A Teoria da Agência e os Tribunais de Contas

Em 1976, Jensen e Meckling, na obra Teoria da Firma, apontam, pela primeira vez, o problema de assimetria informacional entre agentes e principais. Em qualquer tipo de organização, é necessário que sejam mantidas pessoas (agentes) com poder decisório para consecução das finalidades/objetivos propostos pelos respectivos acionistas, controladores e sociedade (principais). Essa relação pressupõe alguns custos, especialmente os de agência, para garantir que os agentes não atuem em benefício próprio, mas busquem o alcance daquelas metas.

Refletindo tal premissa, a Constituição Federal de 1988 criou um complexo sistema de controle (freios e contrapesos), composto por cada um dos Poderes da República (controle interno), pelos Tribunais de Contas e pelo Ministério Público, alicerçado pelo controle social (imprensa, cidadãos, partidos políticos, associações, sindicatos). Estabeleceu, igualmente, um sistema de planejamento, composto por peças orçamentárias (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual) e setoriais (Educação, Saúde, Urbanismo, entre outros), com metas quantitativas e qualitativas, tudo isso divulgado, discutido e acompanhado pela sociedade (publicidade e transparência).

A Lei Maior elegeu os Tribunais de Contas como principais responsáveis pela fiscalização do gasto público em face do interesse público.  Outorga-lhes, para tanto, prerrogativas, garantias e poderes para alcance de tal mister (artigos 70 a 75).

As Cortes de Contas têm suas funções delineadas no artigo 71 da Constituição Federal. Abarcam a análise de contas de governo e de gestão dos agentes políticos, ou seja, desde a avaliação da gestão propriamente dita (apreciação por meio de parecer com decisão final prolatada pelos respectivos Parlamentos), como também dos atos de pessoal, licitações e contratos, repasses públicos ao terceiro setor e adiantamentos (decisão final pelos próprios Tribunais de Contas). Possuem prerrogativa para aplicação de sanções e multas no caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, sem prejuízo de sua atuação pedagógica e normativa junto ao gestor público.

Durante muito tempo, a atuação das mencionadas Cortes primou pela auditoria de conformidade, ou seja, a adequação dos atos e fatos administrativos em relação às normas legais. A regularidade formal, todavia, não se mostrou a melhor maneira para controle/qualidade da despesa pública, uma vez que a simples adequação a procedimentos legais nem sempre corresponde ao melhor desempenho finalístico da gestão. É o que tem demonstrado o Índice de Efetividade da Gestão Municipal do Tribunal de Contas paulista (IEGM/TCESP). Hoje, sem prejuízo ao atendimento ao princípio da legalidade, a prioridade é a fiscalização de resultados, ou seja, a análise do gasto público sob o prisma de como a política pública executada melhorou/impactou a vida do cidadão (efetividade), tendo em conta as metas (eficácia) e custos programados (eficiência).

Os dispositivos de transparência da legislação de regência e as ferramentas de tecnologia de informação patrocinaram importante mudança de paradigma no momento da fiscalização, possibilitando maior tempestividade na atuação do controle externo ao acompanhar de maneira concomitante a realização do gasto público.

E o cidadão pode contribuir ativamente com o trabalho das Cortes de Contas por meio da apresentação de denúncias (artigo 74, §2°), sendo, em última instância, o principal avaliador da efetividade das políticas públicas. Ressalte-se, ainda, o papel do controle interno para acompanhamento diuturno da gestão local, constituindo importante subsídio para a atuação das Cortes de Contas.

Face ao exposto, o controle externo tem se aprimorado e se fortalecido, diminuindo a assimetria informacional entre agentes públicos e sociedade.

Contudo, a melhora desse cenário depende, ainda, de uma maior profissionalização da gestão pública em termos de planejamento, transparência e controle interno, temas, aliás, eleitos pelo TCESP para orientação em seu Ciclo de Debates com os Agentes Políticos e Dirigentes Municipais em 2017.