direito não cabe aos estrangeiros. Das Constituições de data recente, a da Alemanha, a de Dantzig, a da Estônia, a da Finlândia, a da Grécia, a da Irlanda, a da Lituânia, a da Polônia, a da Romênia – todas conferem o direito de reunião unicamente aos cidadãos do país. (Anais, 1935, vol. XXI, p. 448)