A dimensão humana do Estado

Inicialmente, é necessário fazer uma distinção importante acerca de três vocábulos que, usualmente, podem ser confundidos: povo, população e nação. População é um conceito demográfico- matemático, afeito à geopolítica, que significa o conjunto de pessoas habitam certo território numa certa época.

Nação é um vocábulo que invoca certos sentimentos, identidades culturais, sociais e políticas. Nas palavras de Lenio Streck (8) é um conceito "psicossocioantropológico". Jorge Miranda (9) afirma que "o específico da nação encontra-se no domínio do espírito, da cultura, da subjectividade ... Uma nação não é qualquer grupo cultural, é uma comunidade cultural com vocação ou aspiração a comunidade política". (10) Dessa forma podemos entender como nação uma comunidade que encontra denominadores comuns, tais como, identidade cultural, étnica, lingüística, modos de ver o mundo, entre outros, comunidade disposta a cumprir um único desígnio, um único destino.

A palavra povo é plurívoca, conforme já assinalamos. Assim, os autores que se dedicaram ao estudo do Estado, buscaram definir seu sentido a partir de um ponto de vista próprio. Jorge Miranda (11) acentua esta multiplicidade de noções:

Há noções de povo que se pretendem só jurídicas: as que remontam às Revoluções americana e francesa e prevalecem nos Estados de Direito de tipo ocidental. Há noções económico-sociais de povo: as que se encontram no marxismo e também, antes deste e com finalidade oposta, as que sustentam o sufrágio censitário. Há noções rácicas de povo: em especial, a da Alemanha nacional-socialista. Há noções ético-históricas ou históricos-orgânicas de povo: as do facismo italiano e do nacionalismo autoritário. E há noções religiosas: as do fundamentalismo islâmico.

Como se percebe da lição do Mestre, é possível depreender várias concepções para a palavra povo. Para H. Kelsen (12) povo "é constituído pela unidade da ordem jurídica válida para os indivíduos cuja conduta é regulamentada pela ordem jurídica nacional, ou seja, é a esfera pessoal de validade dessa ordem". O autor entende que o povo constitui uma unidade jurídica e não natural, pois assim como o Estado tem apenas um território cuja unidade é jurídica, tem apenas um povo. O indivíduo só será considerado pertencente ao povo quando estiver na esfera pessoal de validade de sua ordem jurídica.

R. Zippelius (13) sufraga o entendimento de que povo é o que vive no território estatal, uma vez que estamos diante de um Estado territorial. "Este conceito de povo do Estado que está sujeito ao poder estatal e o condiciona através da sua obediência não coincide com o conceito de povo, em sentido sociológico, unido por um sentimento de afinidade étnica".

Paulo Bonavides (14) ensina que a palavra povo comporta um significado político, jurídico e sociológico. O conceito político de Povo se refere ao "quadro humano sufragante, que se politizou, ou seja, o corpo eleitoral". Este conceito é resultado de uma concepção recente, uma vez que o absolutismo não conhecia este aspecto, já que só identificava a comunidade estatal como um conjunto de súditos. O conceito jurídico de povo, que para ele é o único a explicar plenamente o conceito de povo, aponta para aqueles "que se acham no território como fora deste, no estrangeiro, mas presos a um determinado sistema de poder ou ordenamento normativo, pelo vínculo de cidadania". Assim, é a cidadania que mostra o vínculo entre o indivíduo e o Estado. No sentido sociológico, povo "é compreendido como toda a continuidade do elemento humano, projetado historicamente no decurso de várias gerações e dotado de valores e aspirações comuns". Este ponto de vista se confunde com o conceito de nação, já apresentado.

Dalmo Dallari (15) também apresenta o conceito de povo do ponto de vista jurídico, compreendendo "o conjunto dos indivíduos que, através de um momento jurídico, se unem para constituir o Estado, estabelecendo com este um vínculo jurídico de caráter permanente, participando da formação da vontade do Estado e do exercício do poder soberano".

Concluindo, povo é o conjunto de homens e mulheres que se submetem ao mesmo Direito que por sua vez lhes confere a qualidade de cidadão e súdito. Assim, percebe-se que o conceito de povo é permeado por duas faces: uma face subjetiva, quando o que está em evidência é a qualidade de cidadão, e uma face objetiva, quando o que está em evidência é sua qualidade de súdito. Nas palavras de Jorge Miranda (16) "o povo vem a ser, simultaneamente, sujeito e objecto do poder, princípio activo e princípio passivo na dinâmica estatal".

Não há povo sem organização política, assim como não há organização política sem povo, pois ambos tem a mesma origem. Assim, povo é a dimensão humana do Estado, e a dinâmica entre povo e Estado é tão íntima que é possível afirmar que o povo não subsiste sem a organização e o poder do Estado, de forma que inexistindo um ou outro, levaria ao desaparecimento do povo. Assim, o Estado nasce desta comunidade que irá se transformar em povo, convertendo-se em razão de ser do Estado; o poder político se define em relação ao povo e só então é possível se definir em relação a outros poderes; o poder emerge do povo e precisa ser legitimado por ele, pois o poder se exerce por referência ao povo. Assim, as palavras de Jorge Miranda: (17)

O povo só existe através do Estado, é sempre o povo do Estado em concreto, dependente da organização específica do Estado (e a ela também subjacente). O povo, que nasce com o Estado, não subsiste senão em face da organização e do poder do Estado, de tal sorte que a eliminação de uma ou de outro acarretaria automaticamente o desaparecimento do povo como tal.

Conforme o que se apurou acima, povo é aquele que se submete à vontade do Estado, mas também aquele que participa da vontade comum. Este aspecto dúplice foi observado por Rousseau, que confere dupla qualidade ao povo: a de ser cidadão, pois participa ativamente da formação da vontade comum, mas também a de ser sujeito, pois se submete a esta vontade. A seguir, iremos desenvolver estas noções.

4. A DUPLA QUALIDADE DO POVO: CIDADÃO E SUJEITO DE DIREITOS

Povo é um termo permeado de dúvidas e variações, conforme já assinalamos, mas está cindido, desde Rousseau por uma noção dúplice: ora se considera povo o conjunto de cidadãos que estão unidos ao Estado por um vínculo jurídico-político, ora se considera povo o indivíduo sujeito de direito público, objeto da atividade do Estado.

Diante desta dupla qualidade que se confere ao indivíduo, passemos a analisar estes dois aspectos.

Foi possível tal diferenciação a partir da teoria da soberania do povo desenvolvida por Rousseau. As doutrinas posteriores que superaram o Direito natural reconheceram o povo como elemento constitutivo do Estado. Mas, a qualidade subjetiva do povo ficou em segundo plano, tendo em vista que não podem ser reconhecidas senão num Estado organizado democraticamente. Este é um fator decisivo, pois uma simples comunidade que se submete ao poder de uma única pessoa ou de um grupo, não se atribui a condição de povo porque não se reconhece esta qualidade subjetiva, ou seja, que esta comunidade não seja detentora de direitos subjetivos. Neste sentido o exemplo de Jellinek: (18)

Por esto un Estado, formado por esclavos, a cuyo frente estuviera un gran dueño de plantaciones, solo tendría de Estado el nombre. Entre estos miles de esclavos faltaría un lazo jurídico que uniese los unos a los otros. Estos esclavos, en tal situación, no tendrían la menor conciencia de su existencia recíproca. Cuando la doctrina antigua del Estado limitaba los fenómenos del mismo a los hombres libres, expresaba con esto una de sus más profundas verdades. Solo entre hombres libres, dice Aristóteles, es posible un derecho en el sentido político, y sin este derecho no hay Estado.

Podemos concluir que, a qualidade subjetiva de uma certa comunidade, garante o sentido de povo, que por sua vez é a causa da unidade do Estado. Esta unidade, advinda dos laços que unem os indivíduos, permite que seja sujeito de direitos, ao passo que a subordinação lhes confere uma sujeição ao poder do Estado, sendo, portanto, sujeito de deveres. Assim, temos que o povo passa a ser sujeito de direitos porque membro do Estado e, sujeito de deveres enquanto objeto do poder do Estado.

No entanto, para que esta subjetividade verdadeiramente se oponha ao Estado, este deve exteriorizar sinais de reconhecimento de que tal indivíduo é membro da comunidade, percebendo-o como pessoa dotada de uma esfera de direito público. Mas, tal reconhecimento se deu tardiamente, uma vez que primeiramente se reconheceu o homem como dotado apenas de uma esfera de direito privado. O conhecimento de um direito público subjetivo foi resultado de um longo processo histórico que teve início na Antiguidade e começou a se efetivar a partir da luta entre Estado e Igreja, já na idade média. Esta luta acabou por permitir o surgimento da doutrina do direito natural, e especialmente na Inglaterra, o direito originário da liberdade de consciência religiosa. Este fato contribuiu para a primeira tentativa de positivação de direitos públicos subjetivos na América do Norte, então colônias inglesas, que em 1628 editou a Petition of Right e, em 1689 o Bill of Rights. O primeiro documento não criou nenhum novo direito, reafirmando apenas o antigo, ou seja, as limitações legais da coroa britânica. O segundo reconhecia a liberdade de consciência estendendo a todos os homens que habitavam o território da colônia.

A Declaração de Direitos da Virgínia, que previa um elenco de direitos que os indivíduos poderiam exigir em face do Estado, inspirou a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 26/8/1789, que acabou por ser reproduzida na Constituição Francesa de 1791 e em outras constituições européias posteriores. Dessa forma e por impulso do princípio constitucional nasce a doutrina do direito público subjetivo, que percebe o indivíduo como detentor de certa posição como pessoa perante o Estado. Mediante este reconhecimento, o indivíduo passa a ser visto como membro do povo, considerado em sua qualidade subjetiva.

Como membro da comunidade estatal o indivíduo está subordinado ao Estado até onde o direito determina, pois esta relação está fundada juridicamente. Por outro lado, o Estado deve implementar ações positivas que estarão a serviço de interesses individuais, com a finalidade de proteger a comunidade estatal. Estas ações podem ser consideradas como uma compensação que o Estado oferece ao indivíduo pelos sacrifícios impostos.

Concluindo, o reconhecimento expresso na constituição de que o homem é portador de um conjunto de direitos de liberdade, permitiu, por sua vez, o reconhecimento por parte do Estado de que o indivíduo é uma pessoa dotada de um direito público subjetivo. Nasce assim, a concepção de que sendo portador de direitos públicos subjetivos, o indivíduo se submete à vontade do Estado, que deve, entretanto, empreender ações que proteja e garanta a segurança do povo.

Mas, segundo Rousseau, o sentido da palavra "povo" pode também ser entendido do ponto de vista subjetivo, quando se percebe que o povo é constituído por um conjunto de cidadãos, que mantém uma relação jurídica com o Estado. É a noção que será desenvolvida a seguir.

De tudo que foi exposto no item anterior podemos resumir deste modo: quando o Estado reconhece que os indivíduos têm um direito público subjetivo surgem exigências negativas, uma vez que a subordinação dos indivíduos ao Estado deve ser disciplinada pelo direito, como também surgem exigências positivas, obrigando o Estado a agir no sentido de proteger e favorecer os indivíduos.

O indivíduo visto como membro do povo vai participar da vontade do Estado, sendo esta resultante da vontade do povo. O Estado segundo a ordem jurídica consegue a colaboração dos indivíduos criando obrigações ou concedendo direitos. Estes direitos são concedidos para que o Estado possa realizar seus fins e são fundamento de uma posição mais ampla da personalidade, qual seja, o indivíduo passa a operar como um órgão que vai formular a vontade do Estado mediante o voto. Neste sentido, as palavras de Jellinek (19): "Estas exigencias no se proponen ni una omisión ni una prestación por parte del Estado, sino el reconocimiento por éste de que puede obrar en nombre de él". Assim, a partir deste reconhecimento os indivíduos podem gozar de um direito de cidadania, porquanto agem como órgãos do Estado, devendo, portanto reconhecer a condição de cidadão ativo. Referindo-se a participação do povo na formação da vontade do Estado e do exercício do poder soberano, os ensinamentos de Dalmo Dallari (20) são elucidativos:

Essa participação e este exercício podem ser subordinados, por motivos de ordem prática, ao atendimento de certas condições objetivas, que assegurem a plena aptidão do indivíduo. Todos os que se integram no Estado, através da vinculação jurídica permanente, fixada no momento jurídico da unificação e da constituição do Estado, adquirem a condição de cidadãos, podendo-se, assim, conceituar o povo como o conjunto dos cidadãos do Estado. Dessa forma, o indivíduo, que no momento mesmo de seu nascimento atende aos requisitos fixados pelo Estado para considerar-se integrado nele, é, desde logo, cidadão, mas, como já foi assinalado, o Estado pode estabelecer determinadas condições objetivas, cujo atendimento é pressuposto para que o cidadão adquira o direito de participar da formação da vontade do Estado e do exercício da soberania. Só os que atendem àqueles requisitos e, conseqüentemente, adquirem estes direitos, é que obtêm a condição de cidadãos ativos.

Assim, fica mais clara a conexão entre o povo, no seu aspecto subjetivo, e o direito público, uma vez que o poder do Estado vai nascer do povo, ou melhor, o titular do poder do Estado é o povo, que atua como órgão do próprio daquele. É dessa forma que o poder estatal vai encontrar legitimação, constituindo-se como condição permanente na formação concreta do próprio Estado e uma das funções necessárias da comunidade popular como elemento constitutivo estatal.

"A nacionalidade é um estatuto jurídico ao qual o direito estatal associa direitos e deveres específicos reciprocamente relacionados e que exprimem uma vinculação ao destino político de um estão". (21) Este é o pensamento de Zippelius acerca da nacionalidade, que permite a participação do indivíduo na vida do Estado mediante o direito do voto e do direito do exercício de cargos públicos, ou melhor, a cidadania ativa, o status activus. Os direitos do cidadão são conferidos aos nacionais, aqueles que ao nascer já se vinculam a um determinado Estado, e aos indivíduos que lhes forem equiparados, uma vez que a ordem jurídica estatal permite tal situação.

O item a seguir examinará de que forma o cidadão é representado nas democracias indiretas ocidentais.

5. O CIDADÃO E O SISTEMA REPRESENTATIVO