Estado constitucional, segurança jurídica e controle de constitucionalidade

"A idéia de Constituição é antiga e pode ser localizada na Grécia e em Roma, no domínio do pensamento filosófico e político. Aristóteles concebeu a Constituição – a politeia – como sendo o elemento que confere forma à cidade, aquele que a constitui. Sócrates identificava a Constituição como a alma da cidade. Em Roma, Cícero falava na Constituição da República – Constitutionem rei publicae." (HORTA:1995, 53).

Com PINTO FERREIRA (1998:8), "Vejamos algumas outras conceituações. Segundo Orban uma Constituição é a lei fundamental do Estado, anterior e superior a todas as outras. Para Lestrade ela fixa as relações recíprocas entre governantes e governados. De conformidade com Cooley, é o corpo de regras e máximas segundo as quais os poderes da soberania são habitualmente exercidos. Outro jurista americano, Watson, declara: é um instrumento escrito que discrimina os poderes e suas limitações, separa as funções e define a autoridade de cada ramo do governo. O jurista francês Maurice Hauriou expressa que a Constituição de um Estado é o conjunto de regras relativas ao governo e à vida da comunidade estatal, considerada desde o ponto de vista da existência fundamental desta. Na definição de Jellinek, a Constituição dos Estados abraça os princípios jurídicos que designam os órgãos supremos do Estado, os modos de sua criação, suas relações mútuas, fixam o círculo de ação e a situação de cada um deles com respeito ao poder do Estado." E, com base nas palavras do próprio PINTO FERREIRA (1998:9), pode-se afirmar que a Constituição "é a lei fundamental do Estado, i. é, a ordem jurídica fundamental do Estado. Essa ordem se baseia no ambiente histórico-social, econômico e cultural onde a Constituição mergulha as suas raízes."

Na esteira, TAVARES (2002:86) considera que "o conjunto de normas constitucionais forma um sistema, que no caso é, necessariamente, harmônico, ordenado, coeso, por força da supremacia constitucional, que impede o intérprete de admitir qualquer contradição interna." Em consonância, SILVA (1998:47) afirma que "A rigidez constitucional decorre da maior dificuldade para sua modificação do que para a alteração das demais normas jurídicas da ordenação estatal. Da rigidez emana, como primordial conseqüência, o princípio da supremacia da constituição. Significa que a constituição se coloca no vértice do sistema jurídico do país, a que confere validade, e que todos os poderes estatais são legítimos na medida em que ela os reconheça e na proporção por ela distribuídos."

Ora, se o ordenamento jurídico brasileiro é um sistema uno, completo e coerente, se a Constituição Federal de 1988 (CF/88) é rígida e é a lei fundamental e suprema do Brasil e se o princípio da supremacia requer que todas as situações jurídicas se conformem com os ditames, princípios e preceitos da Constituição, então é necessária uma apropriada e uma conveniente fiscalização – controle – dos atos jurídicos constitucionais (as emendas constitucionais) e infraconstitucionais da ordem jurídica. Desta forma, pois, "controlar a constitucionalidade significa verificar a adequação (compatibilidade) de uma lei ou de um ato normativo com a constituição, verificando seus requisitos formais e materiais." (MORAES, 2001:559). NISHIYAMA (2001:77) expressa que "A idéia de controle da constitucionalidade das leis e dos atos normativos está ligada a dois aspectos: a) a supremacia da Constituição sobre as demais normas do ordenamento jurídico e b) a rigidez constitucional." MORAES (2001:558) corrobora o pensamento – e vai um pouco além – afirmando que "A idéia de controle da constitucionalidade está ligada à Supremacia da Constituição sobre todo o ordenamento jurídico e, também, à de rigidez constitucional e proteção dos direitos fundamentais."

O controle preventivo é o primeiro passo. É o método pelo qual se previne a introdução de uma norma infraconstitucional (ou uma constitucional, inclusive) no ordenamento e ocorre antes e/ou durante o processo legislativo. Na fase inicial deste deve-se analisar detidamente a regularidade do projeto, no sentido de aferir se é compatível com a Lei Maior. Logo após, tal projeto deve passar pelo crivo das Comissões Legislativas, especialmente nas Comissões de Constituição e Justiça (CCJ), as quais atentam para as compatibilidades formal e material do projeto em face ao Texto Magno. Ao final do processo legislativo comum, o Presidente da República deve sancionar ou vetar o projeto. Se a opção for pelo veto, a fundamentação deve estar pautada na contrariedade ao interesse público ou na inconstitucionalidade do projeto, vale dizer, tanto no aspecto que reveste a forma, como no que se refere ao conteúdo. No dizer de ARAUJO (1999:25), "Tendo o projeto superado todos esses obstáculos, encerra-se a fase preventiva do controle de constitucionalidade, que, em princípio, não é jurisdicional."

No que concerne ao controle jurisdicional (repressivo), Sérgio Resende de Barros (In TAVARES, ROTHENBURG, 2001:180) leciona que "No Brasil, estabeleceu-se um sistema misto que atou duas linhas de controle da constitucionalidade. Na concepção inspirada em Marshall, dita americana, o controle se faz em concreto, por argüição incidente em uma ação qualquer, a titularidade para controlar é difusa (por isso controle difuso) por todo o Judiciário, sendo a sentença declaratória de nulidade preexistente, com efeito retroativo ex tunc e restrito inter partes. O ato inconstitucional é considerado um natimorto e sua nulidade é declarada de forma tal, que suas conseqüências são impedidas ou reparadas desde a origem, mediante ações, compensações ou indenizações entre os litigantes. Já a concepção inspirada em Kelsen, dita européia, possibilita o controle em abstrato, por ação direta, na qual a inconstitucionalidade é discutida em tese e a titularidade para controlar é concentrada (controle concentrado) em um tribunal de alto nível, cujo acórdão é constitutivo-negativo ou desconstitutivo, com efeito ampliado erga omnes e fixado pro tempore: em um tempo certo, ex tunc, ex nunc ou pro futuro. O ato inconstitucional não é um natimorto, não é nulo, mas anulável de forma que suas conseqüências são impedidas para todos desde um momento estabelecido no acórdão."

Sobre a via difusa (indireta, de exceção, de defesa ou incidental), NISHIYAMA (2001:79) sintetiza, escrevendo que "possui as seguintes características apontadas pela doutrina: A) só é exercitável à vista de caso concreto, de litígio posto em juízo; B) o Juiz singular poderá declarar a inconstitucionalidade de ato normativo ao solucionar o litígio entre partes; C) não é declaração de inconstitucionalidade de lei em tese, mas de exigência imposta para a solução do caso concreto; D) a declaração, portanto, não é o objetivo principal da lide, mas incidente, conseqüência." E prossegue o autor, explicando que "pela via difusa pressupõe-se a existência de um caso concreto e a sua decisão terá efeito apenas entre as partes no processo. Pode ser requerida tanto pelo autor como pelo réu e pode ser utilizada qualquer forma processual, p. ex., Mandado de Segurança, Habeas Corpus e nas defesas judiciais." Essa discussão pode chegar ao STF – especialmente pela via do Recurso Extraordinário previsto no art. 102, III, da Constituição Federal do Brasil de 1988, regulado pela Lei n.º 8038/90, pelo Regimento Interno do STF e pela própria jurisprudência do STF – que, como guardião do Texto Magno, tem a tarefa de dar a palavra final sobre a mesma. Por fim, Resolução do Senado Federal pode, com supedâneo no art. 52, X, da Carta Política, suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal em sede de Recurso Extraordinário.

TAVARES (2002:245) escreve que "Na Emenda n. 16, de 1965, à Constituição de 1.946 foi introduzida no ordenamento pátrio a representação de inconstitucionalidade, objetivando a inaplicação da lei.", haja vista que o controle difuso há tempo instalara-se "de modo efetivo no Brasil com a Lei Federal n.º 221, de 1894" (MORAES: Revista Direito Mackenzie – ano 2 – n.º 2. 2001, 40) e em vigor até os dias em que vige a Carta de 1988, conforme já delineado logo acima. A Constituição de 1988 manteve ambos os sistemas em vigor, tal como se depreende da lição do Prof. Sérgio Resende de Barros trazida a lume logo atrás. Destarte, como descreve NISHIYAMA (2001: 80), "o controle concentrado compreende a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIn) e a Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADECon) – além da Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADInO) e da Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) – e possui as seguintes características: A) foro competente é o STF; B) autores legitimados estão previstos taxativamente na Constituição Federal; C) tem objetivo de controle abstrato, em tese, de lei ou ato normativo; D) não existe lide em andamento para resolver um caso concreto; E) não se admite intervenção de terceiros; F) possui efeito erga omnes, ou seja, atingindo todos; G) não se admite a desistência da ação, pois vigora o princípio a indisponibilidade; H) a eficácia da decisão é imediata, não havendo necessidade de comunicação do STF ao Senado Federal."

Ressalta-se que até a promulgação da Emenda Constitucional n.º 3, de 17 de março de 1993, que criou a ADECon, a ADIn era o único meio de controle concentrado. A Lei n. º 9868, de 10 de novembro de 1999 é o diploma que regulamenta o processo e o julgamento desses dois institutos perante o STF (também regula a ADInO, como se afere logo à frente). No art. 103, I a IX e no art. 2.º, da Lei n.º 9868/99 estão elencados os autores legitimados para a propositura da ADIn e da ADECon e, segundo entendimento do STF, alguns destes autores devem demonstrar um interesse direto na discussão do tema da inconstitucionalidade, o que quer dizer que eles devem ter a chamada pertinência temática. Os que não se incluem neste rol têm a denominada legitimação ativa universal.

A ADIn é cabível em face de lei ou ato normativo federal, estadual ou distrital, como dispõe o art. 102, I, a, da CF/88. Como expõe NISHIYAMA (2001: 82), "Estão sujeitos ao controle pela ADIn as seguintes leis ou atos normativos, dentre outros, desde que tenham caráter geral e abstrato: A) emendas à Constituição; B) leis complementares; C) leis ordinárias; D) leis delegadas; E) medidas provisórias; F) decretos legislativos; G) resoluções; H) constituições de Estados-membros; I) leis estaduais; J) regimentos internos do Tribunais; K) atos normativos do Poder Executivo; L) resolução administrativa dos Tribunais de Justiça; M) tratados internacionais incorporados por decreto legislativo."

No que se refere ao procedimento em si, tem-se que, com base na Lei n.º 9868/99, a petição inicial deve ser apresentada em duas vias, deverá indicar o dispositivo da lei e/ou do ato normativo impugnado com as cópias/documentos destes para comprovar a impugnação, deverá demonstrar os fundamentos jurídicos do pedido em relação a cada uma das impugnações e deverá, também, conter o próprio pedido, com suas especificações. Se a petição for subscrita por advogado, o respectivo mandato deverá estar presente e anexado. Esta última assertiva vale para todas as ações pertinentes ao controle concentrado.

O relator poderá indeferir liminarmente a petição que for inepta, não fundamentada ou manifestamente improcedente, sendo que desta decisão cabe agravo ao plenário do STF. Incumbe ao relator solicitar informações aos órgãos dos quais emanou a lei ou o ato legislativo discutido e tais informações devem ser fornecidas em trinta dias a contar do recebimento do pedido. Não há intervenção de terceiros, mas, "§ 2.º (do art. 7.º, da Lei 9868/99) O relator, considerando a relevância da matéria e a representatividade dos postulantes, poderá, por despacho irrecorrível, admitir, a manifestação de outros órgãos ou entidades." Passados os trinta dias do prazo para as informações, serão ouvidos, sucessivamente, o Advogado-Geral da União, para defender o ato impugnado e o Procurador-Geral da República, que deverão manifestar-se, cada qual, no período de quinze dias, tal como dispõe o art. 8.º, da Lei n.º 9868/99.

Da inteligência do art. 102, I, p, da CF/88 e dos arts. 10 a 13 da Lei 9868/99 percebe-se que é possível a solicitação de medida cautelar em ADIn, "necessitando, porém, de comprovação de relevância do pedido (fumus boni iuris) e do perigo de lesão irreparável (periculum in mora), uma vez tratar-se de exceção ao princípio segundo o qual os atos normativos são presumidamente constitucionais." (MORAES: 2002, 2342). Sobre o assunto, pode-se afirmar que "A eficácia da liminar na ADIn, que suspende a vigência de lei ou do ato normativo argüido como inconstitucional, opera com efeitos ex nunc, ou seja, não retroativos, portanto, a partir do momento em que o STF a defere, sendo incabível a realização de ato com base na norma suspensa." (MORAES: 2002, 2345). No entanto, a eficácia ex tunc da liminar– retroativa – é possível se o Tribunal assim entender, por força do que prescreve a segunda parte do § 1.º, do art. 11, da Lei n.º 9868/99.

Quanto aos efeitos, MORAES (2001:599 ss.) explica que "Declarada a inconstitucionalidade da lei ou ato normativo federal ou estadual, a decisão terá efeito retroativo (ex tunc) e para todos (erga omnes), desfazendo, desde sua origem, o ato declarado inconstitucional, juntamente com todas as conseqüências dele derivadas, uma vez que os atos inconstitucionais são nulos e, portanto, destituídos de qualquer carga de eficácia jurídica,...", vale dizer, "Em relação à amplitude dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, a regra geral consiste em que a decisão tenha efeitos erga omnes, decretando-se, conforme já analisado, a nulidade total de todos os atos emanados do Poder Público com base na lei ou ato normativo inconstitucional." e "Em relação aos limites temporais da declaração de inconstitucionalidade temos a seguinte situação: REGRA: efeitos ex tunc, ou seja, retroativos; PRIMEIRA EXCEÇÃO: efeitos ex nunc – não retroativos – à partir do trânsito em julgado da decisão em sede de ação direta de inconstitucionalidade, desde que fixados por 2/3 dos Ministros do STF; SEGUNDA EXCEÇÃO: efeitos à partir de qualquer momento escolhido pelo STF, desde que fixados por 2/3 dos Ministros do STF. Se o STF entender pela aplicação dessa hipótese excepcional, deverá escolher como termo inicial da produção dos efeitos, qualquer momento entre a edição da norma e a publicação oficial da decisão. Desta forma, não poderá o STF estipular como termo inicial para produção dos efeitos da decisão data posterior à publicação da decisão no Diário Oficial, uma vez que a norma inconstitucional não mais pertence ao ordenamento jurídico, não podendo permanecer produzindo efeitos."

A Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADInO) está diretamente ligada à aplicabilidade das normas constitucionais (conferir SILVA:1998, p. 261-262 e NISHIYAMA:2001, 85) e é aplicável nas norma constitucionais de eficácia limitada, vale dizer, as de princípio institutivo e as de princípio programático, desde que o legislador infraconstitucional não elabore a norma jurídica para tornar efetivo o comando constitucional: "X – As normas de eficácia limitada, em geral, não receberam do constituinte normatividade suficiente para a sua aplicação, o qual deixou ao legislador ordinário a tarefa de completar a regulamentação da matéria nelas traçadas em princípio ou esquema. As de princípio institutivo encontram-se principalmente na parte orgânica da Constituição enquanto as de princípio programático compõem os elementos sócio-ideológicos que caracterizam as Cartas Magnas contemporâneas." CLÈVE (1995:42) ratifica e vai um pouco adiante, expondo que "o dever constitucional de legislar tanto pode não ser satisfeito como pode sê-lo de modo integral ou parcial. O cumprimento parcial e o não-cumprimento do dever constitucional de legislar caracterizam, respectivamente, a inconstitucionalidade ou omissão parcial e total."

ARAUJO (1999:44) explica que "No que se refere ao seu controle de constitucionalidade, a omissão recebe o mesmo tratamento da inconstitucionalidade por ação, de tal modo que seu controle direto materializa-se por meio da ação direta de inconstitucionalidade. Assim, para que se controle a omissão constitucional pela via de ação, deve-se servir do instrumento da ação direta de inconstitucionalidade. Os autores, o foro competente e a forma de processo serão sempre os mesmos. A diferença, no entanto, reside nos efeitos da decisão. Na ação direta de inconstitucionalidade por ação, o ato é reconhecido como nulo. No caso da omissão, como inexiste ato, o sistema coloca duas situações em caso de procedência da ação (reconhecimento da omissão legislativa): A) se o órgão for Poder, será dada ciência para que se adote as providências necessárias; B) se se tratar de autoridade administrativa, será determinado que tome a providência cabível no prazo de trinta dias. É a regra do § 2.º do art. 103."

ARAUJO (1999:42) diz que "A ADECon, não obstante possua regime jurídico similar ao da ADIn, apresenta algumas diferenças fundamentais em relação a esta. Seu campo material é mais restrito, pois só as leis e os atos normativos federais é que podem ser formalmente declarados constitucionais. Os legitimados são em menor número e foram indicados pelo art. 103, § 4.º, da Carta Federal. Para o ajuizamento da ADECon, há que se demonstrar uma controvérsia jurisprudencial a ensejar o pleito perante o STF."

NISHIYAMA (2001:87) mostra que, na ADECon, "A petição inicial deverá indicar o dispositivo da lei ou do ato normativo questionado, deverá demonstrar os fundamentos jurídicos do pedido e deverá conter, também, o próprio pedido com suas especificações. A inicial deve ser apresentada em duas vias, contendo cópias do ato normativo questionado e dos documentos necessários para comprovar a procedência do pedido de declaração de constitucionalidade. O relator poderá indeferir liminarmente a petição que for inepta, não fundamentada ou manifestamente improcedente. Desta decisão cabe agravo ao plenário do STF. O Procurador-Geral da República deverá pronunciar-se (art. 19, da Lei n.º 9868/99) no prazo de quinze dias e destaca-se que o Advogado-Geral da União não será citado para defender o ato, como ocorre na ADIn."

Tal como na ADIn (art. 10, da Lei n.º 9868/99), na ADECon, com fulcro no art. 21, da Lei n.º 9868/99, é possível a medida cautelar ser deferida e a lei prevê a necessidade de um quorum de oito Ministros presentes na sessão. Na declaração de inconstitucionalidade e na declaração de constitucionalidade – seja na ADIn, seja na ADECon – são necessários seis votos num ou noutro sentido, como dispõe o art. 23 da lei em tela.

Por fim, sobre os efeitos da ADECon, a Constituição Federal prescreve que "Art. 102. – § 2.º As decisões de mérito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas ações declaratórias de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal, produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e do Poder Executivo."

Em vista à expressa determinação constitucional (art. 102, § 1.º) de que a Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) deve ser apreciada pelo STF na forma da lei – sendo, portanto, uma norma constitucional de eficácia limitada (ver Agravo Regimental em Petição n.º 1140-7. Rel. Min. Sydney Sanches) –, o Congresso Nacional editou a Lei n.º 9882, de 3 de dezembro de 1999, em complementação ao aludido dispositivo constitucional.

Segundo MORAES (2001:616), "A lei regulamentou a ADPF da seguinte forma: órgão competente para o processo e julgamento: STF; legitimados ativos: aos mesmos co-legitimados para a propositura da ADIn (art. 103, I a IX); hipóteses de cabimento: três – para evitar lesão a preceito fundamental resultante de ato do poder público; para reparar lesão a preceito fundamental resultante de ato do poder público; e quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição." (lei ou ato normativo municipal e anteriores à Constituição ainda no aguardo do pronunciamento do STF – ADIn 2231-8/2000 – sobre a sua constitucionalidade (inciso I, do parágrafo único, do art. 1.º, da Lei n.º 9882/99).

Quanto ao procedimento, a Lei em destaque – em termos gerais – prescreve que a petição inicial será apresentada em duas vias, devendo conter cópias do ato questionado e dos documentos necessários para comprovar a impugnação e deverá conter a indicação do preceito fundamental que se considera violado. A inicial, também, deverá indicar de modo expresso o ato questionado, deverá apresentar as provas com que pretende demonstrar a violação do preceito fundamental, além do pedido com suas especificações. No bojo da ADPF interposta deverá estar contida a prova da controvérsia judicial, na hipótese da Argüição pautar-se na controvérsia constitucional, tal como prevê o inciso I, do parágrafo único, do art. 1.º, da Lei n.º 9882/99.

A petição inicial será indeferida liminarmente (art. 4.º, Lei n.º 9882/99) pelo relator quando não for o caso de ADPF, faltar algum requisito legal ou for inepta, sendo possível o Agravo ao Plenário do STF. No caso do caráter subsidiário (§ 1.º, do art. 4.º) que a Lei n.º 9882/99 atribui (ou pretende), concorda-se com Alexandre de Moraes (In TAVARES, ROTHENBURG:2001, 27), para quem "o cabimento da ADPF não exige a inexistência de outro mecanismo jurídico, mas seu prévio esgotamento sem real efetividade, ou seja, sem que tenha havido cessação à lesividade a preceito fundamental, pois a lei não previu exclusividade de hipóteses para a utilização da ADPF, mas sua subsidiariedade." Seria uma espécie de ‘Recurso dos Recursos’.

Nas Argüições que não houver formulado, o Procurador-Geral da República – art. 7.º, da Lei n.º 9882/99 c.c. § 3.º, do art. 103, da CF/88 – terá vista do processo por cinco dias, após o decurso do prazo para as informações. Na seqüência, o art. 8.º, da Lei da Argüição (L.A.) estabelece que a decisão sobre a argüição somente será proferida se presentes na sessão dois terços (8 Ministros) dos Ministros do STF, no mínimo. A declaração de que ato do Poder Público realmente descumpriu preceito fundamental deve ser dada com o voto da maioria absoluta dos Ministros do Pretório Excelso, vale lembrar, seis Ministros.

O § 3.º, do art. 10, da L.A., determina que "A decisão terá eficácia contra todos e efeito vinculante relativamente aos demais órgão do Poder Público. Em relação à amplitude e efeitos temporais da decisão, MORAES (2001:618) explica que "ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, no processo de argüição de descumprimento de preceito fundamental, e tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, poderá o STF, por maioria de dois terços de seus membros, restringir os efeitos daquela declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado." É o que prescreve o art. 11, da L.A. Nota-se que este artigo é similar ao art. 27, da Lei n.º 9868/99. Utiliza-se, portanto, quanto aos efeitos intertemporais da declaração de descumprimento de preceito fundamental feita pelo STF a lição dada pelo Prof. Alexandre de Moraes sobre os efeitos intertemporais da declaração de inconstitucionalidade em sede de ADIn, tal como demonstrado logo atrás.

Não obstante o modo sintético e sem minúcias como foram descritos os procedimentos e os efeitos do controle de constitucionalidade no Direito brasileiro, tem-se a convicção que o objetivo foi atingido, haja vista que os aspectos relevantes do controle difuso e do controle concentrado, com suas respectivas nuanças, estão presentes no texto. Restou patente, ao final da exposição, que o sistema brasileiro é complexo, bem como ficou claro que é um dos mais completos do mundo. É consentâneo afirmar, também, que, em vista à imensa quantidade de processos, seja no controle concentrado, seja no difuso, o STF tem uma carga de trabalho descomunal e este fator, sem embargo, compromete sobremaneira o andamento do trabalho do Guardião da Constituição, uma das razões pelas quais defende-se a tese de uma divisão do mesmo em um Tribunal Constitucional e em um Tribunal Recursal.

Como consectário relevante do estudo, fica a certeza de que o controle de constitucionalidade é indispensável à manutenção da ordem jurídica em simetria, bem como é certo que a presença do aludido controle permite que os comandos supremos emanados da Carta sejam respeitados por todos. Ademais, um controle apropriado inibe ao máximo possíveis contradições entre as normas infraconstitucionais (as emendas à Lei Maior, inclusive) e os preceitos, princípios e regras constitucionais.

Resta nítido, por fim, que um controle adequado de constitucionalidade possibilita que o sistema – que tem a Constituição como ápice e como esteio do sistema – mantenha-se sempre em harmonia, coeso e sempre em evolução, no sentido do desenvolvimento do povo brasileiro como nação.

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