Notas sobre a instituição do marco regulatório de arranjos de pagamento e meios de pagamento no Brasil

INTRODUÇÃO

Os Meios Eletrônicos de Pagamento (MEP) são instrumentos utilizados entre as partes de um negócio, para liquidação financeira de uma operação e requerem a existência de canais de distribuição e de infraestrutura para a captura e o processamento das transações. Os canais de distribuição compreendem agências bancárias, terminais de autoatendimento, redes de terminais de captura para cartões de pagamento e canais de acesso remoto: computadores pessoais, tablets e celulares.

Os cartões de pagamento – também conhecidos como dinheiro de plástico (cartões de crédito ou de débito) –, as moedas eletrônicas e outros instrumentos usados no comércio eletrônico, são classificados como MEP.

Os MEP’s se destacam como importante instrumento de eficiência econômica e inclusão financeira. De acordo com a 6ª Edição da Pesquisa Sobre o Mercado de Cartões, produzida pela Associação Brasileira das Empresas de Cartões de Crédito e Serviços (ABECS), em 2013, 76% dos brasileiros maiores de 18 anos (em 11 capitais pesquisadas) utilizavam algum MEP, o que resulta em transações eletrônicas que já respondem por 50% do volume financeiro gasto por mês pelo brasileiro.

Mesmo diante da importância dos MEP’s até 2013 havia ausência de regulação específica para a indústria de pagamento no Brasil o que gerava insegurança jurídica e assimetria regulatória.

Diante desse cenário, o governo brasileiro trabalhou na definição de marco legal e regulatório sobre o assunto, que culminou na edição da Medida Provisória 615 de 17.05.2013 que foi convertida na Lei 12.865 de 09.10.2013 e na subsequente regulação instituída pelo Conselho Monetário Nacional (CMN) e pelo Banco Central do Brasil (BCB).

LEI 12.865

A Lei 12.865 dispõe, dentre outros assuntos, sobre os arranjos de pagamento e as instituições de pagamento integrantes do Sistema de Pagamentos Brasileiro (SPB).

Pela Lei 12.865 o Banco Central do Brasil (BCB) é o responsável em regular e supervisionar os arranjos de pagamento e as empresas envolvidas nessa forma de pagamento. Até então, apenas instrumentos de pagamento emitidos por instituições financeiras estavam sujeitos à supervisão do BCB e mesmo assim com ausência de regras específicas sobre o tema.

O objetivo central é garantir ao BCB a possibilidade de controle dos diversos instrumentos de pagamento utilizados no mercado brasileiro além das operações de dinheiro de plástico, bem como as operações pagas através de vale ou ticket de benefícios (alimentação, combustível, etc.), sistemas de milhagens ou pontuação (aérea, clube de compras, etc), e até mesmo novos mecanismos peculiares oriundos de redes sociais.

Além de fiscalizar as empresas, o Banco Central tem atribuições como: autorizar o funcionamento das instituições, aplicar as sanções cabíveis, fixar regras de operação e de gerenciamento de risco, adotar medidas de competição e disciplinar a cobrança de tarifas e de qualquer outra forma de remuneração.

Cabe acrescentar aqui que o BCB gerencia o Sistema de Pagamentos Brasileiro (SPB) que é o conjunto de procedimentos, regras, instrumentos e operações integradas que, por meio eletrônico, dão suporte à movimentação financeira entre os diversos agentes econômicos do mercado brasileiro, tanto em moeda local quanto estrangeira.

A função básica do SPB é permitir a transferência de recursos financeiros, o processamento e liquidação de pagamentos para pessoas físicas, jurídicas e entidades governamentais.

As transações econômicas que envolvam, por exemplo, uso de cheque, cartão de pagamento, Documento de Ordem de Crédito  (DOC) e Transferência Eletrônica Disponível (TED) envolvem o SPB.

Com intuito de democratizar e universalizar o acesso da população brasileira aos serviços de pagamento, a Lei 12.865 prevê ainda que o Ministério das Comunicações e a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), além do BCB, terão de estimular a participação do setor de telecomunicações na oferta de serviços de pagamento.

O envolvimento da Anatel se justifica pelo fato de no Brasil existir mais de 270 milhões de linhas de celulares habilitadas, ao mesmo tempo em que há mais 50 milhões de brasileiros acima de 18 anos que não possuem conta em banco; e de ser o celular, atualmente, o principal instrumento para inserção de novos usuários aos serviços financeiros.

CONCEITOS

No artigo 6º da Lei 12.865 há os seguintes conceitos:

I - arranjo de pagamento - conjunto de regras e procedimentos que disciplina a prestação de determinado serviço de pagamento ao público aceito por mais de um recebedor, mediante acesso direto pelos usuários finais, pagadores e recebedores;

II - instituidor de arranjo de pagamento - pessoa jurídica responsável pelo arranjo de pagamento e, quando for o caso, pelo uso da marca associada ao arranjo de pagamento;

III - instituição de pagamento - pessoa jurídica que, aderindo a um ou mais arranjos de pagamento, tenha como atividade principal ou acessória, alternativa ou cumulativamente: a) disponibilizar serviço de aporte ou saque de recursos mantidos em conta de pagamento; b) executar ou facilitar a instrução de pagamento relacionada a determinado serviço de pagamento, inclusive transferência originada de ou destinada a conta de pagamento; c) gerir conta de pagamento; d) emitir instrumento de pagamento; e) credenciar a aceitação de instrumento de pagamento; f) executar remessa de fundos; g) converter moeda física ou escritural em moeda eletrônica, ou vice-versa, credenciar a aceitação ou gerir o uso de moeda eletrônica; e h) outras atividades relacionadas à prestação de serviço de pagamento, designadas pelo Banco Central do Brasil;

IV - conta de pagamento - conta de registro detida em nome de usuário final de serviços de pagamento utilizada para a execução de transações de pagamento;

V - instrumento de pagamento - dispositivo ou conjunto de procedimentos acordado entre o usuário final e seu prestador de serviço de pagamento utilizado para iniciar uma transação de pagamento; e

VI - moeda eletrônica - recursos armazenados em dispositivo ou sistema eletrônico que permitem ao usuário final efetuar transação de pagamento.

Os “arranjos de pagamento” poderão ser criados pelos “instituidores de arranjos de pagamento”, cujo uso poderá ser viabilizado pelas instituições de pagamento (empresas de telefonia, por exemplo).

Caberá às “instituições de pagamento” gerir as contas, converter moeda física ou escritural em moeda eletrônica, ou vice-versa, e credenciar os tipos de procedimentos para fazer a transação.

Os bancos poderão aderir aos “arranjos de pagamento”, mas as “instituições de pagamento” (telefônicas, por exemplo), não poderão realizar atividades privativas dos bancos.

A “conta de pagamento” pode ser vinculada ao número da linha de telefone móvel e com isso pode ser multiplicada a velocidade da inovação na área de meios de pagamentos, sendo que o avanço tecnológico será apenas um complemento neste processo.

As “instituições de pagamento” (operadoras de telefonia celular, por exemplo) que descumprirem as novas regras estarão sujeitas às mesmas penalidades aplicáveis a bancos. Também poderão sofrer regime de administração especial temporária, intervenção ou liquidação extrajudicial nas mesmas condições válidas para os bancos.

Para dar mais segurança a esses meios de efetuar pagamentos, os recursos mantidos em “contas de pagamento” não poderão se confundir com o patrimônio da “instituição de pagamento”. Assim, o dinheiro não poderá ser alvo de arresto, sequestro ou outra forma legal de retenção judicial.

PRINCÍPIOS

No artigo 7º da Lei 12.865 há os seguintes princípios:

I - interoperabilidade ao arranjo de pagamento e entre arranjos de pagamento distintos;

II - solidez e eficiência dos arranjos de pagamento e das instituições de pagamento, promoção da competição e previsão de transferência de saldos em moeda eletrônica, quando couber, para outros arranjos ou instituições de pagamento;

III - acesso não discriminatório aos serviços e às infraestruturas necessários ao funcionamento dos arranjos de pagamento;

IV - atendimento às necessidades dos usuários finais, em especial liberdade de escolha, segurança, proteção de seus interesses econômicos, tratamento não discriminatório, privacidade e proteção de dados pessoais, transparência e acesso a informações claras e completas sobre as condições de prestação de serviços;

V - confiabilidade, qualidade e segurança dos serviços de pagamento; e

VI - inclusão financeira, observados os padrões de qualidade, segurança e transparência equivalentes em todos os arranjos de pagamento.

O sistema de princípios gerais da Lei 12.865 permite a comunicação (interoperabilidade) entre os diferentes tipos de arranjos e preza pela segurança e eficiência, além de não discriminar serviços e infraestrutura. Possui também preceitos típicos do direito do consumidor e da proteção do sigilo. Prevê a inclusão financeira, sendo este um dos objetivos principais do legislador, bem como o respeito às leis de concorrência e a manutenção da higidez do sistema de pagamentos como um todo.

MARCO REGULATÓRIO

Foram editadas as Resoluções CMN nº 4.282 e 4.283 e as Circulares BCB nºs 3.680, 3.681, 3.682, 3.863 e 3.705, que, juntas, instituem o marco regulatório que disciplina a autorização e o funcionamento de arranjos e instituições de pagamento.

A Resolução CMN nº 4.282, de 4 de novembro de 2013 estabelece as diretrizes que devem ser observadas na regulamentação, na vigilância e na supervisão das instituições de pagamento e dos arranjos de pagamento integrantes do Sistema de Pagamentos Brasileiro (SPB),

A Resolução CMN nº 4.283, de 4 de novembro de 2013 altera a Resolução nº 3.694, de 26 de março de 2009, que dispõe sobre a prevenção de riscos na contratação de operações e na prestação de serviços por parte de instituições financeiras e demais instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil.

A Circular BCB nº 3.680, de 4 de novembro de 2013 dispõe sobre a conta de pagamento utilizada pelas instituições de pagamento para registros de transações de pagamento de usuários finais. Esta Circular divide as contas de pagamento em contas pré-pagas e pós-pagas. Com o objetivo de proteger a poupança popular, todo o valor dos saldos das contas de pagamento deverá ser alocado exclusivamente em uma conta específica no BACEN ou títulos públicos federais.

 A Circular BCB nº 3.681, de 4 de novembro de 2013 dispõe sobre o gerenciamento de riscos, os requerimentos mínimos de patrimônio, a governança de instituições de pagamento, a preservação do valor e da liquidez dos saldos em contas de pagamento, e dá outras providências.

A Circular BCB nº 3.682, de 4 de novembro de 2013 aprova o regulamento que disciplina a prestação de serviço de pagamento no âmbito dos arranjos de pagamentos integrantes do Sistema de Pagamentos Brasileiro (SPB), estabelece os critérios segundo os quais os arranjos de pagamento não integrarão o SPB e dá outras providências.

Esta Circular prevê quais arranjos de pagamento não integram o SPB, dividindo-os em duas espécies: a primeira engloba os arranjos de propósito limitado e os cartões para pagamento de serviços públicos, e a segunda contempla os arranjos com baixos volumes.

A Circular BCB nº 3.683, de 4 de novembro de 2013 estabelece os requisitos e os procedimentos para constituição, autorização para funcionamento, alterações de controle e reorganizações societárias, cancelamento da autorização para funcionamento, condições para o exercício de cargos de administração das instituições de pagamento e autorização para a prestação de serviços de pagamento por instituições financeiras e demais instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil.

Esta Circular separa as instituições de pagamento em três tipos: (i) “emissor de moeda eletrônica”, que engloba emissores de cartões pré-pagos, mobile payments, entre outros; (ii) “emissor de instrumento de pagamento pós-pago”, cujo grande exemplo são os emissores de cartões de crédito; e (iii) “credenciadores”, que fazem o relacionamento com os recebedores (estabelecimentos) para aceitação de instrumentos de pagamento.

A Circular nº 3.705, de 24 de abril de 2014 altera as Circulares nº. 3.681, 3.682 e 3.683, todas de 4 de novembro de 2013, que dispõem sobre os arranjos e as instituições de pagamento, e a Circular nº 3.347, de 11 de abril de 2007, que dispõe sobre o Cadastro de Clientes do Sistema Financeiro Nacional (CCS).

Esta é uma Circular revisora, o que demonstra que a constituição deste marco regulatório ainda está a constituir-se e que as lacunas deixadas pelo legislador serão oportunamente preenchidas com novas regulamentações que se fizerem necessárias.

CONCLUSÃO

A Lei 12.865 visa ampliar o acesso da população brasileira aos serviços bancários, haja vista que os “arranjos de pagamento” e as “instituições de pagamento” permitem ao cidadão realizar transações de pagamentos sem a necessidade de intermediação de uma instituição financeira.

A instituição do marco regulatório dos arranjos e instituições de pagamento possui três efeitos principais: (i) elimina a assimetria regulatória, (ii) elimina incertezas e obstáculos existentes para o desenvolvimento da indústria de pagamento no País, e (iii) cria ambiente para inserção financeira da população não bancarizada.

Muitas das regras até então aplicáveis exclusivamente a instituições financeiras passam a se aplicar também às instituições de pagamento, incluindo, entre outras, as exigências de controles internos, restrições para cobrança de tarifas e obrigação de possuir uma ouvidoria.

A Lei nº 12.865 estabelece expressa vedação às instituições de pagamento de explorarem atividades privativas de instituições financeiras. No entanto, além da supervisão do BCB, as instituições de pagamento estão sujeitas aos seguintes institutos típicos da indústria financeira: (i) regime de administração especial temporária, (ii) mesmas regras de intervenção e liquidação extrajudicial, (iii) obediência aos princípios da Lei de Sigilo Bancário (Lei Complementar nº 105/2001, (iv) obediência aos princípios da Lei de Lavagem de Dinheiro (Lei 9.613/1998), e (v) mesmas penalidades administrativas previstas para as instituições financeiras.

Este marco regulatório entrou em vigor em maio de 2014, sendo recente, e as instituições envolvidas têm o prazo de 180 dias para solicitar autorização de enquadramento pelo BCB. Portanto, a análise do sucesso e da necessidade de ajustes desta nova legislação ainda não pode efetuada, mas a indústria de pagamentos já é bastante desenvolvida e o papel fiscalizador do BCB torna-se fundamental para a evolução dessa indústria e para segurança dos usuários e dos investidores.

REFERÊNCIAS

ABECS/DataFolha – Meios Eletrônicos de Pagamento ANO VI – População e Comércio 2013.  Disponível em: http://www.abecs.org.br/indicadores-pesquisas

BCB - Banco Central do Brasil – V Fórum Banco Central de Inclusão Financeira - Arranjos de Pagamento: Principais Novidades no Marco Legal e Regulatório - Lei nº 12.865 de 09 de outubro de 2013.

BCB - Banco Central do Brasil - Circular nº 3.680, de 4 de novembro de 2013.

BCB - Banco Central do Brasil - Circular nº 3.681, de 4 de novembro de 2013.

BCB - Banco Central do Brasil - Circular nº 3.682, de 4 de novembro de 2013.

BCB - Banco Central do Brasil - Circular nº 3.683, de 4 de novembro de 2013.

BCB - Banco Central do Brasil - Circular nº 3.705, de 24 de abril de 2014.

BCB - Banco Central do Brasil - Diagnóstico do Sistema de Pagamentos de Varejo do Brasil. Maio/2005.

BRASIL – Lei 12.865 de 09 de outubro de 2013.  Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/lei/l12865.htm

CMN – Conselho Monetário Nacional - Resolução nº 4.282, de 4 de novembro de 2013.

CMN – Conselho Monetário Nacional - Resolução nº 4.283, de 4 de novembro de 2013.