Estudo sobre o processo administrativo ambiental e a participação da CPPA do Estado de Santa Catarina na sua realização
Estudo sobre o processo administrativo ambiental e a participação da CPPA do Estado de Santa Catarina na sua realização
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O processo administrativo ambiental realizado com o descumprimento dos princípios processuais estará eivado de vícios que acarretarão a sua nulidade, trazendo prejuízos tanto à Administração Pública quanto ao administrado.
"O homem não herda a terra dos seus pais, apenas a toma emprestado de seus filhos".
Jean Jacques Coustou
SUMÁRIO: RESUMO, INTRODUÇÃO, CAPÍTULO I, 1.1 Meio ambiente, 1.2 Direito Administrativo, 1.3 Direito Administrativo e Direito Ambiental, 1.4 Princípios jurídicos, 1.4.1 Princípios Constitucionais do Processo Administrativo, 1.4.2 Princípios do Direito Ambiental, CAPÍTULO II, 2.1 Processo ou procedimento, 2.2 Poder de polícia em matéria ambiental, 2.3 A Polícia Militar como órgão integrante do SISNAMA; CAPÍTULO III, 3.1 O devido processo legal em face da lei nº 9.605/98, 3.2 Sanções Administrativas, 3.2.1 Infrações Administrativas, 3.2.2 Sanções Administrativas, 3.2.3 Espécies de Sanções, 3.3 Rito processual, 3.3.1 Instauração,3.3.2 Instrução, 3.3.3 Defesa, 3.3.4 Relatório, 3.3.5 Julgamento, 3.3.6 Intimação,3.3.7 Notificação, 3.3.8 Recurso, 3.3.9 Recolhimento da Multa, 3.4 Recuperação do dano ambiental, CONSIDERAÇÕES FINAIS, REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS; ANEXOS.
RESUMO
Esta monografia objetivasse ao estudo do Processo Administrativo Ambiental e a sua realização pela CPPA. Neste norte, abordamos o conceito de meio ambiente buscando o seu entendimento como bem jurídico a ser tutelado. Discorremos sobre o Direito Ambiental e Administrativo que regulam a matéria, bem como os princípios jurídicos que servem de suporte as normas legais e a doutrina quanto ao Processo Administrativo e o Direito Ambiental. Como o presente estudo é sobre a implantação do Processo Administrativo Ambiental pela Polícia Ambiental, procuramos demonstrar a legalidade do poder-dever da CPPA na aplicação te tal processo, tratando do Poder de Polícia de forma genérica e ainda especificamente sobre este poder em matéria ambiental. Por fim, sentimos a necessidade de falar especificamente sobre o Processo Administrativo Ambiental, onde procuramos explanar sobre as sanções aplicadas e o rito processual em si, apresentando um fluxograma da apuração das infrações ambientais administrativas em âmbito estadual.
Palavras-chave: Meio Ambiente, CPPA, Processo Administrativo Ambiental.
INTRODUÇÃO
A questão ambiental despertou a consciência das nações e vem projetando novas luzes sobre os difíceis caminhos a serem trilhados na preservação ou restauração da qualidade do meio, natural e humano, e na perpetuação da vida sobre a Terra. É todo o ecossistema planetário que se vê ameaçado pelas crescentes investidas da espécie dominante – o homem.
Nós somos criadores e formadores de cultura e, em pleno terceiro milênio, temos um planeta doente, necessitando de vários cuidados, que em grande parte depende de nossa mudança de atitude, o que é claro, deverá passar por um processo educativo e repressivo.
As pessoas, em geral, não têm idéia da hierarquia na natureza, de sua organização sistêmica onde deve prevalecer um equilíbrio dinâmico, onde tudo tem uma finalidade, e está comprometido com algo, numa interdependência natural crescente que ultrapassou nossas fronteiras abrangendo todo o universo.
Entender essas relações é entender o papel do homem na natureza, é despertar a humanidade para a cidadania em defesa de seu direito mais profundo, o direito a vida.
O mundo está em constante transformação e a formação de cidadãos conscientes de seus direitos e deveres é de suma importância, para uma vida harmônica em sociedade.
Assim a questão da proteção ambiental tornou-se latente e ao mesmo tempo de alta complexidade. No Brasil a matéria recebeu destaque com a promulgação da CF/88, na qual recebeu um Capítulo específico. E inovando ao impor ao Poder Público e a coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente, ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, não só para os atuais como também para as futuras gerações.
Essa obrigação do Poder Público em defender e preservar o meio ambiente, fez com que surgissem órgãos especializados. Neste sentido, no Estado de Santa Catarina, cria-se a CPPA, órgão especial de proteção ambiental integrante da PMSC.
A função primordial da CPPA é a proteção ao meio ambiente em todas as suas formas, como preceitua a Constituição do Estado de Santa Catarina, promulgada em 05 de outubro de 1989, atuando de forma ostensiva no combate aos ilícitos ambientais. Desta forma, uma das atribuições é a apuração das infrações administrativas ambientais, o qual é objeto deste estudo.
Assim surge a necessidade em buscar subsídios para a concreção deste poder-dever da CPPA na instauração e realização do Processo Administrativo Ambiental.
No entanto o estudo sobre a problemática da apuração das infrações ambientais administrativas, requer a realização de pesquisa que se volte a elucidação do tema e a formulação de proposta de um Processo Administrativo ambiental.
Num primeiro momento, será enfatizado o meio ambiente, bem a ser tutelado, trazendo o conceito legal e o que a doutrina discorre sobre este tema, trazendo de forma macro para o Processo Administrativo Ambiental, dando assim início a este estudo.
Trataremos ainda sobre o Direito Administrativo e o Direito Ambiental, relacionando ambos na defesa do meio ambiente e na formação do Processo Administrativo Ambiental, bem como, os princípios do processo administrativo e do Direito Ambiental que servem como base para estruturar as normas que regulam a proteção do meio ambiente, em especial na esfera administrativa.
Num segundo momento, tentaremos demonstrar a competência da CPPA em atuar na defesa do meio ambiente, na esfera administrativa, através da aplicação do Processo Administrativo Ambiental. Neste prisma, tentaremos demonstrar que a CPPA é órgão de fiscalização integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, através da análise da legislação ora vigente como através do auxilio da doutrina quando escrevem sobre este assunto.
Por fim, será feito um estudo do Processo Administrativo Ambiental, analisando as sanções e seu rito a ser seguido pelos órgãos ambientais competentes. Tentando ao final deste trabalho apresentar um rito processual que poderá ser utilizado pelos órgãos de fiscalização ambiental na implantação do Processo Administrativo Ambiental.
A metodologia a ser aplicada para o estudo/pesquisa, a que se pretende tal projeto, se valerá da análise, como os objetivos já elucidam, das Legislações, tanto Federal como Estadual, possibilitando um entendimento quanto a competência da CPPA, de poder exercer todo Poder de Polícia Ambiental, na esfera Administrativa.
Será feito uma análise da Doutrina Jurídica quanto ao Direito Ambiental e Direito administrativo, bem como das jurisprudências aplicadas, onde para isso serão consultados os compêndios já publicados dos maiores juristas brasileiros na área, revistas especializadas, bem como, as bibliotecas da CPPA, FATMA, Ministério Público, SDM, tentando assim concluir os objetivos previstos.
CAPÍTULO I
1.1 Meio ambiente
É de suma importância saber que bem será tutelado com a aplicação do Processo Administrativo Ambiental.
Legalmente o conceito de meio ambiente encontra-se expresso no art. 3º, I, da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente:
Art. 3º. Para fins previstos nesta Lei, entende-se por:
I – meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas; [1]
Como nos ensina José Afonso da Silva, "a palavra ambiente indica esfera, o círculo, o âmbito que nos cerca, em que vivemos. Em certo sentido, portanto, nela já se contém o sentido da palavra ‘meio’." [2]
Nos ensinamentos do constitucionalista José Afonso da Silva observa-se que a expressão meio ambiente denota certa redundância. O uso de tal expressão vem criando uma polêmica como observa Vladimir Passos de Freitas:
A expressão meio ambiente, adotada no Brasil, é criticada pelos estudiosos, porque meio e ambiente, no sentido enfocado, significam a mesma coisa. Logo, tal emprego importaria em redundância. Na Itália e em Portugal usa-se, apenas, a palavra ambiente. [3]
A discussão gira em torno da redundância do termo meio ambiente, pois entendem os estudiosos que estes termos tratam da mesma coisa.
Mas, no entanto, importa-nos, neste momento, entendermos tal expressão, que pode ser tida como:
O ambiente integra-se, realmente, de um conjunto de elementos naturais e culturais, cuja interação constitui e condiciona o meio em que se vive. Daí por que a expressão "meio ambiente" se manifesta mais rica de sentido (com conexão de valores) do que a simples palavra "ambiente". Esta exprime o conjunto de elementos, aquela expressa o resultado da interação desses elementos. O conceito de meio ambiente há de ser, pois, globalizante, abrangente de toda a natureza original e artificial, bem como os bens culturais correlatos, compreendendo, portanto, o solo, a água, o ar, a flor, as belezas naturais, o patrimônio histórico, artístico, turístico, paisagístico e arqueológico. [4]
Deste ensinamento não podemos nos furtar a extrair uma idéia de que a expressão meio ambiente representa uma idéia de integração, de correlação. União dos elementos que constituem o meio em que vivemos, sejam eles naturais, artificiais e culturais, desde de que integrados, propiciam o desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas formas.
Para José Afonso da Silva, o conceito de meio ambiente mostra a existência de três aspectos do meio ambiente, que cabe serem destacados:
I - meio ambiente artificial, constituído pelo espaço urbano construído, consubstanciado no conjunto de edificações (espaço urbano fechado) e dos equipamentos públicos (ruas, praças, áreas verdes, espaços livres em geral: espaço urbano aberto);
II – meio ambiente cultural, integrado pelo patrimônio histórico, artístico, arqueológico, paisagístico, turístico, que, embora artificiais, em regra, como obra do homem, difere do anterior (que também é cultural) pelo sentido de valor especial que adquiriu ou de que impregnou;
III - meio ambiente natural ou físico, constituído pelo solo, a água, o ar atmosférico, aflora, enfim, pela interação dos seres vivos e seu meio, onde se dá a correlação recíproca entre espécies e as relações destas com ambiente físico que ocupam. [5]
As Constituições Brasileiras anteriores à de 1988 nada traziam especificamente sobre a proteção do meio ambiente natural. " A Constituição de 1988 foi, portanto a primeira a tratar deliberadamente da questão ambiental". [6] Podemos assim dizer que "(...) no âmbito do meio ambiente, será na Lei Maior que acharemos o regramento básico, as diretrizes, as linhas gerais." [7]
Com a promulgação da CF-88 de 1988, houve uma inovação, pois até então o meio ambiente era:
[…] objeto de leis esparsas, entre as quais avulta, pela importância, a de nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, veio o Direito Positivo contar com texto moderno e adequado à época. [8]
Tal inovação foi também expressa por José Afonso da Silva:
Pode-se dizer que ela Constituição eminentemente ambientalista. Assumiu o tratamento da matéria em termos amplos e modernos. Traz um capítulo específico sobre o meio ambiente, inserindo no título da ordem social (Cap. VI do Tit. VIII).". [9]
Vladimir Passos de Freitas corrobora da seguinte forma: "na verdade, possuímos um texto constitucional avançado, que coloca o Brasil em posição de vanguarda". [10]
A CF-88 de 1988 em seu Capitulo VI, Título VIII, art. 225 nos traz o seguinte:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e coletividade o dever de defende-lo e preserva-lo para as presentes e futuras gerações. [11]
A CF-88, no art. 225, declara que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Sobre isso José Afonso da Silva escreve:
Veja-se que o objeto do direito de todos não é o meio ambiente em si, não é qualquer meio ambiente. O que é objeto do direito é o meio ambiente qualificado. O direito que todos temos é à qualidade satisfatória, ao equilíbrio ecológico do meio ambiente. Essa qualidade é que se converteu em um bem jurídico. A isso é que a Constituição define como bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida. [12]
Pode-se concluir que o bem a ser tutelado não é tanto o meio ambiente, mas sim a qualidade do meio ambiente em função da qualidade de vida. Isto posto, pode-se entender melhor o que representa o meio ambiente.
Como a defesa do meio ambiente segundo a CF/88 no § 3º do art. 225, se dá de forma tríplice (Penal, Administrativa e Civil), a aplicação do Processo Administrativo Ambiental é de suma importância para a preservação do meio ambiente, desta feita passaremos a discorrer a seguir sobre o Direito Administrativo.
1.2 Direito Administrativo
Para podermos tratar de Processo Administrativo Ambiental é fundamental que se tenha como norte o Direito Administrativo, para através deste, buscar argumentos que possam assim fundamentá-lo e compreendê-lo, principalmente no que se refere à defesa do meio ambiente.
Vladimir Passos de Freitas escreve que:
A matéria desenvolve-se a partir da Revolução Francesa. Dela não se cogitava no Império Romano, onde se dava ênfase ao Direito Privado. As normas reguladoras da vida do cidadão diante da sociedade, ou a forma do pagamento dos tributos, eram insuficientes para dar-lhe maior realce. Da mesma forma, na Idade Média, onde as relações entre o senhor feudal e os vassalos não abriam espaço à sua prática. [13]
Após este relato, pode-se concluir que o Direito Administrativo surgiu na prática, com a Revolução Francesa, onde pôde se desenvolver, tendo como características a relação entre o Estado e o cidadão. Tal relação se deu na busca da democratização do poder pelo poder [14].
O conceito de Direito Administrativo para Mário Masagão, "o Direito Administrativo é o conjunto dos princípios que regulam a atividade jurídica do Estado, exceto a judiciária, e a instituição dos meios e órgãos de sua ação geral". [15]
Nos dias atuais, assume a matéria relevância ímpar. A constante intervenção do Estado nas atividades privadas, por mais que se pregue a adoção do liberalismo, é uma necessidade resultante da complexidade da vida moderna. Neste passo, pouco importa o regime político adotado, eis que a presença do Estado é marcante nos mais diversos sistemas de governo. Resultado direto de tal atividade é o crescimento do Direito Administrativo, ora limitando a ação do Estado, de forma a garantir a liberdade e privacidade do cidadão, ora inibindo a conduta deste, frente a interesses sociais que se revelam superiores. [16]
Para Vladimir Passos de Freitas é de suma importância o crescimento do Direito Administrativo para poder gerenciar a ação do Estado e da sociedade, para que sejam garantidos os direito tanto individuais como coletivos. [17]
Realizado este apontamento sobre o Direito Administrativo, é importância para o desenvolvimento do estudo, que relacionemos este Direito ao Direito Ambiental.
1.3 Direito Administrativo e Direito Ambiental
O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é fruto da evolução dos direitos e seu conteúdo o identifica como um direito fundamental da pessoa.
Essa normatividade que se forma e se desenvolve em torno do fenômeno ambiental já tem merecido a atenção de doutrinadores que compreendem um trabalho de sua sistematização e de busca de soluções possíveis para os diversos problemas que se apresentam, mas ainda não se fez uma teoria do Direito Ambiental nem o faremos nós aqui. Talvez seja ainda cedo para se discutir sobre sua autonomia, dada a natureza específica do seu objeto – ordenação da qualidade do meio ambiente com vistas a uma boa qualidade de vida – que não se confunde nem mesmo se assemelha com o objeto de outros ramos do Direito. Tem conotações íntimas com o Direito Público, mas, para ser considerado tal, talvez lhe falte um elemento essencial: seu objeto não é pertinente a uma entidade pública, ainda que seja de interesse coletivo. Quem sabe não seja ele um dos mais característicos ramos do nascente conceito de Direito Coletivo, ou talvez seja um novo ramo do Direito Social. [18]
O Direito Ambiental surgiu como ramo do Direito Administrativo, posto que, no enfoque ambiental o Direito Administrativo atuou como regulador das atividades exercidas pelo administrado, verificando sua legalidade, enquanto que o Direito Ambiental passa a dar ênfase ao resultado dessa atividade. Diante da constante adaptação da regra de proteção e da escala de importância do bem jurídico (meio ambiente), a matéria ambiental afastou-se assim, do Direito Administrativo, compondo matéria própria.
Luiz Fernando Coelho definiu Direito Ambiental, como sendo:
Um sistema de normas jurídicas que, estabelecendo limitações ao direito de propriedade e ao direito de exploração econômica dos recursos da natureza, objetivam a preservação do meio ambiente com vistas à melhor qualidade da vida humana. [19]
Para melhor fundamentar o assunto, apresentamos outra conceituação:
O Direito Ambiental (no estágio atual de sua evolução no Brasil) é um conjunto de normas e institutos jurídicos pertencentes a vários ramos do direito, reunidos por sua função instrumental para a disciplina do comportamento humano em relação ao meio ambiente. [20]
A ligação do Direito Ambiental e o Direito Administrativo, principalmente no que concerne a proteção do meio ambiental, é explícita, pois o Direito Administrativo possui relevância ímpar.
A CF-88, ao dispor sobre ao assunto, atribui ao Poder Público e à coletividade o dever de defender o meio ambiente ecologicamente equilibrado. É a regra do art. 225, caput. O que se desejou foi chamar a responsabilidade não só do Estado, como também dos cidadãos. Se é verdade que o ideal é que a coletividade tenha noção de seu relevante papel em tal atividade, verdade é também que nem todos possuem consciência da importância da questão. Disto resulta que, na realidade, ao Poder Público é que cabe o papel principal na tutela do meio ambiente sadio. De sua ação adequada e responsável deverá resultar, inclusive, efeito pedagógico ao atuar no sentido do fortalecimento da consciência ecológica do povo. [21]
Como base nesses ensinamentos de Vladimir Passos de Freitas, observa-se que, por mais que esteja expresso na CF-88 de 1988, em seu art. 225, caput, o dever do Poder Público e da coletividade em defender o meio ambiente, fica claro que, para que os cidadãos tomem consciência de seu dever, é preciso que o Poder Público reúna esforço no sentido de defender o meio ambiente sadio, para as presentes e futuras gerações, de forma que transpareça a coletividade, não só a defesa em si, mas a necessidade de mantermos o meio ambiente sadio para a conseqüente manutenção da própria vida, criando uma cultura de proteção que se transmita as futuras gerações.
Sobre a interação do Direito Administrativo com o Direito Ambiental, na defesa do meio ambiente, Vladimir passos de Freitas escreve:
Ora, para alcançar tal desiderato o Estado vale-se das normas constitucionais e infraconstitucionais. Quanto às ultimas, estabelece, através da lei e de regras que a completam, a conduta dos que se relacionam com o meio ambiente. Aos infratores, independente das sanções civis e penais, impõe punições administrativas. Esta relação jurídica que se estabelece entre o Estado e o cidadão é regrada pelo Direito Administrativo que se reveste da maior parcela de importância, tantas são as situações por ele reguladas. [22]
Mais uma vez ressaltasse a importância do Direito Administrativo na defesa do meio ambiente. Cabendo atentarmos para os instrumentos do Poder Público na defesa do meio ambiente, tanto na esfera penal, civil e administrativa, tendo este, grande ênfase através do Processo Administrativo Ambiental, objeto deste trabalho.
Após o estudo do Direito Administrativo e Ambiental observa-se a necessidade de aprofundarmos o estudo com a análise dos princípios jurídicos que envolvem o Processo Administrativo Ambiental.
1.4 Princípios jurídicos
A estrutura do Direito está na legislação aplicada ao longo dos anos. No entanto a organização destas regras, se dá através dos princípios, que possibilitam soluções harmônicas com todo o ordenamento. São os princípios que constituem as idéias centrais de um determinado sistema jurídico.
É através da análise dos princípios de qualquer ramo do Direito que visualiza-se de forma genérica o sistema jurídico existente, e assim, implementando a aplicação de suas regras.
Celso Antônio Bandeira de Mello esclarece que princípio é "o mandamento nuclear de um determinado sistema; é o alicerce do sistema jurídico; é aquela disposição fundamental que influência e repercute sobre todas as demais normas do sistema." [23]
Na interpretação do Direito, cabe destaque a influência dos princípios, posto que são considerados, uma norma hierarquicamente superior às demais regras jurídicas do sistema. A aplicação das regras jurídicas deverá estar de forma harmônica aos comandos normativos decorrentes dos princípios.
Assim passaremos a discorrer sobre os princípios do processo administrativo e do Direito Ambiental que estão diretamente relacionados ao Processo Administrativo Ambiental.
1.4.1 Princípios Constitucionais do Processo Administrativo
A CF-88 de 1988 positivou princípios que se aplicam ao processo administrativo. Tais princípios constitucionais estão expressos em especial no art. 5º e 37, dentre outros:
Art. 5º
...
LIV - ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal;
LV – aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ele inerentes.
Aqui se observa que tais princípios dizem respeito ao processo administrativo, bem como as garantias fundamentais aos litigantes deste processo.
Art. 37 – A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência e também, ao seguinte:.
Tal ordenamento constitucional regula a atividade administrativa em geral, impondo a obediência aos princípios ali elencados.
A Lei nº 9.784 de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, fixou ainda outros princípios: finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, segurança jurídica e do interesse público.
No Estado de Santa Catarina inexiste lei que regule o processo administrativo em sua administração, assim a Lei nº 9.784/99, deve ser aplicada subsidiariamente.
Passaremos a descrever os princípios a serem observados pelos administradores quando da aplicação do Processo Administrativo Ambiental, objeto desta Monografia.
a) Princípio da Publicidade
O processo administrativo regesse pelo princípio da publicidade, ressalvando-se somente nos casos em que o interesse público ou a honra pessoal determinar tratamento sigiloso, o que não exclui, entretanto, a participação permanente deste na tramitação do processo. Assim ao processo administrativo deve-se dar maior transparência possível.
Cármen Lúcia Antunes Rocha escreve que: "pelo que der ciência ao povo, a dizer, tornar público os atos havidos no desempenho das funções do poder é imperativo do regime político". [24]
A Lei nº 9.784/99 consagra o direito dos administrados em "ter ciência da tramitação dos processos administrativos em que tenha a condição de interessado, ter vistas dos autos, obter cópias de documentos neles contidos e conhecer as decisões proferidas." [25] (Art. 3º, II)
Segundo Cármen Lúcia Antunes Rocha, ao falar sobre tal princípio: "Processo sigiloso ou sem publicidade é antidemocrático. Mas que isso, em geral não é processo; é um mero ato de força formalizado em palavras sem forma de Direito e sem objetivo de Justiça." (26)
b) Devido Processo Legal
Como já descrito, a CF/88, determina que "ninguém será privado de liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal" (Art. 5º, LIV).
Cármen Lúcia Antunes Rocha, ao escrever sobre o assunto assevera:
O devido processo legal administrativo concerne tanto a forma quanto o conteúdo das decisões administrativas e por ele se garante a certeza tanto do dever público quanto do direito do particular na relação administrativa. [27]
Segundo Cármen Lúcia Antunes Rocha [28], o princípio do devido processo legal, "compreende um conjunto de elementos, garantidores dos direitos fundamentais, tais como o direito à ampla defesa, ao contraditório, ao juízo objetivo, motivado prévio e naturalmente identificado, entre outros".
O Princípio do Contraditório garante que além da oitiva da parte, tudo por ele apresentado no processo, suas provas, argumentos e considerações, sejam levadas em conta pelo julgador, ao ponto que não seja apenas acolhido ao processo, mas sim, a administração faça valer sua efetividade.
Para Cármen Lúcia Antunes Rocha, "o contraditório significa que relação processual forma-se, legitimamente, com a convocação do acusado ao processo, a fim de que se estabeleça o elo entre o quanto alegado contra ele e o que ele venha sobre isso ponderar" [29].
O Princípio da Ampla Defesa também constitui uma decorrência do devido processo legal. Através deste princípio é dado ao administrado o direito de conhecer o quanto se afirma contra seus interesses, de argumentar e arrazoar (ou contra-arrazoar) oportuna e tempestivamente, bem como de ser levado em consideração as razões por ele apresentadas. Para que possa apresentar uma defesa preparada com rigor e eficiência, há de receber o administrado todas as informações quanto se ponha contra ele, devendo desta forma ser intimado e notificado regularmente. A Lei nº 9.784/99, no seu art. 3º, inc. III, consagra como um dos direitos básicos do administrado no processo administrativo, "formular alegações e apresentar documentos antes da decisão, os quais serão objeto de consideração pelo órgão competente".
c) Informalismo em favor do administrado
Ou melhor dizer: informalismo em favor do administrado e formalismo para a Administração. A Lei nº 9.784/99 em seu art. 2º, inc. IX, estatui a "adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados".
Tal princípio é uma decorrência do caráter democrático da Administração Pública, propiciando ao administrado o acesso ao processo administrativo. Assim a Administração, através do agente competente deverá levar em consideração, equívocos quanto a letra escrita, analisando as petições e recursos em conformidade com intenção do administrado, a correção quanto equívocos da designação da autoridade ou órgãos destinatários, por fim eliminando fases desnecessárias e tramites supérfluos, no processo administrativo.
A Administração Pública não pode criar obstáculos que impossibilitem ao administrado o direito de defesa ou mesmo de informações a seu favor junto ao órgão público.
d) Princípio da Legalidade
O art. 37, caput, da Carta Magna, preceitua que um dos princípios que regula a atuação da Administração Pública é o da legalidade. A Lei nº 9.784/99, no seu art. 2º, parágrafo único, inc. I e XIII, preceitua que o administrador aja conforme a Lei e o Direito, devendo a interpretação da norma administrativa ser da forma que garanta o atendimento ao cidadão.
Em Hely Lopes Meirelles, encontramos:
o administrador público está, em toda sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da Lei, e às exigências do bem-comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. [30]
Miguel Seabra Fagundes, escreve:
Todas as atividades da Administração Pública são limitadas pela subordinação à ordem jurídica, ou seja, à legalidade. O procedimento administrativo não tem existência jurídica se lhe falta, como fonte primária, um texto de lei. Mas não basta que tenha sempre por fonte a lei. É preciso, ainda, que se exerça segundo a orientação dela e dentro dos limites nela traçados. [31]
Com base nisto, todos os atos da Administração Pública deverão estar pautados dentro da legalidade, tendo uma norma que o regule, não passando o seus limites.
e) Princípio da Finalidade
Tal princípio obriga que todo ato administrativo seja praticado com a finalidade pública [32]. Ficando proibido o administrador procurar outro fim, ou na pior das hipóteses em seu próprio interesse ou de terceiros.
José Olindo Gil Barbosa escreve que "o administrador público, ao agir em desacordo a este princípio, estará cometendo desvio de conduta, vindo a cometer uma das modalidades de abuso de poder" (33).
f) Princípio da Motivação
Este princípio encontra embasamento no art. 93, inc. IX, da CF/88, onde prevê que todos os julgamentos dos órgãos do Poder Judiciário serão públicos, e fundamentadas todas as decisões, sob pena de nulidade. Alei nº 9.784/99, consagra tal princípio no art. 2º, inc. VII, bem como, no Capítulo XII, específico sobre a motivação, onde preceitua que a decisão do administrador deverá ter a indicação dos pressupostos de fato e de direito que a determinarem, como também os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e fundamentos jurídicos. [34]
Cármen Lúcia Antunes Rocha lesiona que:
É a fundamentação do ato decisório que torna possível ao interessado submeter-se a ele, ciente de que se acha resguardada, de qualquer forma, a segurança jurídica e, ainda, se permitindo que ele aceite o conteúdo do ato e a aplicação do Direito ao caso em que figura como parte. [35]
Reporto-me novamente aos ensinamentos de Cármen Lúcia Antunes Rocha:
Note-se que fundamentação do ato decisório emitido no processo há que ser suficiente, quer dizer, que ela seja clara e que o enunciado contenha os elementos que demonstrem a correlação
lógico-jurídica necessária entre os fatos apurados e a decisão proferida. [36]
A simples remissão à lei ou a cláusula ou ao dispositivo de norma jurídica sem a explicitação da relação da lógica-normativa aos fatos que conduzem ao julgamento, não cumpre de forma suficiente o princípio da motivação.
g) Princípio do Interesse Público
Em um Estado Democrático de Direito, o interesse público é a base do processo administrativo, posto que a autoridade administrativa vai buscar através deste, elucidar os fatos que o iniciaram, respeitando o princípio da impessoalidade e o da finalidade dos atos, assim vedando a promoção pessoal de agentes ou autoridades.
Uma vez que a essência do Estado Democrático é a supremacia do interesse público sobre o interesse privado, é a aplicação deste princípio em todos os seus atos que o qualifica e lhe dá a identidade própria. [37]
h) Princípio da Proporcionalidade e Razoabilidade
O art. 37 da Carta Magna de 1988, trás em si, os princípios constitucionais da Administração Pública, mas, no entanto tais princípios não se encontram compactados neste único artigo. A CF/88, trouxe inúmeros dispositivos que resguardam a sociedade, assim o princípio da razoabilidade ou da proporcionalidade possui registro nesta. [38]
Este princípio exprime a relação de coerência entre o fato e o desempenho concreto da Administração Pública.
A Lei nº 9.784/99 consagra no art. 2º, inc VI, este importante princípio processual e administrativo, determinando, no processo, como em qualquer atividade administrativa, uma "adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do público".
i) Princípio da Segurança Jurídica
Este princípio exerce papel especial na efetivação real dos fundamentos do Estado Democrático de Direito, tornando viável a relação harmoniosa dos fatos e efeitos deles adivinhos. Pois é através da Segurança Jurídica que o administrado tem a certeza da aplicação correta dos valores e princípios jurídicos.
Neyton Fantini Junior [39], ao tecer comentários sobre a projeção constitucional da segurança jurídica e sua interpretação constitucional, ao enumerar os seis principais pontos norteadores da segurança jurídica na CF-88 escreve que:
à luz de interpretação sistemática, permite-se condensar princípios inseridos no ordenamento constitucional e nele projetados, permeando-lhe de juridicidade, para a necessária compreensão e a realização factual dos fundamentos e dos objetivos do Estado Democrático de Direito, sintetizando-os, por assim dizer, em seis pontos cardeais:
a) devido processo legal, materializador da garantia de que ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal (CF, art. 5º, LIV);
b) inafastabilidade do controle jurisdicional, concretizador da garantia de que a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito (CF, art. 5º, XXXV);
c) preservação do direito adquirido, do ato jurídico perfeito e da autoridade da coisa julgada frente a legislação superveniente, garantia assecuratória da estabilidade das relações sociais, mediante projeção prática do conhecimento antecipado e reflexivo dos atos, fatos e conseqüências por eles desencadeadas, à luz do critério de previsibilidade (CF, art. 5º, XXXVI);
d) valorização do trabalho humano, livre iniciativa e função social da propriedade como fundamentos da ordem econômica, concretizando garantia do exercício regular de direitos e assegurando eliminação de práticas abusivas tendentes à sua neutralização ou ao seu desvirtuamento (CF, art. 170);
e) limitação do poder de tributar, mediante vinculação à legalidade estrita, proibição expressa de utilização de efeito confiscatório do tributo e incondicionais observância e respeito à capacidade contributiva, materializando a garantia de que o poder de tributar não engloba o poder de destruir (CF, art. 150);
f) submissão dos Poderes Públicos às pautas de atuação funcional materializadas nos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, aos quais agregam-se, por decorrência implícita, os princípios da razoabilidade, proporcionalidade e motivação dos atos, todos assecuratórios de que em todos os níveis e setores da Administração Pública haverá governo das leis e não governo dos homens, marcado pela transparência e adequação entre os meios e os fins (CF, art. 37).
j) Princípio da Eficiência
Os princípios constitucionais que norteiam a Administração Pública foram acolhidos pela Emenda Constitucional nº 19/1998, com o acréscimo do princípio da eficiência.
José Olindo Gil Barbosa, escreve:
Pelo princípio da Eficiência, nos termos da CF-88, fica o administrador público obrigado a operar como dirigente, como empresário, objetivando retirar de seus recursos que sejam disponíveis o máximo do que deles pode ser alcançado, implicando, necessariamente, na forma de um novo cenário ara os gestores da coisa pública. [40]
Através deste princípio se busca reduzir os gastos públicos, pelo qual o administrador pauta suas atitudes na economia e legalidade, buscando assim legitimar os gastos públicos.
Após esta breve análise dos princípios do Processo Administrativo, passaremos a discorrer sobre os princípios do Direito Ambiental, princípios estes fundamentais para a formulação do Processo Administrativo Ambiental.
1.4.2 Princípios do Direito Ambiental
As regras jurídicas que constituem o Direito Ambiental são, em sua maioria, de natureza pública. Como suas normas estão espalhadas em diversas leis elaboradas ao longo dos anos e por se tratar de uma matéria multidisciplinar, é através de seus princípios que ocorre a organização destas normas, tornando possível a aplicação do Direito, objetivando soluções harmônicas com todo o ordenamento.
Quando da aplicação das normas ambientais pela Administração Pública, seus agentes, deverão além de observar os princípios do Direito Ambiental, também os princípios do Direito Público e Administrativo.
Os princípios do Direito Ambiental Brasileiro, encontram-se na CF/88, na Lei nº 6.938/81 que Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências, e de forma implícita nas Declarações Internacionais, como na da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente de 1972 – Conferência de Estocomo e a Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992 – Rio 92 e ainda ao longo da doutrina, assim passaremos a discorrer sobre estes importantes princípios.
a) Princípio da Supremacia do Interesse Público na Proteção ao Meio Ambiente
No ordenamento jurídico brasileiro, tal princípio encontra fundamento na Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, onde considera o meio ambiente como patrimônio público, "considerando o meio ambiente como patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo,..." (art. 2º, inc. I) e também na Carta Magna, no art. 225, caput, que se refere ao meio ambiente como "...bem de comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo ao Poder Público e a coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presente e futuras gerações."
Por considerar a proteção ao meio ambiente um interesse público, tal princípio pressupõem que interesses da coletividade são superiores aos interesses particulares, ainda que legítimos.
b) Princípio da Indisponibilidade do Meio Ambiente
Por ser considerado o meio ambiente, um bem de uso comum do povo, portanto da coletividade, não pode desta forma, ser integrado ao patrimônio disponível do Estado e principalmente do particular, estando assim, para estes sempre indisponível.
Esta indisponibilidade se fundamenta no dever de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações, como determina o art. 225, caput, da CF/88.
Assim as gerações devem utilizar naturais de acordo com os critérios estabelecidos em lei, de tal forma que possa transmitir esse patrimônio ambiental às futuras gerações.
c) Princípio da Intervenção Estatal Obrigatória na Defesa do Meio Ambiente
Este princípio decorre do princípio 17 da Conferência de Estocomo "deve ser confiado às instituições nacionais competentes a tarefa de planejar, administrar ou controlar a utilização dos recursos ambientais dos estados, com o fim melhorar a qualidade do meio ambiente" e do art. 225, caput, da CF-88 de 1988, "[…] impondo-se ao Poder Público e a coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presente e futuras gerações."
O Poder Público, deverá adotar políticas públicas para cumprir este dever de atuar na defesa do meio ambiente, no âmbito administrativo, legislativo e judiciário.
Considerando a indisponibilidade do meio ambiente e poder-dever do Estado em atuar na defesa do meio ambiente, os órgãos públicos viabilizarão suas ações através do poder de polícia, ou seja, se sua possibilidade de limitar o exercício de direitos individuais, que vão ao encontro ao bem estar da coletividade.
d) Princípio da Informação e Participação Popular na Proteção do Meio Ambiente
Este princípio emana do princípio 10 da Declaração Rio-92, e através dele é garantido ao cidadão o direito pleno de participação das políticas públicas ambientais.
O direito a informação está previsto no art. 5º, inc. XXXIII da CF/88 e também na Lei nº 6.938/81 que estabelece que pessoas legitimamente interessadas poderão requerer informações dos órgãos ambientais. Com exceção a informações cujo sigilo seja essencial à defesa do meio ambiente e do Estado, e as sujeitas ao regime de segredo industrial.
Este princípio possui papel especial na formação de opinião pública na defesa do meio ambiente, possibilitando a sua participação nas políticas públicas, bem como requerer do Estado, administrativo e judiciário, informações ou medidas de proteção do meio ambiente.
CAPÍTULO II
2.1 Processo ou procedimento
Quando se fala em Processualidade Administrativa, surge sempre a questão quanto a expressão correta, ou seja, se pode-se falar em processo administrativo ou um procedimento administrativo. Assim no estudo deste trabalho precisamos esclarecer alguns destes conceitos.
José Cretella Junior salienta que:
Processo designa entidade que, em natureza, ontologicamente, nada difere da que for procedimento, podendo-se, quando muito, quantitativamente, empregar aquele para mostrar o conjunto de todos os atos, e este para designar cada um desses atos: processo é o todo, procedimento as diferentes operações que integram esse todo. [41]
Bem por isso, Álvaro Lazzarini em sua obra cita José Cretella Junior:
não atribui maior importância à distinção entre "processo" e "procedimento", e após examinar o tema, deu a sua posição no sentido de que, no "campo específico do ilícito administrativo e seu processo, e em sentido estrito, preferimos denominar processo aquele procedimento que prevê, em estrutura, o diálogo manifestado pelo contraditório, que é a bilateralidade de audiência, ou a ciência bilateral dos atos do processo e a possibilidade de impugná-los. Por sua vez, seriam procedimentos as formalizações de passos escalados em seqüência lógica, em direção ao objetivo formal (produto formal, provimento formal) visado, sem a previsão do contraditório na respectiva estrutura. [42]
Para Marília Lourido dos Santos [43], o estudo da caracterização do processo e de sua distinção dos institutos afins, como o procedimento, é objeto da Teoria Geral do Processo.
Esta, a partir da noção do monopólio da jurisdição (pressuposto do Estado de Direito), durante um certo período, considerou interdependentes as noções de jurisdição e processo, pelo que não concebia jurisdição sem processo e vice-versa.
Odete Medauar [44] menciona essa concepção como a idéia de "monopólio jurisdicional do processo", que se justificou pela própria antecedência histórica dos estudos do processo no âmbito do Poder Judicial, aliada ao predomínio da noção privatista do processo [45] e da busca pela afirmação de seu caráter científico.
Segundo ainda Marília Lourido dos Santos,
No entanto, a noção de processo vinculada à função jurisdicional também encontrou guarida no Direito Administrativo. Isso porque neste, inicialmente, a noção de discricionariedade administrativa mostrava-se incompatível com a regulação estrita do processo. O ato Administrativo era concebido como a manifestação da autoridade, presumivelmente legal, cujo controle seria feito a posteriori pelo judiciário [46].
No entanto com a aproximação da Administração do Administrado, diante da Democratização do Direito, percebeu-se que é necessário controlar o processo de realização dos atos administrativos, para que estes respeitem efetivamente as garantias e direitos dos cidadãos.
Neste sentido, Marília Lourido dos Santos, demonstra que "[…] o processo é um mecanismo de garantia, por isso sua noção é essencialmente teleológica, vinculada ao fim de todas as funções estatais, que é o interesse público". [47]
Assim sustenta-se a noção de processualidade ampla, pela qual o processo está presente em todas as funções estatais, tendo em vista a necessidade e conveniência da exposição de idéias opostas e o próprio diálogo entre a Administração e os demais atores sociais.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro escreve:
Pode-se falar em processo num sentido amplo, de modo a abranger os instrumentos de que se utilizam os três Poderes do Estado – Judiciário, Legislativo e Executivo, para a consecução de seus fins. Cada qual, desempenhando funções diversas, se utiliza de processo próprio, cuja fonte criadora é a própria Constituição. [48]
Em decorrência desta processualidade ampla, há processo jurisdicional, processo legislativo e processo administrativo; "ou seja, o processo recebe a adjetivação provinda do poder ou função de que é instrumento". [49]
É necessário, novamente, invocar Odete Medauar ao concluir sobre a A Processualidade Administrativa que:
No ordenamento pátrio, a CF-88 de 1988 adotou a expressão ‘processo administrativo’ ou utilizou o termo ‘processo’, o que significa não só escolha terminológica, mas sobre tudo reconhecimento do processo nas atividades da Administração Pública, como demonstram, de forma clara, quatro dispositivos, principalmente o inc. LV do art. 5º: ‘Aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados, em geral, são assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes’; o inc. LXXII do art. 5º: ‘conceder-se-á habeas data...b) para retificação de dados quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso judicial ou administrativo; inc. XXI do art. 37: ‘ressalvados os casos específicos na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública...’; o § 1º do art. 41: ‘O servidor público estável só perderá o cargo em virtude de sentença judicial transitada em julgado ou mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada a ampla defesa’. [50] (sem grifo no original)
A Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, que dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências, vem corroborar com o sentido de processualidade ampla, colocado pela CF/88, trazendo à Administração Pública a obrigação da apuração das infrações ambientais em processo administrativo, como especifica o § 4º, do art. 70 da referida Lei.
Art. 70. Considera-se infração administrativa toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente".
...
§ 4º - As infrações ambientais são apuradas em processo administrativo próprio, assegurado o direito de ampla defesa e o contraditório, observadas as disposições desta Lei. (sem grifo no original)
Mais específico ao assunto, foi publicada em 29 de janeiro de 1999, a Lei nº 9.784, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Mais uma vez, ratificando, o descrito na Carta Magna, a expressão dada foi processo administrativo.
Diante de todo o exposto, observa-se que tanto a legislação quanto à doutrina, possuem o entendimento de que existe o processo administrativo, motivo pelo qual neste trabalho estará sendo utilizado o termo Processo Administrativo Ambiental.
Neste sentido, como o objeto deste estudo é a competência da CPPA no Processo Administrativo Ambiental, faz-se necessário discorrermos sobre o poder de polícia em matéria ambiental.
2.2 Poder de polícia em matéria ambiental
O meio ambiente recebeu lugar de destaque na CF/88, tendo um Capítulo inteiro ao assunto, sendo assim definido pelo art. 225 como "bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações". [51]
Ao impor ao Poder Púbico e à coletividade, o dever de defender o meio ambiente, a CF/88 deixa claro que o exercício do Poder de Polícia em matéria ambiental é obrigatório. Os parágrafos do mencionado Art. 225 da CF-88, já instituem atos de polícia para a defesa do meio ambiente, em especial o § 3º onde "as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas e jurídicas, a sanções penais e administrativas". (sem grifo no original)
Mesmo sendo o art. 225 da Carta Magna a norma principal do Poder de Polícia em matéria ambiental, encontramos ainda na CF-88, referências ao dever do Poder Público de defender o meio ambiente. O Art. 23 dispõe ser competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, proteger o meio ambiente, como se observa nos inc. VI, VII e XI.
Art. 23.
...
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
VII – preservar as florestas, a fauna e a fauna;
...
XI - registrar, acompanhar, fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração dos recursos hídricos e minerais em seus territórios;
O art. 24 dispõe que compete a União, aos Estados e Distrito Federal legislar concorrente sobre a matéria de meio ambiente, como está descrito nos inc. VI e VIII.
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
...
VI – florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;
...
VIII – responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;
Para Marcelo Dawalibi:
O complexo de normas constitucionais, além de servir de fundamento normativo ao Poder Público em matéria ambiental, torna evidente a relevância do meio ambiente como bem de uso comum do povo e valor social fundamental. [52]
Diante dessa normatização, Vladimir Passos de Freitas, assevera que:
Surge para as entidades federadas, a atribuição do poder de legislar e, como conseqüência direta, o de fiscalizar, sendo que a fiscalização, é um dos modos de autuação do poder de policia, com a dupla utilidade de realizar a prevenção das infrações pela observação do comportamento dos administrados relativamente às ordens e aos consentimentos de polícia, em segundo lugar, prepara a repressão das infrações pela constatação formal dos atos infringentes. [53]
Assim, pode a denominada Polícia Ambiental ser executada pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, como escreve Vladimir Passos de Freitas:
Este poder, que é, normalmente, exercido para limitar os direitos individuais, pode ser dirigido, também, contra as mesmas pessoas jurídicas de Direito Público. Entre elas não há hierarquia no sistema federativo. Assim, desde que uma delas esteja atuando nos limites de sua competência, firmada na CF-88, as outras deverão curvar-se e obedecer. (54)
Para a exata compreensão do Poder de Polícia em matéria ambiental, se faz necessário o correto entendimento do que seja o Poder de Polícia enquanto atribuição da Administração Pública.
Odete Medauar [55], em sua obra ‘Direito Administrativo Moderno’, apresenta os seguintes conceitos:
Segundo Caio Tácito, "é o conjunto de atribuições concedidas à Administração para disciplinar e restringir, em favor do interesse público adequado, direitos e liberdades individuais."
Segundo o art. 78, do Código Tributário Nacional - CTN:
Art. 78 - Considera-se poder de polícia a atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder.
E na lição de Themistocles Brandão Cavalcanti (1956, v. 3:6-7).
O poder de polícia constitui um meio de assegurar os direitos individuais porventura ameaçados pelo exercício ilimitado, sem disciplina normativa dos direitos individuais por parte de todos", e acrescenta que se trata de "limitação à liberdade individual mas tem por fim assegurar esta própria liberdade e os direito essenciais ao homem.
Porém, a mesma é magistral quando oferece seu próprio conceito que, em suma, mostra todo o significado desta pequena palavra que encerra em seu âmago todo o poder que os soberanos desejariam ter em suas mãos: "Em essência, poder de polícia é a atividade da Administração que impõe limites ao exercício de direitos e liberdades."
Segundo Marcelo Dawalibi,
Podemos definir Poder de Polícia como sendo a atribuição conferida à Administração Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens e o exercício de atividades e direitos individuais, com o objetivo de compatibilizá-los com o interesse público ou social. [56]
Para Alvaro Lazzarini, o Poder de Polícia é:
Um poder administrativo, porque, conceitualmente, ele, que legitima o poder da polícia e a própria razão dela existir, é um conjunto de atribuições da Administração Pública, como Poder Público e indelegável aos entes particulares, embora possa estar ligado àquela, tendente ao controle dos direitos e liberdades das pessoas, naturais ou jurídicas, a ser inspirado nos ideais do bem comum, e incidente não só sobre elas, como também em seus bens e atividades. [57]
Dos conceitos acima, conclui-se que o fundamento do Poder de Polícia é a supremacia do interesse público sobre o individual.
Este fundamento encontra sua base na CF-88, no Art. 3º, cujo inc. IV dispõe que dentre os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil está o de "promover o bem de todos", o que significa perseguir sempre o interesse público. E em matéria ambiental, como já descrito tal fundamento encontra-se no Art. 225 da CF-88.
Assim o Poder de Polícia emana da própria sistemática constitucional, e seu objetivo é amplo, abrangendo bens, direitos e atividades. Essa amplitude do objeto torna a Polícia Administrativa presente em diversos campos de atuação: trânsito, exercício de atividades, costumes, construções, etc.
Em questão ambiental valho-me do conceito definido por Paulo Afonso Leme Machado:
Poder de Polícia Ambiental é a atividade da Administração Pública que limita ou disciplina direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou a abstenção de fato em razão de interesse público concernente à saúde da população, à conservação dos ecossistemas, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas ou de outras atividades dependentes da concessão, autorização/permissão ou licença do Poder Público de cujas atividades possam decorrer poluição ou agressão a natureza [58]
No entanto para a aplicação do Poder de Polícia, é importante ressaltar a competência administrativa para os atos previstos na legislação ambiental, pois, para considerar-se regular o exercício do Poder de Polícia, deverá ser aplicado por quem o detenha no âmbito do Direito Ambiental.
Segundo Álvaro Lazzarini, "ele há de ser desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder" [59].
Para Álvaro Lazzarini, o poder de polícia somente poderá ser desempenhado por órgão competente e com a observância do devido processo administrativo, respeitando os princípios constitucionais.
Antes da promulgação da CF-88 de 1988, o ordenamento jurídico brasileiro já previa a formulação de uma Política Nacional do Meio Ambiente, instituída na Lei Federal nº 6.938/81, cujo objetivo foi definido pelo Art. 2º, caput.
A lei supra citada, no Art. 9º, arrolou diversas ações do Poder Público, que são verdadeiramente expressões do Poder de Polícia, que são os Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente. Porém, devemos lembrar que a Lei nº 6.938/81, não é taxativa ao enumerar os Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, visto, a existência de inúmeras normas legais que amparam o Poder de Polícia, instituindo outros atos de polícia em meio ambiente.
A Lei nº 9.605/98, introduziu ao Direito Ambiental, no campo da Administração Ambiental, algumas novidades, principalmente no que concerne as infrações administrativas, definidas como sendo as condutas que violem "regras jurídicas de uso, gozo, proteção e recuperação do meio ambiente"(art. 70). A mesma lei definiu que para a apuração das infrações administrativas, bem como para a aplicação das sanções, são competentes os "funcionários de órgãos ambientais integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente, bem como os agentes das capitanias dos Portos, do Ministério da Marinha" (Art. 70, §1º).
Assim observa-se que o Poder de Polícia é exercido pelos órgãos integrantes do SISNAMA, órgãos cujas funções são voltados à preservação e proteção do meio ambiente, sendo que como poderemos ver a seguir a PMSC assim o integra.
2.3 A Polícia Militar como órgão integrante do SISNAMA
A Lei nº 6.938/81 trouxe a formulação genérica de uma Política Nacional do Meio Ambiente, que se definiu como sendo o conjunto de ações, estudos e projetos governamentais, cujo objetivo é
a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no país, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana. (Art. 2º, caput)
A Lei nº 6.938/81, ao enumerar Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, em seu Art. 9º, arrolou diversas ações do Poder Público, que são expressões do Poder de Polícia. Assim tais Instrumentos desta Política Nacional do Meio Ambiente, são verdadeiros atos de polícia em matéria ambiental.
Sobre este tema leciona Marcelo Dawalibi [60], "é exato afirmar, portanto que os atos de polícia em matéria ambiental são instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente". Marcelo Dawalibi afirma ainda que "conforme o §1º, do Art. 70, da Lei nº 9.605/98, são competentes, para apuração das infrações administrativas, bem como para a aplicação das respectivas sanções os funcionários dos órgãos integrantes do SISNAMA, bem como os agentes da Capitania dos Portos do Ministério da Marinha."
Vimos que o Poder de Polícia em meio ambiente é exercido pelos órgãos integrantes do SISNAMA, instituído pela Lei nº 6.938/81 no seu art. 6º e seus incisos, como veremos:
Art. 6º. Os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, constituirão o Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, assim estruturado:
O próprio Art. 6º, da referida Lei, se encarrega de conceituar os órgãos que compõem o SISNAMA, com nova redação dada pela Lei nº 7.804, de 18 de julho de 1989, onde temos em especial:
Art. 6º...
...
IV – Órgãos Seccionais: os órgãos ou entidades estaduais responsáveis pela execução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental; (sem grifo no original)
Segundo Vlademir Passos de Freitas, a palavra Sistema significa: "conjunto de partes coordenadas entre si; conjunto de partes similares; combinação de partes de modo que concorram para um certo resultado; conjunto de partes unidas por alguma forma de interação ou dependência." [61]
Com isto observa-se que o SISNAMA, não é um órgão em si, mais a soma da interação dos órgãos que possuem suas funções pautadas na proteção do meio ambiente.
Uma questão que suscita discussões não apenas em artigos jurídicos, mais também em efeito prático, em defesas administrativas, é o fato de pertencer ou não as Polícias Militares dos Estados ao SISNAMA. Em resposta a essas discussões, nos esclarece com muita propriedade Vladimir Passos de Freitas:
O Art. 6º da Lei nº 6.938, de 1981, que institui a Política Nacional do Meio Ambiente, dispõe que o Sistema Nacional do Meio Ambiente constitui-se de órgãos e entidades da União, Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios, inclusive Fundações.
Em vários Estados da Federação, a Polícia Militar exerce atividades de polícia administrativa, inclusive impondo multa aos infratores. É o caso de São Paulo e do Paraná, através da Polícia Florestal, órgão este que exerce atividades especializadas dentro da Polícia Militar. No Rio Grande do Sul, dá-se o mesmo através da Polícia Ambiental.
Pois bem, ao meu ver nada impede que a Polícia Militar, por seus batalhões especializados, exerça atividades típicas de polícia administrativa. A uma, porque o Art. 6º da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente não contém qualquer vedação a respeito, inclusive o inc. V leva à conclusão de que a Polícia Militar insere-se entre os órgãos locais de fiscalização. [62] (sem grifo no original)
Em artigo publicado na Revista de Direito Ambiental, Vladimir Passos de Freitas novamente escreve quanto à consideração de serem as Polícias Militares órgãos do SISNAMA:
À Polícia Militar a Carta Magna designa o exercício da polícia ostensiva e a preservação da ordem pública (CF, art. 144, §5º). Ocorre que, por força de dispositivos previstos em Constituições Estaduais, legislações dos Estados, convênios com órgãos ambientais ou até decisões administrativas, a PM vem atuando como polícia administrativa. Nisto não se pode ver ofensa ao texto constitucional. A PM está organizada em todas as unidades da Federação, em muitos Estados com órgãos especializados (Polícia Ambiental). Ao exercerem a polícia ostensiva são os seus integrantes os que primeiro tomam conhecimento da infração administrativa. Ora, se por lei ou convênio são investidos de poderes para lavrar autuação, nada mais lógico do que considerar a corporação como órgão do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, nos termos do art. 6º, IV, da Lei 6.938, de 31.08.1981 [63]. (sem grifo no original)
Corroborando este entendimento a Constituição do Estado de Santa Catarina de 1989, incluir a proteção ao meio ambiente nas atribuições da PMSC:
Art. 107. À Polícia Militar, órgão permanente, força auxiliar, reserva do Exército, organizada com base na hierarquia e na disciplina, subordinada ao Governador do Estado, cabe, nos limites de sua competência, além de outras atribuições estabelecidas em lei:
I – exercer a polícia ostensiva relacionada com:
...
e) a guarda e a fiscalização das florestas e dos mananciais;
...
g) a proteção do meio ambiente; [64](sem grifo no original)
Analisando os ensinamentos de Vladimir Passos de Freitas, quanto a participação da PMSC no SISNAMA, se dá por força de dispositivos previstos em Constituições Estaduais, legislações dos Estados, convênios com órgãos ambientais ou até decisões administrativas, observa-se que a Constituição do Estado de Santa Catarina de 1989, traz tal entendimento como demonstrado acima no seu art. 107, ao colocar como uma das suas atribuições a proteção ao meio ambiente.
A Constituição do Estado de Santa Catarina de 1989, ainda traz no Capítulo VI, Do Meio Ambiente, no art. 182, §2º, a obrigação do Estado criar na Polícia Militar, órgão especial de polícia florestal, o que apresentou na época a preocupação dos Constituintes Estaduais quanto à participação da Polícia Militar na proteção do meio ambiente.
Art. 182 – Incumbe ao Estado, na forma da lei:
...
§2º - O Estado instituirá, na Polícia Militar, órgão especial de polícia florestal. (sem grifo no original)
Regulamentando o §2º do art. 182 da Constituição do Estado de Santa Catarina, foi sancionada a Lei nº 8.039, de 23 de junho de 1990, que criou a Companhia de Polícia Florestal, assim como define a sua atuação.
Art. 2º - Fica criada, como órgão especial de que trata o art. 182, §2º da Constituição do Estado, a Companhia de Polícia Florestal (CPF).
Art. 3º A sede do comando da CPF é na capital do Estado, com atuação em todo território estadual, na forma do regulamento. (65)
Em 1992 a denominação da Companhia de Polícia Florestal sofrer uma alteração, através do Decreto nº 1.783 de 19 de maio de 1992, declarando no artigo 1º que:
Art. 1º - A Companhia de Polícia Florestal da Polícia Militar, criada pela Lei nº 8039, de 23 de julho de 1990, passa a denominar-se CPPA da Polícia Militar do Estado de Santa Catarina. [66]
Tal mudança de denominação vem ao encontro à dinâmica operacional da CPPA, que pela lua da Constituição Estadual de 1989, compreende a proteção do meio ambiente em todas as suas modalidades.
A Lei nº 8.039, de 23 de junho de 1990, que criou a Companhia de Polícia Florestal, acabou por inserir na Organização Básica da PMSC, o policiamento de proteção ambiental, através do novo órgão especial.
A mesma lei de criação no seu artigo 6º, acrescenta, no artigo 32 da Lei nº 6.217 de 10 fevereiro de 1983 (Lei de Organização Básica da Polícia Militar de Santa Catarina), o inciso VIII, dando o encargo do Policiamento Florestal à companhia criada. [67]
A atuação do Policiamento de Proteção Ambiental, da Polícia Militar do Estado de Santa Catarina, através da CPPA, foi regulamentada pelo Decreto nº 1.017 de 13 de novembro de 1991. Tal regulamento se propõe a oferecer as atribuições para execução das atividades de policiamento de proteção ambiental, onde destacamos as seguintes:
Art. 4º - Além de executar as ações e operações militares, através do policiamento ostensivo ou de operações específicas, visando a proteção das áreas de preservação ambiental, e zelar pela melhoria do meio ambiente no Estado de Santa Catarina, cabe a Polícia Militar:
I – atuar por iniciativa própria ou mediante solicitação, na esfera de sua competência;
...
III – paralisar e/ou embargar atividades irregulares;
IV – lavrar autos de infração;
V – apreender instrumentos, equipamentos e compostos químicos, utilizados em desacordo com a legislação ambiental;
VI – identificar pessoas, procedendo a busca e o desarmamento nas áreas das operações;
...
IX – atuar repressivamente, se for o caso;
...
XXIII – proteger as florestas, contra a ação predatória do homem, através de meios preventivos, repressivos e de educação ecológica;
XXXV– exercer a autoridade policial de meio ambiente, nos termos limites estabelecidos pela legislação vigente e/ou por delegação de órgãos competentes; [68]
Observa-se que os dispositivos extraídos do art. 4º do Decreto nº 1.017/91, possuem relação direta com o poder de polícia administrativo ao Processo Administrativo Ambiental, demonstrando a competência legal como assevera Vladimir Passos de Freitas, da CPPA atuar na referida área.
Vladimir Passos de Freitas, quanto à competência no Processo Administrativo Ambiental, escreve que "na verdade, a unificação procedida com extinção do IBDF, SUDEPE e outros órgãos não centralizou, de forma absoluta, as questões na área de competência do IBAMA" [69]. Ele quando fala especificamente do IBAMA, reafirma ainda a não exclusividade deste, na fiscalização em âmbito federal de assuntos de interesse a área ambiental [70].
Neste sentido de que não há uma centralização da competência de fiscalização em matéria ambiental, em âmbito federal, o mesmo entendimento vem sendo aplicado no Estado de Santa Catarina. No ano de 1999 a PMSC, através da CPPA, buscou conveniar-se a Fundação Estadual do Meio Ambiente (FATMA), no tocante a execução de ações fiscalizatórias, eis que a FATMA detém competência originária no Estado para instaurar processo e aplicar as sanções administrativas. Mas no entanto, corroborando ao entendimento, a FATMA através de seus Procuradores, ao analisar a minuta do convênio, que estava sendo firmado entre FATMA e CPPA, para delegação de competência para fiscalização e autuações ambientais, emitiram a seguinte informação:
1) A minuta proposta foi elaborada anteriormente à edição do Decreto Presidencial nº 3.179, de 21 de setembro de 1999, que regulamentou a Lei dos Crimes Ambientais (Lei nº 9.605/98) quanto a aplicação de penalidades administrativas;
2) A Lei dos Crimes Ambientais estabelece que são autoridades competentes para lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo os funcionários de órgãos ambientais integrantes do SISNAMA, designados para as atividades de fiscalização (Art. 70, § 1º), fixando a obrigatoriedade de agir (Art. 70, § 3º);
3) Na conformidade da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente ( Lei nº 6.938/81) são órgãos seccionais do SISNAMA os órgãos ou entidades estaduais responsáveis pelo controle e fiscalização dessas atividades nas suas respectivas jurisdições (Art. 6º, inc. VI);
4) Em decorrência, a CPPA, criada com a finalidade de proteção, controle e fiscalização ambiental, é órgão seccional do SISNAMA, tendo por jurisdição o Estado de Santa Catarina, assim como também a FATMA;
5) Desta forma, tanto a FATMA como a Polícia de Proteção Ambiental têm competência originária para promover as autuações e penalizações administrativas ambientais;
6) Assim, o Convênio, no que respeita à delegação de competência para autuação e procedimentos decorrentes é inócuo, em face da competência de cada órgão em promover todo o processo administrativo de forma autônoma. (71)(sem grifo no original)
Em 1996, o Secretário de Estado do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, publicou a Portaria nº 033/96, que disciplina procedimentos relativos à aplicação de penalidades ambientais. A referida Portaria já considerava a CPPA, competente, juntamente com a Fundação do Meio Ambiente, para a realização do Processo Administrativo Ambiental.
Art. 1º - Lavrado o Auto de Infração, a apresentação de informação ou defesa prévia, facultadas, será dirigida pelo autuado ao dirigente da Fundação do Meio Ambiente – FATMA ou ao Comandante da CPPA – CPPA, conforme o órgão ou entidade autuante.
Art. 2ª...
§ 1º - Apresentada à defesa a autoridade decidirá sobre a aplicação de penalidades nos termos da legislação.
...
§ 3ª - A partir da ciência da notificação da penalidade, corre o prazo de recurso ao Conselho Estadual do Meio Ambiente – CONSEMA-SC, dirigido ao seu Presidente. (72)
No que se refere à competência da CPPA em executar o Processo Administrativo Ambiental, tendo competência originária juntamente com a Fundação do Meio Ambiente, o art. 83, do Decreto nº 14.250 de 05 de junho de 1981, determina:
Art. 83 – A fiscalização do cumprimento dos dispositivos estabelecidos em lei e neste Regulamento, bem como das normas decorrentes, será exercida pelos órgãos, entidades e agentes credenciados pelo Governo do Estado, através da Fundação do Meio Ambiente – FATMA.
Parágrafo Único – A competência para exercício da fiscalização de que trata este artigo não exclui a de outros órgãos ou entidades federais, estaduais ou municipais no que se relaciona com a proteção e melhoria da qualidade ambiental. [73] (sem grifo no original)
Tal artigo reforça que a competência da fiscalização e respectivo Processo Administrativo Ambiental, vem ao encontro do provado nas legislações, decisões e doutrinas aqui apresentadas, corroborando o entendimento de que, não são exclusividade da FATMA, tendo a CPPA, também competência originária, para tal atividade e procedimentos, visto a sua competência relacionada com a proteção e melhoria da qualidade ambiental.
Corroborando tal entendimento, o Conselho Estadual do Meio Ambiente, está elaborando uma proposta de Código Estadual de Meio Ambiente que consolida a legislação ambiental do Estado de Santa Catarina, onde no art. 33 expressa que são autoridades instaurar o Processo Administrativo Ambiental, a FATMA e a CPPA, corroborando ao entendimento de Vladimir Passos de Freitas.
Art. 33- São autoridades competentes para lavrar auto de infração e instaurar processo administrativo os agentes credenciados pela Fundação Ambiental do Estado de Santa Catarina – FAESC e os integrantes da CPPA – CPPA. [74]
No entanto, o Processo Administrativo Ambiental elaborado pela CPPA, teria o rito como o da Marinha, especificado no art. 72 da Lei nº 9.605/98, onde o recurso se dá a órgão superior do que julgou o Processo, bem como, os recursos arrecadados seriam destinados a um Fundo específico. Porém, a legislação estadual catarinense é clara quando a destinação dos recursos ao Fundo Estadual do Meio Ambiente. Desta forma, para que tenha valor jurídico a Portaria nº 033/96 da Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, seria necessário um convênio entre os órgãos. Tal convênio foi firmado através do Termo de Cooperação Técnica nº 13.950/2002-5, aprovado pelo Decreto nº 5.687 de 18de setembro de 2002, publicado no DOE nº 16.995 de 19 de setembro de 2002, que regula a atuação conjunta da PMSC, FATMA e Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente na defesa do meio ambiente catarinense.
Sob este norte, o julgamento dos Processos Administrativos Ambientais iniciados tanto pela CPPA e FATMA deveriam ser julgados por uma Junta Administrativa de Recurso de Infração Ambiental a exemplo do que ocorre com as infrações de trânsito, onde os julgamentos são realizados por uma Junta Administrativa de Recurso de Infração, como determina o art.17 da Lei nº 9.503/97 [75].
Como existe convênio entre os órgãos ambientais estaduais, a Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente poderá regular a atuação deste através de portarias, criando e regulando a JARIA, unificando a atuação da FATMA e CPPA.
CAPÍTULO III
3.1 O devido processo legal em face da lei nº 9.605/98
Passaremos a analisar o devido processo legal, no âmbito administrativo, em face da Lei n.º 9.605/98, verificando a aplicação, em caráter subsidiário, da Lei n.º 9784/99.
Para tanto, tem-se como supedâneo de estudo primeiramente o art. 70, § 4º da lei n.º 9605/98, que vem a corroborar aos princípios constitucionais do devido processo legal, ampla defesa e contraditório, expressos no art. 5º, incisos LIV e LV da Lei Maior, quando da apuração das infrações administrativas, para que a parte interessada acerca do ato administrativo aplicado, possa se defender ou apresentar impugnações.
Diante desta temática o art. 71 da Lei 9605/98, estabelece:
Art. 71. O processo administrativo para apuração de infração ambiental deve observar os seguintes prazos máximos:
I - vinte dias para o infrator oferecer defesa ou impugnação contra o auto de infração, contados da data da ciência da autuação;
II - trinta dias para a autoridade competente julgar o auto de infração, contados da data da sua lavratura, apresentada ou não a defesa ou impugnação;
III - vinte dias para o infrator recorrer da decisão condenatória à instância superior do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, ou à Diretoria de Portos e Costas, do Ministério da Marinha, de acordo com o tipo de autuação;
IV - cinco dias para o pagamento da multa, contados da data do recebimento da notificação. (grifos nossos)
Este artigo revela os prazos a ser seguido a fim de que seja imposta sanção administrativa de maneira a não violar a Carta Magna nos moldes referidos no art. 70 da Lei n.º 9605/98.
O prazo inicial para oferecer defesa ou impugnação contará da data da ciência (do interessado) da autuação, conforme expresso no art. 71, inciso I. Mas no entanto, a Lei n.º 9605/98 silenciou quanto ao procedimento que deve o administrador seguir para implementar o comando legal.
Aplicando subsidiariamente a Lei n.º 9.784/99 [76], deverá o agente administrativo se ater aos requisitos elencados nos artigos 26, 27 e 28 da referida lei, quanto à comunicação dos atos, que veremos mais a frente quando nos referirmos a intimação.
Na confecção do Auto de Infração a autoridade ambiental deverá observar os requisitos elencados no § 1º, do art. 26, da Lei n.º 9784/99, arrolando o maior número possível de informação, pois, são o mínimo necessário para não se obstar o direito de defesa do cidadão, comunicando-o de tudo aquilo quanto for necessário para que o autuado possa exercer seu direito de defesa.
Em face dos princípios do contraditório, da ampla defesa, do devido processo legal e da motivação, a defesa do autuado deverá estar em consonância com os artigos 2º, parágrafo único, inciso X e art. 38 da Lei n.º 9.784/99 [77].
Observando-se tais desideratos, poderá ser realizado um processo administrativo dotado de maior segurança jurídica aos cidadãos. Evitam-se arbitrariedades dos agentes públicos, resguardando-se os preceitos constitucionais estampados no art. 5º, incisos LIV e LV da Carta Magna a fim de uma correta aplicação da lei ao caso concreto.
Diminuindo-se a quantidade de infrações aos princípios do processo administrativo e do Direito Ambiental, menores são as possibilidades de ações judiciais, desafogando-se o Poder Judiciário e reduzindo-se a lesão financeira dos cofres públicos com o pagamento de eventuais ônus processuais a título de sucumbência por parte do Estado.
Assim, tanto a Administração, quanto à parte interessada, poderão desfrutar das vantagens de um devido processo administrativo.
Depois de esgotadas as etapas do Processo Administrativo Ambiental, caso a aplicação de decisão da autoridade julgadora seja a aplicação de multa, o administrado tem o prazo de cinco dias para o pagamento, contados da data do recebimento da notificação, conforme inc.IV, do Art. 71, da Lei nº 9.605/98.
No entanto, o não pagamento acarreta um ônus do administrado com o Poder Público, que será cobrado na esfera civil através de inscrição em Dívida Ativa, conforme Art. 41 da Lei nº6.830/80.O artigo está assim disposto:
Art. 41. O processo administrativo correspondente à inscrição de Dívida Ativa, à execução fiscal ou à ação proposta contra a Fazenda Pública será mantido na repartição competente, dele se extraindo as cópias autenticadas ou certidões, que forem requeridas pelas partes ou requisitadas pelo juiz ou pelo Ministério Público. [78] (sem grifo no original)
Ao contrário dos demais títulos executivos extrajudiciais presentes no art. 585 do Código de Processo Civil, a certidão da dívida ativa é decorrente de crédito constituído unilateralmente pela Fazenda Pública, o que é feito, reiteradas vezes, contra a vontade do devedor.
Por esta razão, é de extrema importância o processo administrativo em que se funda a dívida ativa, porquanto neste momento o devedor terá como impugnar a constituição do crédito da Fazenda Pública, corroborado pelo devido processo administrativo (artigo 5º, incisos LIV e LV da Constituição), sob pena de nulidade do crédito tributário da Fazenda Pública inscrito em dívida ativa.
Ademais, o caput do artigo 41, supra aduzido, dita como imperioso o fornecimento de cópias ou certidões referentes ao processo administrativo, reforçando-se o contido no art. 5º, XXXIV da CF/88, e ainda no art. 3º, II da Lei n.º 9.784/99.
Vale, pois, colacionar o seguinte julgado:
PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA APLICADA PELO IBAMA. VÍCIOS CONTIDOS NO AUTO DE INFRAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE PROCESSO ADMINISTRATIVO COM AS FORMALIDADES LEGAIS.
1. Se é certo que a certidão de dívida ativa goza de presunção de certeza e liquidez, não prescinde ele de regular processo administrativo em que tenham sido observados os princípios constitucionais do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa.
2. Havendo irregularidades no auto de infração e no processo administrativo instaurado, nula a certidão de dívida ativa dele decorrente. [79](sem grifo no original)
Assim, verificamos a importância do devido processo administrativo a fim de se evitar a supressão do direito de defesa do interessado e, por outro lado, para que não se prejudique a Administração Pública, pois a nulidade do processo administrativo acarretará a nulidade da inscrição da dívida, contaminando a certidão da dívida e a conseqüente execução fiscal de vício insanável.
Após esta abordagem do Processo Administrativo Ambiental, passaremos ao estudo mais sistematizado das sanções administrativas, aplicadas neste processo em decorrência das infrações administrativas ambientais.
3.2 Sanções Administrativas
Para podermos adentrar ao estudo das sanções administrativas, se faz necessário entendermos o que seja infração administrativa ambiental, assim sendo faremos a apresentação deste conceito.
3.2.1 Infrações Administrativas
O Decreto Estadual nº 14.250/81, no art. 86, conceitua infração administrativa como sendo:
Art. 86 – Constitui infração toda a ação ou omissão, voluntária ou involuntária, que importe em inobservância de preceitos estabelecido ou disciplinados em lei, por este Regulamento ou pelos atos administrativos de caráter normativo, expedidos pela autoridades públicas, objetivando a proteção da qualidade do meio ambiente.
A Lei nº 9.605/98, no art. 70, caput, também conceitua infração administrativa ambiental como sendo "toda ação ou omissão que viole a regras jurídicas de uso, gozo, proteção e recuperação do meio ambiente". O Decreto nº 3.179/99, no art. 1º, apresenta o mesmo conceito de infração administrativa ambiental dado pela Lei nº 9.650/98, complementando que serão punidos com as sanções apresentadas pelo mesmo diploma legal, sem prejuízo da aplicação de outra penalidades previstas na legislação.
Observa-se que em tais conceitos legais, a culpabilidade não é requisito imprescindível para caracterizar o tipo punível.
A infrações ambientais serão apuradas em processo administrativo próprio, sendo assegurado ao administrado os princípios da ampla defesa e do contraditório.
Após a conclusão do processo administrativo ambiental, comprovada a infração ambiental, será então aplicado as sanções administrativa previstas em lei. Onde passaremos ao estudo das mesmas.
3.2.2 Sanções Administrativas
A CF-88 de 1988, é explicita em apontar no seu art. 225, § 3º, que "a condutas e atividades lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados". (sem grifo no original)
Para Vladimir Passos de Freitas, [80] "sanção, em termos gerais, é a pena imposta pela lei para punir o seu descumprimento ou as infrações consumadas contra ela".
Álvaro Lazarini Leciona que:
Sanção administrativa ambiental, portanto, é uma pena administrativa prevista expressamente em lei para ser imposta pela autoridade competente quando violada a norma de regência da situação ambiental policiada. [81]
Pode-se considerar que a sanção administrativa possui dois objetivos, o repressivo que se destina a correção das condutas do infrator frente as normas ambientais, pois representa um verdadeiro castigo, e o preventivo por servir de exemplo a todos os outros e ao infrator das conseqüências da infração ambiental. [82]
É através da sanção administrativa ambiental que se concretiza o poder de polícia ambiental, fundamental para a preservação da natureza e a imediata repressão aos infratores, pois sem ela, tal poder não teria resultado, tornando-se inane.
É importante frisar que em decorrência da independência dos Poderes, a sanção administrativa ambiental, independe de solução de processo criminal ou civil.
3.2.3 Espécies de Sanções
No âmbito federal, as sanções administrativas ambientais, estão previstas basicamente no art. 72 da Lei nº 9.605/98:
Art. 72 - As infrações administrativas são punidas com as seguintes sanções, observado o disposto no art. 6º:
I - advertência;
II - multa simples;
III - multa diária;
IV - apreensão dos animais, produtos e subprodutos da fauna e flora, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados na infração;
V - destruição ou inutilização dos produto;
VI - suspensão de venda e fabricação do produto;
VII - embargo de obra ou atividade;
VIII - demolição de obra;
IX - suspensão parcial ou total de atividades;
X - (VETADO)
XI - restritiva de direitos.
No Estado de Santa Catarina, a sanções administrativas ambientais, estão expressas no art. 16 da Lei nº 5.793, de 15 de outubro de 1980, que dispõe sobre a proteção e melhoria da qualidade ambiental e dá outras providências.
Art. 16 - Sem prejuízo de outras penalidades definidas na legislação federal, estadual e municipal, os infratores desta Lei e de seu regulamento, estarão sujeitos a:
I - advertência, aos infratores primários, para a regularização da situação, quando não haja perigo iminente à saúde pública;
II - multa, agravada na reincidência;
III - interdição, nos casos de iminente perigo à saúde pública e de infração continuada;
IV - embargo e demolição da obra ou construção executada sem autorização ou sem desacordo com os projetos aprovados, respondendo o infrator pelas despesas a que der causa;
V - restrição de linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito.
De uma forma sistemática será apresentado as sanções administrativas em suas nuances, tendo como base as descritas na Lei nº 9.605/98, visto que não houve revisão da legislação estadual após a promulgação CF-88 e da publicação da na Lei nº 9.605/98.
a) Advertência
É a sanção mais branda, prevista no art. 72, inc. I da Lei nº 9.605/98 e no art. 16, inc. I da Lei nº 5.793/80. Como já expresso é sanção (pena) e para sua aplicação deverá ser mediante solução de processo administrativo ambiental, assegurado ao administrado o direito a ampla defesa e o contraditório.
b) Multa Simples
Como sanção administrativa é a mais comum.
Na Lei nº 9.605/98 está prevista sob duas formas, como expresso no art. 72, incs. II e III, multa simples e multa diária. A multa simples pode ser imposta a qualquer infração cometida, independente da ocorrência de culpa ou dolo do infrator.
Helly Lopes Meireles como muita propriedade escreveu que "as multas administrativas não se confundem com as criminais e, por isso mesmo, são inconversíveis em detenção corporal, salvo disposição expressa em lei federal". [83]
c) Multa Diária
A multa diária será aplicada sempre que a infração ambiental se prolongue no tempo. É uma forma de dissuadir o infrator a continuar poluindo o ambiente. [84] O objetivo mais que punir, é fazer cumprir uma ordem.
O valor a ser aplicado não possui referência no ordenamento ambiental. devendo a autoridade ambiental quando da lavratura do Auto de Infração tomar por base o que estabelece o art. 6º do Decreto 3179/99. Desta forma, ela deve ser alta o suficiente a desestimular o infrator a continuar na infração, mas no entanto não tão elevada que e torne inviável seu pagamento.
d) Apreensão
A apreensão administrativa é o ato pelo qual a autoridade competente, com base em dispositivo de lei, determina a tomada de bens e objetos de uso proibido. (85) Esta sanção não é prevista na Lei Estadual nº 5.793, de 15 de outubro de 1980, que dispõe sobre a proteção e melhoria da qualidade ambiental e dá outras providências.
A Lei nº 9.605/98, no art. 72, inc. IV estabeleceu a "apreensão dos animais, produto e subproduto da fauna e flora, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados na infração".
O Decreto nº 3.179/99, no art. 2º, § 6º, estabelece normas quanto a apreensão, destruição e inutilização, referidas nos incs. IV e V do mesmo artigo.
Art. 2º - As infrações administrativas são punidas com as seguintes sanções:
...
§ 6º - A apreensão, destruição ou inutilização, referidas nos incisos IV e V do caput deste artigo, obedecerão ao seguinte:
I - os animais, produtos, subprodutos, instrumentos, petrechos, equipamentos, veículos e embarcações de pesca, objeto de infração administrativa serão apreendidos, lavrando-se os respectivos termos;
II - os animais apreendidos terão a seguinte destinação:
a) - libertados em seu habitat natural, após verificação da sua adaptação às condições de vida silvestre;
b) - entregues a jardins zoológicos, fundações ambientalistas ou entidades assemelhadas, desde que fiquem sob a responsabilidade de técnicos habilitados; ou
c) - na impossibilidade de atendimento imediato das condições previstas nas alíneas anteriores, o órgão ambiental autuante poderá confiar os animais a fiel depositário na forma dos arts. 1.265 a 1.282 da Lei nº 3 3.071, de 1º de janeiro de 1916, até implementação dos termos antes mencionados;
III - os produtos e subprodutos perecíveis ou a madeira apreendidos pela fiscalização serão avaliados e doados pela autoridade competente às instituições científicas, hospitalares, penais, militares, públicas e outras com fins beneficentes, bem como às comunidades carentes, lavrando-se os respectivos termos, sendo que, no caso de produtos da fauna não perecíveis, os mesmos serão destruídos ou doados a instituições científicas, culturais ou educacionais;
IV - os produtos e subprodutos de que tratam os incisos anteriores, não retirados pelo beneficiário no prazo estabelecido no documento de doação, sem justificativa, serão objeto de nova doação ou leilão, a critério do órgão ambiental, revertendo os recursos arrecadados para a preservação. melhoria e qualidade do meio ambiente, correndo os custos operacionais de depósito, remoção, transporte, beneficiamento e demais encargos legais à conta do beneficiário;
V - os equipamentos, os petrechos e os demais instrumentos utilizados na prática da infração serão vendidos pelo órgão responsável pela apreensão, garantida a sua descaracterização por meio da reciclagem;
VI - caso os instrumentos a que se refere o inciso anterior tenham utilidade para uso nas atividades dos órgãos ambientais e de entidades científicas, culturais, educacionais, hospitalares, penais, militares, públicas e outras entidades com fins beneficentes, serão doados a estas, após prévia avaliação do órgão responsável pela apreensão;
VII - tratando-se de apreensão de substâncias ou produtos tóxicos, perigosos ou nocivos à saúde humana ou ao meio ambiente, as medidas a serem adotadas, seja destinação final ou destruição, serão determinadas pelo órgão competente e correrão às expensas do infrator;
VIII - os veículos e as embarcações utilizados na prática da infração, apreendidos pela autoridade competente, somente serão liberados mediante o pagamento da multa, oferecimento de defesa ou impugnação, podendo ser os bens confiados a fiel depositário na forma dos arts. 1.265 a 1.282 da Lei nº 33. 071, de 1916, até implementação dos termos antes mencionados, a critério da autoridade competente;
IX - fica proibida a transferência a terceiros, a qualquer título, dos animais, produtos, subprodutos, instrumentos, petrechos, equipamentos, veículos e embarcações de pesca, de que trata este parágrafo, salvo na hipótese de autorização da autoridade competente;
X - a autoridade competente encaminhará cópia dos termos de que trata este parágrafo ao Ministério Público, para conhecimento. [86]
A normas previstas no § 6º do art. 2º do Decreto nº 3.179/99, são claras quanto às providências que devem ser adotadas pelas autoridades competentes.
É importante salientar que a apreensão administrativa independe da penal. Assim, como os policiais militares da CPPA, na realização da apuração dos crimes ambientais na esfera penal, realizam a apreensão penal em respectivo termo, dos produtos ou instrumentos objetos de infração penal, apreensões estas anexadas nos Termos Circunstanciados encaminhados ao Poder Judiciário ou as Notícias de Infração Penal Ambiental encaminhadas ao Ministério Público [87],para conhecimento e apreciação; deverá ser preenchido novo termo de Apreensão, em termos administrativos distintos e juntados ao Processo Administrativo Ambiental devido a apuração agora da infração administrativa, devido a independência das ações penais e administrativas.
e) Destruição ou Inutilização de Produto – Suspensão de Venda ou Fabricação de Produto
Como assevera Vladimir Passos de Freitas:
A Lei nº 9.605, de 1998, separou em dois incisos as sanções de destruição ou inutilização e suspensão de venda ou fabricação do produto, certamente para facilitar a ação do órgãos de fiscalização. No entanto, face à proximidade que elas guardam, serão comentadas em conjunto. (88)
A aplicação destas sanções ocorrerá quando for constatado que o produto apreendido foi produzido não obedecendo à determinações legais e regulamentares. Assim tais sanções evitam o consumo ou utilização de produtos nocivos ao meio ambiente ou à saúde.
Quando da aplicação de tais sanções administrativas ambientais, a autoridade administrativa deverá formalizar o ato em termo próprio e juntá-lo ao processo administrativo ambiental.
f) Embargo de Obra ou Atividade
Trata-se de sanção administrativa preventiva, aplicada pela autoridade administrativa, com o escopo de evitar a construção, reforma ou atividade, feita sem a observância da norma ambientais que regem a matéria [89].
A redação dada pela Lei nº 9.605/98, não se limita a obra, mas a qualquer atividade com ela relacionada.
Por se tratar de sanção preventiva, o embargo de obra ou atividade, objetivasse evitar a conclusão, pois se isto vier a ocorrer, a demolição se torna mais problemática. Assim ocorre antes da solução do processo administrativo ambiental, assegurando ao administrado os princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório.
g) Demolição de Obra
Para Vladimir Passos de Freitas:
Demolir obra é derrubar as paredes, destruir, desfazer a construção. O Código Civil prevê, no art. 586, a obrigação de demolir construção feita contra as disposições legais. No âmbito administrativo, se dá o mesmo. Evidentemente, para que a administração possa tornar esta severa medida, é necessário que ela esteja prevista em lei." (90)
Por se tratar de uma pena de violência extrema, a administração ao ordenar tal sanção, deverá agir com prudência. O ordenamento jurídico autoriza tal ordem, apenas ao final do Processo Administrativo Ambiental, como é indicado nos art. 70, § 4º e 71, da Lei nº 9.605/98.
Sobre isto, Luís Carlos Silva de Moraes, leciona que "assim, toda ordem de demolição em face de descumprimento da legislação ambiental deverá estar consolidada em decisão de processo administrativo da qual não caiba mais recurso". [91]
h) Suspensão Parcial ou Total de Atividade
Esta sanção administrativa objetiva a parar uma atividade que esteja em desacordo com prescrições legais ou regulamentares, conforme o disposto no art. 72, § 7º, da Lei nº 9.605/98.
Suponhamos que durante a fiscalização, a autoridade administrativa encontre uma atividade em pleno funcionamento, e que quando questionado o administrado não apresente nenhum documento que comprove estar regular com o licenciamento ambiental. Assim a autoridade administrativa, deverá aplicar a sanção de suspensão parcial ou total de atividade, até que se possa comprovar o atendimento a legislação, ou até que seja regularizada tal situação.
É importante lembrar, que a autoridade administrativa poderá sustar apenas as atividades poluentes de uma empresa, permitindo o funcionamento dos setores não-poluidores, ou das atividades que tenham abusado ao licenciamento ambiental.
i) Sanções Restritivas de Direitos
As sanções restritivas de direitos prevista no art. 72, inc. XI da Lei nº 9.605/98, estão elencados no § 8º do mesmo artigo e no §9º, do art. 2º, do Decreto nº 3.179/99 [92].
Os incisos I e II do § 8º instituem a pena de suspensão ou desconstituição do ato administrativo que possibilita ao particular o exercício da atividade econômica. [93]
A suspensão sempre terá prazo determinado, enquanto que o cancelamento tal prazo não exigível, mas no entanto, pressupõem pena anterior mais branda.
Nos incisos III e IV, também houve a preocupação de proporcionalidade entre as sanções aplicadas e as infrações ambientais cometidas, podendo haver a perda ou uma mera suspensão parcial dos incentivos fiscais e/ou financiamentos públicos. Vladimir Passos de Freitas ainda esclarece que "obviamente, esta penalidade não pode atingir os financiamentos da rede privada, porque a lei é restrita aos oficiais". [94]
Para que tal sanção seja aplicada é necessário que a Fazenda Pública ou a entidade financeira seja comunicada da solução dada no Processo Administrativo Ambiental. Sobre esta comunicação Luís Carlos Silva, leciona que existem duas formas de e proceder:
1ª no ato de fiscalização, colhe-se a informação sobre a existência de qualquer benefício vinculado à atividade para, havendo condenação, enviar-se comunicado à autoridade que outorgou o favor legal, solicitando a suspensão ou o cancelamento;
2ª via inversa, o que é mais lógico, sempre que um favor legal estiver vinculado a regularidade da atividade, atribuir ao interessado o dever de apresentar certidão de regularidade ambiental para entidades financeiras, de forma sazonal, sem o que o benefício será suspenso. Essa é a forma mais utilizada pelos órgãos tributários e financeiros para controle de tais situações. [95]
Por fim o inciso V, reza sobre a proibição de contratar com a Administração Pública, pelo período de até três anos, reprimenda análoga à regulada pelo art. 87, IV, da Lei nº 8.666 de 1993.
O entendimento de Vladimir é que o alcance de tal sanção não é somente da pessoa jurídica envolvida, mas também a demais. Assim se uma punição é aplicada por autoridade ambiental estadual, tal proibição alcança contratos com a Administração Pública Federal e Municipal. Posto que todos os órgãos ambientem pertencem ao SISNAMA, no termos da Lei nº 6.938, de 1981, art.6º. Vladimir é enfático quando diz "ao Poder Público, sem distinção, cabe proteger o meio ambiente (CF, art. 225), fato que integra todos os interessados e não admite que as sanções sejam separadas em esferas das pessoas políticas". [96]
O que Vladimir explica é que se for aplicada uma sanção restritiva de direitos decorrente de infração administrativa ambiental, sua abrangência atinge todas as esferas da Administração Pública, posto que todos os órgãos pertencem ao SISNAMA.
Apresentados os pressupostos da infração administrativa ambiental quanto as sanções administrativas, passaremos a discorrer sobre o rito processual.
3.3 Rito processual
A proteção ao meio ambiente é uma questão complexa como expresso no art. 225 da CF-88 de 1988 e relatado ao longo deste trabalho. E todo dano ao meio ambiente sujeitará o infrator as sanções penais e administrativas, independente da responsabilidade civil.
Para a aplicação das sanções administrativas ambientais, os órgãos integrantes do SINAMA, deverão apurar as infrações ambientais administrativas em respectivo processo administrativo ambiental, assegurando ao infrator os direitos constitucionais, observando os princípios do Processo Administrativo, bem como do Direito Ambiental.
Desta forma, a apuração da infração administrativa ambiental, deve seguir passos e fases que são cinco e se desenvolvem nesta ordem: instauração, instrução, defesa, relatório e julgamento. [97]
Em âmbito estadual, o rito processual para apuração de infração administrativa ambiental, é regulado pelo Decreto Estadual nº 14.250/80. Na esfera federal, o processo administrativo ambiental é regulado pela Lei nº 9.605/98 e pelo seu decreto regulador. No entanto, tais normas não são precisas em vários aspectos do rito processual, podendo assim ser aplicada de forma análoga a Lei nº 9.784/99, bem como, o Código Civil, caso a referida lei também seja omissa.
Para o estudo deste trabalho será utilizado o rito imposto regulado pela Lei nº 9.605/98 e pelo seu decreto regulador, usando o Decreto Estadual nº 14.250/80 e a Lei nº 9.784/99 subsidiariamente.
Desta forma passaremos a discorrer sobre os passos do Processo Administrativo Ambiental.
3.3.1 Instauração
Para Hely Lopes Meirelles, instauração é:
a apresentação escrita do fato e indicação do direito que ensejam o processo. Quando provem da Administração deve consubstanciar-se em portaria, auto de infração,...O essencial é que a peça inicial descreva os fatos com suficiente especificidade, de modo a delimitar o objeto da controvérsia e a permitir a plenitude da defesa. [98] (sem grifo no original)
O Decreto Estadual nº 14.250/80, no art. 87, expressa que "as infrações serão apuradas mediante processo administrativo, iniciado pela expedição do auto de infração".
Portanto, o auto de infração, dá início ao processo administrativo, destinado a apuração de infrações administrativas ambientais.
O art. 6º do Decreto nº 3.179/99, expressa que o agente autuante, ao lavrar o auto de infração, indicará a multa prevista para a infração administrativa cometida, bem como, as demais sanções previstas no art. 2º, se forem o caso, observando:
Art. 6º - O agente autuante, ao lavrar o auto-de-infração, indicará a multa prevista para a conduta, bem como, se for o caso, as demais sanções estabelecidas neste Decreto, observando:
I - a gravidade dos fatos, tendo em vista os motivos da infração e suas conseqüências para a saúde pública e para o meio ambiente;
II - os antecedentes do infrator, quanto ao cumprimento da legislação de interesse ambiental; e
III - a situação econômica do infrator. (sem grifo no original)
Desta forma, para que o agente autuante, cumpra o previsto no art. 6º, supra citado, é necessário que se faça uma prévia investigação, para que se possa aplicar uma multa justa a infração cometida.
Sobre isto, Vladimir Passos de Freitas assevera que:
De regra, é lavrado de ofício pela autoridade administrativa ou agente encarregado da fiscalização. Contudo, poderá basear-se em representação de terceiros ou mesmo de autoridades públicas, hipótese em que, antes da lavratura, far-se-á uma apuração prévia. [99]
Como a questão ambiental é complexa, a apuração de infrações ambientais deve ser de forma a esclarecer o máximo possível, quanto a autoria e a materialidade da violação da norma ambiental. Pois só assim será proporcionado ao administrado o pleno direito a ampla defesa e ao contraditório.
Quase as totalidades das infrações administrativas são também apuradas na esfera penal, como preceitua o art. 225, § 3º, da CF/88, assim como já demonstrado a Polícia de Proteção Ambiental lavra o Termo Circunstanciado e a Notícia de Infração Penal Ambiental, que então poderão servir de base para a lavratura do auto de infração ambiental.
Para que não seja considerado nulo o processo administrativo ambiental, a sua instauração deve ser precisa quanto à qualificação do fato e sua ocorrência no tempo e no espaço. [100]
Neste sentido o art. 91, do Decreto Estadual nº 14.250/80, especifica o que deve conter no auto de infração:
Art. 91 - O auto de infração deve conter:
I - o nome das pessoas jurídica ou física identificada como infratora, com o respectivo endereço;
II - a descrição sumária do fato constitutivo da infração;
III - o local, dia e hora em que foi lavrado;
IV - o dispositivo ou dispositivos legais ou regulamentares infringidos; e
V - a assinatura do agente da autoridade pública.
Verificamos que na lavratura do auto de infração deve existir a descrição sumária do fato que, na ótica do direito motiva o início do processo. Outro ponto é a descrição dos dispositivos legais ou regulamentares infringidos, a fim de limitar o que se está em discussão, assim como possibilitar a ampla defesa em torno do objeto do processo.
A instauração se dá em dois passos, a instauração propriamente dita com a lavratura do auto de infração e ainda com a autuação, como veremos a seguir.
a) Autuação
A autuação é o ato administrativo de iniciação do Processo Administrativo Ambiental, cabendo enfatizar o que "em qualquer hipótese, a peça instauradora recebe autuação para o processamento regular pela autoridade ou comissão processante". [101]
O Processo Administrativo Ambiental compreende a reunião ordenada e cronológica das peças processuais que o integram, coberto por uma capa que contenha informações relativas a infração ambiental cometida, autuado, nome do órgão autuante, data e local.
Sendo a capa do processo a folha inicial, devendo a numeração das demais folhas sucede-la. A sua tramitação pelos órgãos públicos precisa ser anotada e a juntada de documentos deve ser comprovada, através de termo de juntada, sendo anotado no processo.
Neste sentido o parágrafo 1º, do art. 105, do Decreto Estadual nº 14.250/80, determina que "capeado e registrado o processo, deverão ser numeradas e rubricadas todas as folhas que o constituem".
3.3.2 Instrução
Como anotou Hely Lopes Meirelles:
A instrução é a fase de elucidação dos fatos, com a produção de provas da acusação no processo punitivo,..., provas essas que vão desde o depoimento da parte, as inquirições de testemunhas, as inspeções pessoais, as perícias técnicas, até a juntada de documentos pertinentes. [102]
Como já demonstrado o auto de infração pode basear-se em documentos de autoridades públicas, e no caso da Polícia de Proteção Ambiental, destacamos o Termo Circunstanciado e a Notícia de Infração Penal Ambiental, assim apenso ao processo podem fornecer informações sobre a infração administrativa ambiental.
No entanto existem outros procedimentos que fazem parte desta fase de instrução, como perícias [103], levantamento fotográfico (104), croquis [105], laudos [106], etc. Todas essas informações são de suma importância para a elucidação dos fatos que geraram o Processo Administrativo Ambiental.
3.3.3 Defesa
Como apresentado nos princípios do processo administrativo, a defesa é uma garantia constitucional de todo acusado, em processo judicial ou administrativo, expresso no art. 5º, inc. LV, da Carta Magna.
Hely Lopes Meirelles, sobre a defesa lecionou:
compreende a ciência da acusação, a vista dos autos na repartição, a oportunidade para oferecimento de contestação e provas, a inquirição e reperguntas de testemunhas, e a observância do devido processo legal. É admissível a defesa pelo próprio acusado ou por advogado regularmente constituído para esse fim. [107]
Ou seja, é um direito que o acusado tem de através dos meios legais de defesa, provar sua inocência diante dos fatos de acusação.
Ivan Barbosa Rigolin, escreve que:
desnecessário enfatizar que toda prova dentre essas ou outras lícitas, pode ser exigida até por mandado de segurança, considerando-se o direito líquido e certo, constitucional e legal, de sua obtenção e utilização, por qualquer indiciado em processo administrativo ou judicial. Nunca procure a autoridade administrativa, em nome da economia ou comodismo, ou, pior, por má-fé, sonegar algum meio de prova legítima ao acusado. Comprovado o procedimento cerceatório, o Poder Judiciário de todo nível, provocado, com absoluta segurança anulará a punição, ou paralisará mandando refazê-lo, todo processo não definitivamente comprometido por má condução. [108]
Fica claro o direito de defesa do acusado, onde este dentro do prazo estabelecido por lei, poderá através dos meios a ele inerentes, apresentar sua inocência, onde a administração pública não poderá furtar-se a restringir este direito de defesa, sob pena de nulidade do processo administrativo ambiental, por infringir o princípio do devido processo legal.
A Lei nº 9.605/98, no art. 71, determinou os prazos para apuração de infração ambiental onde no inciso I, expressa que "vinte dias para o infrator oferecer defesa ou impugnação contra o auto de infração, constados da data da ciência da autuação".
O limite máximo para o acusado apresentar defesa, aos fatos constantes da acusação no auto de infração, é de vinte dias, contados a partir da data da ciência, observando que o prazo é contínuo, excluindo-se na sua contagem o dia do início e incluindo-se o do vencimento, prorrogando-se este, automaticamente, para o primeiro dia útil se recair em dia sem expediente normal na repartição em que ocorrer o processo.
O Secretário de Estado do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, determinou através da Portaria nº 033/96, que disciplina procedimentos relativos à aplicação de penalidades ambientais, que:
Art. 1º - Lavrado o Auto de Infração, a apresentação de informação ou defesa prévia facultativas será dirigida pelo autuado ao dirigente da Fundação do Meio Ambiente - FATMA ou ao Comandante da Companhia de Polícia de Proteção Ambiental - CPPA, conforme o órgão ou entidade autuante.
Parágrafo Único - O protocolo do instrumento de defesa pode ocorrer nos Pelotões da CPPA ou Coordenadorias Regionais da FATMA. (sem grifo no original)
Assim a defesa apresentada a um auto de infração aplicado pela FATMA ou CPPA, poderá ser recebido e protocolado em qualquer unidade destes órgãos no território catarinense, independente do órgão expedidor, com a ressalva de que deverá ser dirigido ao órgão autuante, posto que é este quem promoverá o julgamento do Processo Administrativo Ambiental.
3.3.4 Relatório
Após a realização da defesa do acusado, será procedido o relatório consistindo na:
Síntese do apurado no processo feito por quem o presidiu individualmente, ou pela comissão processante, com apreciação das provas, dos fatos apurados, do direito debatido, e proposta conclusiva para decisão da autoridade julgadora competente. [109]
Portanto o relatório é a narração de toda a apuração da instrução. Onde se fará menção a todo o apurado, compreendendo aí depoimentos, perícias e documentos juntados aos autos, recomendando a decisão a ser proferida pela autoridade ambiental.
O art. 2º da Portaria nº033/96, expressa que após a apresentação de defesa, a autoridade competente para analisá-la, poderá ouvir o agente autuante para esclarecimentos dos fatos.
O relatório é uma peça meramente de opinião e de informação, não vinculativa. Assim a autoridade ao formular sua decisão não está vinculada a conclusão expressa no relatório, podendo dar aos fatos enquadramento jurídico diverso, desde que, no entanto, o faça de forma fundamentada.
3.3.5 Julgamento
A Lei Geral do Processo Administrativo em âmbito federal, expressa em seu art. 48, que é dever da Administração Pública emitir decisão nos processos administrativos, em matéria de sua competência.
A decisão deverá ser devidamente fundamentada pela autoridade competente, podendo como Vladimir Passos de Freitas escreve:
reportar-se a parecer ou relatório nos autos, desde que qualquer destas peças faça análise do afirmado na defesa. Em suma, o imprescindível é que o julgamento analise o invocado pelo acusado, propiciando a este saber por que suas alegações foram rejeitadas. Qualquer omissão em tal sentido significará infringência do art. 5º, inc LV, da Carta Magna. [110]
Isso significa que se no julgamento for omitido qualquer dos dados ou argumentos apresentados na defesa, será considerado a quebra do princípio constitucional do direito a ampla defesa, sendo então o Processo Administrativo Ambiental passível de nulidade.
Além dos passos processuais já descritos, existem atos administrativos meramente processuais que merecem destaque neste trabalho, por fazerem parte dos passos processuais. Assim passaremos a descrevê-los.
3.3.6 Intimação
Segundo o expresso no art. 112, do Decreto nº 14.250/80, intimação "é o ato pelo qual é solicitado informação ou esclarecimento e se dá ciência de despacho ou de decisão exarada em processo".
A Lei nº 9.784/99 nos termos do art. 26, § 1º, incisos I a VI, determina que a intimação obrigatoriamente deverá conter os seguintes dados:
a) identificação do intimado, nome do órgão ou entidade administrativa, endereço e local de sua sede ou da unidade onde o processo tenha curso;
b) finalidade da intimação ou do ato que se deva praticar;
c) data, hora e local em que se deve comparecer
d) se obrigatório o comparecimento pessoal da parte intimada, ou se esta poderá fazer-se representar por procurador;
e) notícia de que o processo terá continuidade, independentemente do seu comparecimento;
f) indicação dos fatos e fundamentos legais pertinentes.
Preceitua o art. 28, do diploma legal sob comento, que serão objeto de intimação os atos do processo de que resultem, para o interessado, a imposição de deveres, ônus, sanções ou restrição ao exercício de direitos e atividades, além de outros atos, de qualquer natureza, que lhes digam respeito.
3.3.7 Notificação
Nos termos do art. 115, do Decreto nº 14.250/80, notificação é "o ato formal pelo qual é exigido o cumprimento de norma legal regulamentar e de decisão exarada em processo".
É através da notificação que a autoridade ambiental informa o acusado, da decisão proferida no processo administrativo ambiental.
O art. 116, da mesma norma sob comento, determina que a notificação será expedida em três vias e deverá conter:
Art. 116 - A notificação será expedida em três vias, devendo conter:
I - o nome exato da pessoa jurídica ou física, notificada;
II - descrição sucinta do fato que a motivou;
III - indicação do dispositivo legal e regulamentar em que se fundamenta:
IV - prazo para cumprimento da exigência;
V - valor da multa e o local onde deve ser efetuado o pagamento;
VI - local e data da expedição; e
VII - assinatura da autoridade administrativa.
3.3.8 Recurso
Os recursos administrativos são uma das garantias do Estado Democrático e constitui em direito de todos os administrados atingidos por ato administrativo.
Destacamos que "recurso administrativo, em acepção ampla, são todos os meios hábeis a propiciar o reexame de decisão interna pela própria Administração". [111]
No tocante ao Processo Administrativo Ambiental, entendemos Administração, como sendo os órgãos integrantes do SISNAMA. Assim os recursos apresentados a decisões das autoridades ambientais, serão dirigidos ao órgão superior, dentro deste sistema.
De acordo com a Lei nº 9.605/98, no art. 71, inc. III, o infrator irá recorrer à instância superior do SISNAMA, em até vinte dias.
Em âmbito estadual, este recurso será dirigido ao CONSEMA, como preceitua o art. 106, do Decreto nº 14.250/80, que versa o seguinte:
Art. 106 - Das sanções impostas, cabe recurso ao Conselho de Meio Ambiente - CONSEMA/SC, no prazo de 15 (quinze) dias, a contar da data da ciência do despacho de aplicação de penalidade.
No entanto, o prazo estipulado pelo Decreto nº 14.250/80, fere o princípio da ampla defesa posto que, em lei federal o prazo é de vinte dias, sendo assim, deve ser desconsiderado o prazo de 15 dias para oferecimento de defesa expresso no Decreto nº 14.250/80 e seguido o que prevê a Lei nº 9.605/98.
3.3.9 Recolhimento da Multa
O pagamento das multas impostas em decisão da solução de Processo Administrativo Ambiental, em âmbito estadual, será dentro do prazo de quinze dias, contados da data de recebimento da notificação para seu recolhimento.
Juntamente a notificação será encaminhado guia oficial, onde a multa será paga em favor do Fundo Espacial de Proteção ao Meio Ambiente – FEPEMA, conforme preceitua o art. 117, §1º, do Decreto nº 14.250/80.
Esgotado o prazo fixado para o recolhimento da multa, o processo será encaminhado à Coordenação do Tesouro do Estado para inscrição em dívida ativa e posterior cobrança, como determina o §2º do art. 118, do Decreto nº 14.250/80.
3.4 Recuperação do dano ambiental
A Lei nº 9.605/98, no art. 72, § 4º, permite que a multa seja convertida em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente. Esta forma de substituição legal, foi regulamentada pelo art. 60 do Decreto nº 3.179/99.
Art. 60 - As multas previstas neste Decreto podem ter a sua exigibilidade suspensa, quando o infrator por termo de compromisso aprovado pela autoridade competente, obrigar-se à adoção de medidas específicas, para fazer cessar ou corrigir a degradação ambiental.
§ 1º - A correção do dano de que trata este artigo será feita mediante a apresentação de projeto técnico de reparação do dano.
§ 2º - A autoridade competente pode dispensar o infrator de apresentação de projeto técnico, na hipótese em que a reparação não o exigir.
§ 3º - Cumpridas integralmente as obrigações assumidas pelo infrator a multa será reduzida em noventa por cento do valor atualizado, monetariamente.
§ 4º - Na hipótese de interrupção do cumprimento das obrigações de cessar e corrigir a degradação ambiental, quer seja por decisão da autoridade ambiental ou por culpa do infrator, o valor da multa atualizado monetariamente será proporcional ao dano não reparado.
§ 5º - Os valores apurados nos §§ 3º e 4º serão recolhidos no prazo de cinco dias do recebimento da notificação.
Vladimir Passos de Freitas sobre isto esclarece que "portanto no prazo de defesa o infrator pode propor a autoridade ambiental a recuperação do dano ambiental, ficando no poder discricionário da autoridade deferir ou não a pretensão". [112]
Assim o autuado poderá dentro do prazo legal de vinte dias apresentar defesa e/ou projeto técnico de reparação do dano.
No caso específico da CPPA, que não possui corpo técnico para análise desses projetos técnicos de reparação do dano, a autoridade competente deve encaminhar o Processo Administrativo Ambiental à FATMA, solicitando a análise do referido projeto, com base no Termo de Cooperação Técnica nº 13.950/2002-5, aprovado pelo Decreto nº 5.687 de 18 de setembro de 2002, publicado no DOE nº 16.995 de 19 de setembro de 2002.
Após a análise do projeto técnico de recuperação do dano ambiental, será elaborado Termo de Compromisso entre a autoridade ambiental e o infrator, onde fará menção ao projeto técnico, fixando prazos para o cumprimento deste.
Cumprido integralmente o projeto técnico de recuperação, ou passado o prazo para o cumprimento, será realizado vistoria na área recuperada por corpo técnico habilitado dos órgãos ambientais, onde será emitido Laudo de Constatação de Recuperação de Dano Ambiental, que constará se foi realizado integralmente a recuperação e se foi seguido o que determinava o Termo de Compromisso firmado entre asa partes.
Realizada integralmente a recuperação do dano, a multa poderá ser reduzida em até noventa porcento do valor atualizado monetariamente, ficando a cargo da autoridade ambiental a especificação de seu valor, justificando sua decisão com base no art. 7° do Decreto nº 3.179/99.
Após a análise do rito processual elaboramos um fluxograma, para melhor facilitar a visualização dos passos a serem seguidos pelas autoridades ambientais, bem como pelos administrados, levando em consideração a apresentação de defesa ou não, bem como, da apresentação de projeto técnico de recuperação de dano ambiental.
Assim como demonstra o fluxograma do Processo Administrativo Ambiental 01, Anexo 1, se o infrator não apresentar defesa e nem projeto técnico de recuperação ambiental, a autoridade ambiental emitira despacho de penalidade, notificando e intimando o infrator para o pagamento da multa. No entanto, o infrator poderá oferecer recurso junto ao CONSEMA/SC, que será deferido ou indeferido, seguindo a notificação para pagamento ou arquivamento do Processo Administrativo Ambiental.
No Fluxograma do Processo Administrativo Ambiental 02, Anexo 1, observa-se o oferecimento de defesa pelo infrator, onde a autoridade ambiental antes de emitir julgamento, poderá ouvir os agentes autuantes para colher mais dados e assim emitir um julgamento embaçado e assim deferir ou indeferir a defesa do autuado.
No Fluxograma do Processo Administrativo Ambiental 03, Anexo 1, o infrator dentro do prazo legal, vinte dias, apresenta projeto técnico de recuperação ambiental, este projeto após análise, será deferido ou indeferido. Se deferido será firmado Termo de Compromisso, objetivando a recuperação do dano ambiental. No entanto, se a autoridade ambiental indeferir o projeto técnico, será emitido despacho penalidade, notificação e intimação para pagamento de multa. O infrator poderá ainda apresentar recurso a decisão da autoridade ambiental junto ao CONSEMA/SC e lá novamente apresentar o projeto técnico de recuperação do dano ambiental.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Ao término deste trabalho, algumas considerações surgiram com relação ao que foi aqui estudado.
Com o estudo do Direito Administrativo, do Direito Ambiental e dos Princípios do Processo Administrativo e do Direito Ambiental, pode-se observar que o Processo Administrativo Ambiental realizado com o descumprimento de tais princípios, estará eivado de vícios que acarretarão a nulidade do referido instrumento processual, trazendo prejuízos tanto a Administração Pública quanto ao administrado neste processo.
Assim, verificamos a importância do devido Processo Administrativo Ambiental, a fim de se evitar a supressão do direito de defesa do administrado e ainda para que não se prejudique a Administração Pública, pois a nulidade do processo administrativo acarretará a nulidade da inscrição da dívida ativa, contaminando a certidão da dívida e a conseqüente execução fiscal de vício insanável.
Com relação a participação da CPPA na elaboração do Processo Administrativo Ambiental, encontramos que tanto a legislação como a doutrina jurídica, possuem o entendimento de que a Polícia Militar, através de seu órgão específico de proteção ambiental, faz parte do SISNAMA e que possui competência originária para a apuração das infrações ambientais administrativas em processo administrativo próprio. Assim a CPPA é competente juntamente com a FATMA, para implementação do Processo Administrativo Ambiental.
Como o objeto específico deste estudo é o Processo Administrativo Ambiental, procuramos estudá-lo, onde observamos que se trata de um processo complexo devido o bem tutelado ser genérico e principalmente por não ter uma legislação específica sobre o assunto, principalmente na esfera estadual. Pois o que se observar é que as leis estaduais que tratam da matéria ambiental, são antigas e não sofreram revisão, principalmente por serem todas anteriores a CF/88. Neste norte, para uma melhor defesa do meio ambiente catarinense, deve ser promulgada uma lei que atualize os princípios de defesa do meio ambiente e crie um rito processual perene, observado na Lei nº 9.605/98 e no Decreto n° 3.179/99.
No entanto, observa-se que a aplicação do Processo Administrativo Ambiental é uma excelente arma na proteção e recuperação do meio ambiente catarinense, por terem os legisladores propostos a conversão da multa administrativa em recuperação do dano ambiental, abatendo o valor da multa em até noventa porcento, previsto no art. 60 do Decreto n° 3.179/99.
Possibilitando assim, que além da repreensão do infrator o dano ambiental seja recuperado, diante da aplicação do Termo de Compromisso com vistas a recuperação do dano ambiental apurado ao início do Processo Administrativo Ambiental, tornando-se uma excelente proposta do Estado em por em prático o expresso no art. 225, caput da CF/88, quando ao dever do Estado em defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações e assim proporcionando a todos um meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Este desiderato retira o estigma de que os órgãos de fiscalização são máquinas de arrecadar, mudando este paradigma para a recuperação e proteção do meio ambiente.
O Processo Administrativo Ambiental possui ainda o lado educativo, pois a aplicação de sanção administrativa ao infrator ambienta, demonstra a ele e a todos os outros da conseqüência da infração ambiental, além de servir para a orientação e recuperação do dano ambiental.
Ainda dentro do Processo Administrativo Ambiental, observa-se que para a aplicação de sanções a autoridade ambiental deverá fundamentar sua decisão, posto que a omissão quanto a dados ou argumentos apresentadas pelo infrator em defesa prévia, será considerado a quebra do princípio constitucional da ampla defesa, assim sendo o Processo Administrativo Ambiental passível de nulidade.
Outro ponto quanto as sanções é que a advertência é uma delas, e por conseguinte deverá ser aplicada ao final do Processo Administrativo Ambiental, não devendo ser confundida com a advertência verbal que os agentes ambientais aplicam quando se deparam com infrações ambientais.
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RODRIGUES, Rogério; FRANCISCO, Valmir Moreira; SILVA, Adilson José da. Implantação do Sistema Unificado de Autuação Ambiental. Monografia apresentada ao Curso de Aperfeiçoamento de Oficiais. Florianópolis: Centro de Ensino da Polícia Militar, 1995, p. 137.
SANTA CATARINA. Lei nº 5.793, de 15 de outubro de 1980, que dispõe sobre a proteção e melhoria da qualidade ambiental e dá outras providências. Diário Oficial, 16 outubro 1980.
SANTA CATARINA. Constituição (1989). Constituição do Estado de Santa Catarina: promulgada em 05 de outubro de 1989. Florianópolis: DDSG/ALESC, 1998.
SANTA CATARINA. Decreto Lei nº 1.783 de 19 de maio de 1992. Dispõe sobre a mudança de denominação de órgão da Polícia Militar e determina outras providências. Diário Oficial, 20 maio 1992.
SANTA CATARINA. Decreto nº 1.017 de 13 de novembro de 1991. Aprova o regulamento para atuação do policiamento ambiental, da Policia Militar de Santa Catarina e da outras providências. Diário Oficial, 14 nov. 1991.
SANTA CATARINA. Decreto nº 14.250, de 05 de junho de 1981. Regulamenta dispositivos da Lei nº 5.793, de 15 de outubro de 1980, referentes à Proteção e a Melhoria da Qualidade Ambiental. Diário Oficial, 05 jun. 1981.
SANTA CATARINA. Lei nº 8.039 de 23 de junho de 1990. Cria a Companhia de Polícia Florestal e dá outras providências. Diário Oficial. 25 jul. 1990.
SANTA CATARINA. Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente. Portaria nº 033 de 13 de outubro de 1996. Disciplina Procedimentos Relativos à Aplicação de Penalidades Administrativas. Diário Oficial, 18 out. 1996.
SANTA CATARINA. Secretaria Estadual do Meio Ambiente e Urbanismo. Conselho Estadual do Meio Ambiente. Projeto de Lei que Institui o Código Estadual de Meio Ambiente e consolida a legislação ambiental do Estado de Santa Catarina.
SANTOS, M.L.dos. Noções gerais a cerca do Processo Administrativo e da Lei nº 9.784/99. Revista de Informa Legislativa, Brasília. a. 38, n. 149, jan./mar., 2001, p. 243.
SANTOS, Marília Lourido dos. Noções gerais a cerca do Processo Administrativo e da Lei nº 9.784/99. Brasília: Revista de Informa Legislativa. Brasília, a. 38, n. 149, jan./mar., 2001, p. 243.
SILVA, J.A. da. Direito Ambiental Constitucional. 3.ed. São Paulo: Malheiros, 2000. p.19.
NOTAS
1 BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Diário Oficial da União. 2 set. 1981.
2 SILVA, J.A. da. Direito Ambiental Constitucional. 3.ed. São Paulo: Malheiros, 2000. p.19.
3 FREITAS, V.P. de. Direito Administrativo e Meio Ambiente. 3.ed. Curitiba: Juruá, 2001. p.17.
4 SILVA, op.cit., p.20.
5 SILVA, op.cit., p.21.
6 SILVA, op.cit., p.46.
7 FREITAS, op.cit., p.31.
8 FREITAS, op.cit., p.32.
9 SILVA, op.cit., p. 46.
10 FREITAS, loc.cit.
11 BRASIL. Constituição (1988) Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 05 de outubro de 1988. 10.ed. Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações, 1988.
12 SILVA, op.cit., p.80.
13 FREITAS, op.cit., p.16.
14 ROCHA, C.L.A. Princípios Constitucionais do Processo Administrativo no Direito Brasileiro. Rev Inf Legis. Brasília, a. 34, n. 136, out./dez. 1997. p. 6.
15 MASAGÃO, M. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1974. p.21.
16 FREITAS, op.cit., p.16.
17 FREITAS, loc.cit.
18 SILVA, op.cit., p. 41.
19 COELHO, L.F. Aspectos Jurídicos da Proteção Ambiental. Curitiba: Associação dos Diplomados da Escola Superior de Guerra, Delegacia do Estado do Paraná, 1975. p.5.
20 MUKAI, T. Direito Ambiental Sistematizado. 3.ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998. p.5.
21 FREITAS, loc.cit.
22 FREITAS, loc.cit.
23 MELLO, C.A.B. de. Elementos do Direito Administrativo. 2.ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1991. p. 299-300.
24 ROCHA, op.cit., p.22.
25 BRASIL. Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo da Administração Pública Federal. Diário Oficial da União. 1 fev. 1999.
26 ROCHA, loc.cit.
27 ROCHA, op.cit., p. 16.
28 ROCHA, loc.cit.
29 ROCHA, op.cit., p.18.
30 MEIRELLES, H.L. Direito Administrativo Brasileiro. 24.ed. São Paulo: Malheiros, 1999. p.79.
31 FAGUNDES, M.S. O Controle dos atos administrativos pelo poder jurídico. 3.ed. Rio de Janeiro: Forense, 1957.
32 BARBOSA, José Olindo Gil. A Lei Geral do Processo Administrativo – Lei nº 9.784/99. Jus Navigandi, Teresina, a. 6, n. 59, out. 2002.
33 BARBOSA, loc.cit.
34 BARBOSA, loc.cit.
35 ROCHA, op.cit., p. 23.
36 ROCHA, op.cit., p. 24.
37 BARBOSA, loc, cit..
38 A CF-88 traz o princípio da proporcionalidade implícito, nos incisos V, X, e XXV, do art. 5º; nos incisos IV, V e XXI, do art. 7º; no § 3º, do art. 36; no inciso IX, do art. 37; no § 4º; no inciso III, letras c e d, no inciso V, do art. 40; no § 1º, do art. 45; no inciso VIII, do art. 71, no parágrafo único do art. 84; nos incisos II e IX, do art. 129; no § 1º, do art. 149; no art. 170; no art. 173 e seus §§ 3º, 4º e 5º; no § 1º, do art. 174; e no inciso IV, do art. 175.
39 FANTINI JÚNIOR, N. Segurança jurídica e interpretação constitucional. Revista de Jurisprudência, n.238, ago. 1997.
40 BARBOSA, loc.cit.
41 CRETELLA JUNIOR, J. Curso de Direito Administrativo. 10 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1989, p. 565.
42 LAZZARINI, Á. Do Processo Administrativo. Revista de Informa Legislativa. Brasília. a. 34, n. 135, jul./set. 1997. p. 126 apud CRETELLA JUNIOR, José. Curso de Direito Administrativo. 10.ed. Rio de Janeiro: Forense, 1989, p. 565.
43 SANTOS, Marília Lourido dos. Noções gerais a cerca do Processo Administrativo e da Lei nº 9.784/99. Revista de Informa Legislativa, Brasília, a. 38, n. 149, jan./mar., 2001, p. 243.
44 MEDAUAR, O. A Processualidade no Direito Administrativo. Revista dos Tribunais, 1993. p. 11.
45 A idéia de noção privatista do processo aqui apresentada refere-se ao argumento de que o processo estava ligado as noções de jurisdição, assim só existe processo no âmbito do Poder Judiciário.
46 SANTOS, loc.cit.
47 SANTOS, op.cit., p. 244.
48 DI PIETRO, Maria S. Zanella. Direito Administrativo. 3.ed. São Paulo: Atlas. 1993. p. 343.
49 LAZZARINI, Á. Do Processo Administrativo. Revista de Informa Legislativa. Brasília, a. 34, n. 135, jul/set., 1997, p. 127.
50 MEDAUAR, op cit., p. 42
51 BRASIL. Constituição (1988) Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 05 de outubro de 1988. 10ª ed. Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações. 1988.
52 DAWALIBI, Marcelo e. Aspectos Jurídicos do Licenciamento. São Paulo: Forense Universitária, 2000, p. 92.
53 FREITAS, op.cit., p. 71.
54 FREITAS, op.cit., p. 91.
55 MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. Revista dos tribunais. 1996. P. 361.
56 ALONSO JÚNIOR, H. et al. Aspectos Jurídicos do Licenciamento. São Paulo: Forense Universitária, 2000. p. 82.
57 LAZZARINI, A. Sanções Administrativas Ambientais. Revista de Informação Legislativa. Brasília, a. 34, n. 134, abr./jun. 1997. p. 168.
58 MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 3. ed. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 1991, p.192.
59 LAZZARINI, 1997, op.cit., p. 169.
60 ALONSO JÚNIOR et. al., loc. cit.
61 FREITAS, op.cit., p. 56.
62 FREITAS, op.cit., p. 60.
63 MEIRELLES, H.L. A Polícia na Proteção ao Meio Ambiente. Revista de Direito Ambiental. São Paulo: Revista dos Tribunais, Ano 7. out-dez 2002. n°28.pg 158.
64 SANTA CATARINA. Constituição (1989). Constituição do Estado de Santa Catarina: promulgada em 05 de outubro de 1989. Florianópolis: DDSG/ALESC, 1998.
65 SANTA CATARINA. Lei nº 8.039 de 23 de junho de 1990. Cria a Companhia de Polícia Florestal e dá outras providências. Diário Oficial. 25 jul. 1990.
66 SANTA CATARINA. Decreto Lei nº 1.783 de 19 de maio de 1992. Dispõe sobre a mudança de denominação de órgão da Polícia Militar e determina outras providências. Diário Oficial, 20 maio 1992.
67 RODRIGUES, Rogério; FRANCISCO, Valmir Moreira; SILVA, Adilson José da. Implantação do Sistema Unificado de Autuação Ambiental. Monografia apresentada ao Curso de Aperfeiçoamento de Oficiais. Florianópolis: Centro de Ensino da Polícia Militar, 1995, p. 137.
68 SANTA CATARINA. Decreto nº 1.017 de 13 de novembro de 1991. Aprova o regulamento para atuação do policiamento ambiental, da Policia Militar de Santa Catarina e da outras providências. Diário Oficial, 14 nov. 1991.
69 FREITAS, op.cit., p. 21.
70 FREITAS, op.cit., p. 59.
71 Informação PROJUR/ Nº 024/99 – FATMA.
72 SANTA CATARINA. Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente. Portaria nº 033 de 13 de outubro de 1996. Disciplina Procedimentos Relativos à Aplicação de Penalidades Administrativas. Diário Oficial, 18 out. 1996.
73 SANTA CATARINA. Decreto nº 14.250, de 05 de junho de 1981. Regulamenta dispositivos da Lei nº 5.793, de 15 de outubro de 1980, referentes à Proteção e a Melhoria da Qualidade Ambiental. Diário Oficial, 05 jun. 1981.
74 SANTA CATARINA. Secretaria Estadual do Meio Ambiente e Urbanismo. Conselho Estadual do Meio Ambiente. Projeto de Lei que Institui o Código Estadual de Meio Ambiente e consolida a legislação ambiental do Estado de Santa Catarina.
75 BRASIL. Lei nº 9.503/97. Institui o novo Código de Trânsito Brasileiro. Diário Oficial da União. 24 set. 1997 e retificada em 25 set. 1997.
76 BRASIL. op.cit., 1999.
77 Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:
...
X - garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção de provas e à interposição de recursos, nos processos de que possam resultar sanções e nas situações de litígio;
Art. 38. O interessado poderá, na fase instrutória e antes da tomada da decisão, juntar documentos e pareceres, requerer diligências e perícias, bem como aduzir alegações referentes à matéria objeto do processo.
78 BRASIL. Lei nº 6.830 de 22 de setembro de 1980.Dispõe sobre a cobrança judicial da Dívida Ativa da Fazenda Pública, e dá outras providências. Diário Oficial da União. 24 set. 1980.
79 AC n.º 94.01.16132-1/MG, TRF 1ª Região, 3ª Turma, DJ de 29/11/1996, p. 91774, Relator Juiz Osmar Tognolo.
80 FREITAS, op.cit., p. 93
81 LAZZARINI, Álvaro. Do Processo Administrativo. Revista de Informa Legislativa. Brasília. a. 34, n. 135, jul./set. 1997. p. 170.
82 LAZZARINI, op.cit., p. 171.
83 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 24ª ed. 1999, p. 187.
84 FREITAS, op.cit., p. 98.
85 FREITAS, op.cit., p. 101.
86 BRASIL. Decreto nº 3.179, de 21 de setembro de 1999, que dispõe sobre a especificação das sanções aplicáveis às condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências. Diário Oficial da União. 22 set. 1999.
87 O Termo Circunstanciado nasceu com o advento da Lei nº 9.099, de 26 de fevereiro de 1995, que dispõe sobre os Juizados Especiais Cíveis e Criminais, aonde a Companhia de Polícia de Proteção Ambiental vem encaminhando Termos Circunstanciados dos crimes ambientais de menor potencial ofensivo, desde de 1998 aos Juizados Especiais Criminais. Enquanto que as Noticiais de Infração Penal Ambiental foi criada pelo Programa de Prevenção de Delitos e Danos Ambientais, elaborado pela Coordenadoria de Defesa do Meio Ambiente e Coordenadoria Criminal do Ministério Público do Estado de Santa Catarina, onde a Companhia de Polícia de Proteção Ambiental relata o cometimento de crimes ambientais que não se enquadram nos crimes de menor potencial ofensivo, encaminhando ao órgão do Ministério Público com atribuição na área criminal ambiental.
88 FREITAS, op.cit., p. 104.
89 FREITAS, op.cit., p. 104.
90 FREITAS, loc.cit.
91 MORAES, Luís Carlos Silva de. Curso de Direito Ambiental. São Paulo: Atlas, 2001, p. 144.
92 Art. 72. As infrações administrativas são punidas com as seguintes sanções, observado o disposto no art. 6º:
...
§ 8º As sanções restritivas de direito são:
I - suspensão de registro, licença ou autorização;
II - cancelamento de registro, licença ou autorização;
III - perda ou restrição de incentivos e benefícios fiscais;
IV - perda ou suspensão da participação em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito;
V - proibição de contratar com a Administração Pública, pelo período de até três anos.
Art. 2º As infrações administrativas são punidas com as seguintes sanções:
...
§ 9º As sanções restritivas de direito aplicáveis às pessoas físicas ou jurídicas são:
I - suspensão de registro, licença, permissão ou autorização;
II - cancelamento de registro, licença, permissão ou autorização;
III - perda ou restrição de incentivos e benefícios fiscais;
IV - perda ou suspensão da participação em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito; e
V - proibição de contratar com a Administração Pública, pelo período de até três anos.
93 COSTA NETO, N. D. C.; BELLO FILHO, N. B.; COSTA, F. D. C. e. Crime e Infrações Administrativas Ambientais: comentários à Lei nº 9.605/98. 2.ed. rev. atual., Brasília: Brasília Jurídica, 2001. p. 404.
94 FREITAS, op.cit., p. 111.
95 MORAES, Luís Carlos Silva de. Curso de Direito Ambiental. São Paulo: Atlas, 2001, p. 148.
96 FREITAS, op.cit., p.111.
97 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros. 24ª ed. 1999, p. 619
98 MEIRELLES, op.cit., p. 619.
99 FREITAS, op.cit., p. 125.
100 MEIRELLES, op. cit., p. 619.
101 MEIRELLES, loc.cit.
102 MEIRELLES, loc.cit.
103 "Exame realizado por técnico ou pessoa habilitada, nomeada pelo juiz, por indicação ou aquiescência das partes, para verificar o estado de uma coisa, ou um fato objeto de litígio ou com ele relacionado". (NÁUFEL, J. Novo dicionário jurídico brasileiro. Rio de janeiro: Forense. 9.ed. 2000, p.654).
104 "É o mais perfeito dos processos de levantamento de local de crime, pois é uma reconstituição permanente da ocorrência, que irá permitir futuras consultas". (GARCIA, I.E.; PÓVOA, P.C. de M. Criminalística. Goiânia: Cultura e Qualidade. 2000, p.20).
105 "Croqui é um esboço do desenho do local do crime, feito sem escala e sem rigor técnico, enquanto que o levantamento fotográfico é do desenho do local, feito com escala". (GARCIA, I.E.; PÓVOA, P.C. de M. Criminalística. Goiânia: Cultura e Qualidade, 2000. p.22).
106 "Peça escrita, na qual os peritos fazem constar o resultado de exame pericial a que procederam, consignando tudo o que observaram e a conclusão resultante de suas observações". (NÁUFEL, J. Novo dicionário jurídico brasileiro. 9.ed. Rio de janeiro: Forense, 2000. p.562).
107 MEIRELLES, loc.cit.
108 MATTOS, M.R.G. de. Direito de Defesa em Sindicância. Revista de Informa Legislativa. Brasília, a. 35, n. 138, abr./jun. 1998. p.109.
109 MEIRELLES, op.cit., p. 620.
110 FREITAS, op.cit, p.126.
112 MEIRELLES, op.cit., p. 604.
113 FREITAS, op.cit., p. 126.
Autor
Informações sobre o texto
Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)
SILVA, Alexandre da. Estudo sobre o processo administrativo ambiental e a participação da CPPA do Estado de Santa Catarina na sua realização. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 9, n. 313, 16 maio 2004. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/5283. Acesso em: 19 abr. 2024.