Natureza jurídica da Carta do Milênio e os compromissos sociais do Brasil

1. Introdução

A guerra de George W. Bush no Iraque e as próximas eleições americanas têm desviado a atenção do mundo dos maiores compromissos assumidos pelos chefes de Estado e de Governo após a assinatura da Declaração dos Direitos Humanos de 1948, a Carta de São Francisco. Trata-se desta vez da Declaração do Milênio aprovada por 189 Estados membros da ONU na Cúpula do Milênio, em setembro de 2000 e da efetividade dos objetivos da mesma em cada país. Na ocasião, todos países membros manifestaram sua determinação e vontade de mudar o mundo, promovendo a paz global, respeitando e defendendo os direitos humanos e lutando pela erradicação da pobreza, democracia, boa governança, sustentabilidade ambiental e promoção dos princípios de dignidade, igualdade e eqüidade humana.

No Documento A/56/326 (Road Map towards the implementation of the United Nations Millenium Declaration), o Secretário Geral da ONU, Kofi Annan, apresenta o plano para a consecução dos Objetivos do Milênio, [de agora em diante ODMs], em que, além de fazer a avaliação dos progressos a serem feitos, sugere caminhos e aponta estratégias globais mais efetivas a serem adotadas. Não é mais questão de estudos técnicos ou de viabilidade, mas daquilo que os países membros necessitam para cumprir as Metas do Milênio.

Se de um lado a mídia não pára de bombardear nossas casas com as notícias de feridos e mortos no Iraque, na Faixa de Gaza, no Afeganistão e de nos envolver nas discussões indigestas entre eleitores de George W. Bush e John Kerry, por outro lado, percebe-se, a organização da sociedade civil e de Organizações-Não-Governamentais [ONGs], sob os auspícios da ONU, trazerem à baila os oito Objetivos de Desenvolvimento da Carta do Milênio a fim de lembrar a todos os Chefes de Estados e de Governos os compromissos assumidos ante a Assembléia da ONU para erradicar a extrema pobreza e a fome, alcançar um nível de ensino básico universal e gratuito, promover a igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres, reduzir a mortalidade infantil, melhorar a saúde materna, combater o HIV/AIDS, a malária e outras doenças, assegurar a sustentabilidade ambiental e estabelecer uma Parceria Mundial para o Desenvolvimento.

É nessa ótica que ocorreu de 01 a 04 de Junho de 2004, em Santiago de Chile, nas dependências da Comissão Econômica para a América Latina e Caribe das Nações Unidas (CEPAL) El Seminário de América Latina y El Caribe: Asociación para uma Nueva Era com o objetivo de debater um plano de ação para América Latina e o Caribe no que diz respeito ao cumprimento dos Objetivos de Desenvolvimento da Carta do Milênio [ODMs]. Convocado e organizado pela Conferência das Organizações-Não-Governamentais, em sigla em inglês (CONGO), em relação consultiva perante as Nações Unidas através da ECOSOC. O Brasil será anfitrião do IV Colóquio Internacional de Direitos Humanos, de 10 a 16 de Outubro de 2004, em São Paulo com seguinte tema: A Declaração e as Metas de Desenvolvimento do Milênio da ONU e desafios para os direitos humanos. Mais uma vez é o hemisfério sul que estará em destaque.

Considerando a dimensão dos desafios que esperam todos os países signatários da Carta do Milênio e a importância de estratégias globais suscetíveis de permitir a todos o acesso à justiça, ao desenvolvimento sustentável e à paz mundial, propõe-se este artigo analisar a natureza jurídica do Milênio e os compromissos sociais do Brasil à luz dos Objetivos assumidos pelos Chefes de Estados e de Governos, bem como sua aplicabilidade na política externa do país, pondo em prática a visão de uma comunidade global inclusiva. A consecução dos ODMs requer a manifestação da vontade política da parte dos Estados membros e a participação efetiva e determinante da sociedade civil, das organizações internacionais, das organizações não governamentais, das instituições de Bretton Wood, da Organização Mundial do Comércio (OMC), bem como da Organização Mundial de Saúde (OMS) e de outros organismos autônomos. Sem dúvida, trata-se de um processo multidimensional, multissetorial e multifacetário que exige a união de todos.

A Declaração do Milênio é um compromisso sério que atende aos interesses e aspirações dos povos com diversas culturas e religiões, níveis de desenvolvimento social e econômico, sistemas políticos e condições ambientais dos mais variados. É preciso construir a solidariedade a nível regional, promover e avançar na implementação dos ODMs até 2015.

Nota-se, contudo, a fraca divulgação dos mesmos e a falta de participação da sociedade civil e das ONGs nos debates para a elaboração do plano de governo à luz dos compromissos da Declaração do Milênio. Trata-se, na realidade, de uma agenda de compromissos dos Chefes de Estados e Governos. Acostumada a receber mandato para combater os conflitos, a ONU recebeu a incumbência de combater outros males a fim de construir a paz e a segurança e solidariedade mundiais. Constatando que o futuro da humanidade estava em jogo, tomou-se a decisão, na Cúpula do Milênio, de promover o desenvolvimento dos povos, lutando pela erradicação da fome, miséria e pobreza, a educação primária gratuita, a mortalidade infantil, a questão de gênero, a preservação do meio-ambiente, etc. Todos os problemas tratados na Declaração de Milênio se tornaram internacionais e, como dizia, na época o Vice-Presidente Marco Maciel, transcendem os limites e, em muitos sentidos, a própria soberania dos Estados. ^[1] Indaga-se, finalmente, o que é a Carta do Milênio? Qual é sua importância no âmbito internacional? E até que ponto ela obriga os Estados? Qual sua natureza jurídica dentro do Direito Internacional? Quais seus princípios norteadores e seu impacto na sociedade civil?

Seria ingênuo pensar num mundo mais pacífico, próspero e justo se a os objetivos do Milênio não são levados em conta na elaboração dos programas dos governos a nível global.

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2. Carta de Milênio no âmbito internacional

2.1. O que é a Declaração de milênio?

Como enunciada nas páginas supra, a Declaração do Milênio é um documento produzido pela Organização das Nações Unidas, resultante da Cúpula de Chefes de Estados e Governos dos países membros, de 6 a 8 de setembro de 2000, em Nova York, com a participação, sem precedente de 100 Chefes de Estado, 47 chefes de Governo, 3 Príncipes, 5 Vice-Presidentes, 3 Primeiros Ministros, 800 Delegados e 5500 jornalistas ^[2], durante a qual, firmaram compromissos para serem assumidos no tocante ao desenvolvimento dos povos no respeito aos valores e princípios, e no cumprimento dos objetivos-chave traçados.

Os Chefes de Estados e Governo, além de reafirmarem a fé na Organização das Nações Unidas e em sua Carta Magna, e de reconhecerem a responsabilidade deles em manter os Princípios da dignidade humana, igualdade e eqüidade a nível global e como lideres por terem o dever de libertar a todos os povos do mundo, especialmente os mais vulneráveis e, em particular, as crianças do mundo, às quais pertence o futuro, mostraram-se determinados em estabelecer uma paz justa e duradoura em todo o mundo de acordo com os objetivos e princípios da Carta e dedicados em apoiar todos os esforços na manutenção da igualdade prevalecente de todos os Estados; respeito pela sua integridade territorial e independência política; resolução de disputas por meios pacíficos e em conformidade com princípios de justiça e legislação internacional; o direito à autodeterminação dos povos que ainda se encontram sob a dominação colonial e ocupação estrangeira; não-interferência nos negócios internos dos Estados; respeito pelos direitos humanos e liberdades fundamentais; respeito pelos direitos iguais de todos sem distinção de raça, sexo, língua ou religião; e cooperação internacional na resolução de problemas internacionais de caráter econômico, social, cultural ou humanitário. ^[3]

São considerados valores fundamentais e essenciais às relações internacionais: liberdade, igualdade, solidariedade, tolerância, respeito pela natureza, responsabilidades compartilhadas.

A Declaração destaca os objetivos-chave para transformar em ações esses valores: a questão da paz mundial, segurança e desarmamento para libertar os povos da praga da guerra, o desenvolvimento e erradicação da pobreza a fim de libertar os companheiros homens, mulheres e crianças das condições desumanas de extrema pobreza, às quais mais de um bilhão delas estão sujeitas correntemente, a proteção do ambiente comum, os direitos Iguais, democracia e boa governança, proteção dos vulneráveis, a satisfação das necessidades especiais da África, os meios para reforçar as Nações Unidas.

2.2. Natureza Jurídica da Declaração do Milênio

Apesar da sua importância no direito internacional e da presença impressionante dos Chefes de Estados e Governos que assumiram os compromissos perante a ONU, a Carta de Milênio não é um tratado, porém tem efeito moral na política internacional de cada país cujos representantes endossaram os Objetivos de Desenvolvimento de Milênio (ODMs). É um pacto de compromisso para enfrentar os desafios que se apresentarão pela frente.

A Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados (1969) define o Tratado como um acordo internacional concluído por escrito entre Estados e regido pelo direito Internacional, quer conste de um instrumento único, quer de dois ou mais instrumentos conexos, qualquer que seja sua denominação específica.

Reconhecem-se universalmente os princípios de livre consentimento e de boa-fé e a regra pacta sunt servanda.

Contrariamente à Carta do Milênio, o Tratado de Viena reveste-se de autoridade jurídica, mesmo para os Estados não signatários, em virtude de ser ela geralmente aceita como ‘declaratória de direito internacional geral. ^[4] Trata-se de um acordo firmado entre sujeitos de direito internacional e que visam a produzir efeitos jurídicos entre as partes. A Declaração de Milênio não estabelece direitos e obrigações mútuas entre as partes. Inexiste o animus contrahendi. Não gera norma que obrigue as partes signatárias. Sua força é moral. Os chefes de Estados e Governos assinaram o compromisso de desenvolver o mundo, de combater os problemas cruciais tais que a pobreza e a miséria, o desarmamento, e a proteção do meio-ambiente.

Tal Declaração pode ser classificado como gentlemen´s agreements, ou seja, acordos de cavalheiros, regulados por normas de conteúdo moral, cujo respeito repousa sobre a ‘honra’. São concluídos entre Chefes de Estados ou de Governo estabelecendo uma linha política a ser adotada entre as partes (...) tais acordos têm por objetivo enunciar a política que seus signatários pretendem seguir, tornando-se, para eles, um compromisso de honra. ^[5]

Segundo Rezek, citado por MAZZUOLI (2004, 54) Os ‘gentlemen´s agreements’ não são tratados, mas não em virtude da qualidade dos seus atores, que são pessoas humanas investidas em cargos de mando e que assumem o compromisso ‘moral’ não em nome do Estado que representam, mas em seu próprio nome. Tais acordos não são tratados em virtude do teor de compromisso que as partes assumem, quando ali se detecta a vontade de falta de produção de efeitos jurídicos. ^[6]

Observa-se, contudo, que a Carta de Milênio carece de força jurídica, mas a relevância e o caráter urgente das metas definidas transcende a classificação de simples compromisso de cavalheiros porque envolve questões importantes voltadas para os desafios da humanidade: fome, pobreza, miséria, mortalidade infantil, Aids, meio-ambiente, educação, questão de gênero, desarmamento, etc. Não segue as etapas do processo de formação regulamentado na Convenção de Viena, apesar de os chefes de Estados e de Governos presentes tiverem, em razão do cargo, capacidade originária. A Declaração mostra claramente que a vida humana está em jogo, e, que chegou a hora de pensar no ser humano e na sustentabilidade do planeta. É uma urgência. Os países ricos têm a obrigação moral de aumentar a sua ajuda aos países pobres. Quantos bilhões de dólares são gastos unicamente com armamento e quantos são investidos nas questões sociais dos países subdesenvolvidos?

2.3. Os Objetivos de Desenvolvimentos do Milênio

Vejamos os oito ODMs cujo mandato do cumprimento foi confiado aos Chefes de Estados e Governos:

No primeiro objetivo, visa-se erradicar a pobreza extrema e a fome, ou seja, trata-se de reduzir pela metade o percentual de pessoas cujos ganhos sejam inferiores a um dólar por dia e reduzir pela metade o número de pessoas que padecem de fome. No segundo, procura-se assegurar a todas as crianças uma educação primária completa de qualidade e o acesso à educação secundária de qualidade, no mínimo, a 75 % de jovens, com índices crescentes de eficiência terminal e oportunidades de educação a longo prazo à toda a população.

O terceiro objetivo busca promover a igualdade entre os Gêneros e a autonomia da mulher, ou seja, eliminar as desigualdades entre os gêneros no ensino primário e secundário, de preferência, para o ano 2005, e em todos os níveis do ensino para 2015. Faz parte do quarto objetivo a redução da taxa de mortalidade infantil em dois terços, especialmente, das crianças de menos de 05 anos.

Assim, visa-se, no quinto objetivo, melhorar a saúde materna reduzindo a taxa da mortalidade materna em três quartos. Considerando a questão da saúde, o sexto objetivo propõe-se combater o VIH/SIDA, o paludismo (malária) e outras doenças endêmicas. O compromisso se refere à maneira de deter e reduzir a propagação da HIV/SIDA, bem como à maneira de deter e começar a reduzir a incidência da malária e outras doenças graves.

O sétimo objetivo tem por meta a garantia da sustentabilidade do Meio-Ambiente, procurando, para tanto, incorporar os princípios de desenvolvimento sustentável às políticas e programas nacionais e investir na exploração dos recursos naturais, bem como reduzir pela metade o percentual das pessoas que não têm acesso à água potável.

A meta do oitavo objetivo é de Fomentar uma associação mundial para o Desenvolvimento, visando desenvolver um sistema comercial e financeiro aberto, baseado em normas previsíveis e não-discriminatórias, incluindo o compromisso de lograr uma boa gestão dos assuntos públicos e a redução da pobreza, em cada país e no plano internacional.

Há vários outros assuntos na Declaração, porém, queremos apenas destacar os mais urgentes em torno dos quais os governos, as instituições financeiras e, a sociedade civil e as ONGs devem se unir para combater as desigualdades e injustiças sociais.

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3. O Brasil e a Declaração do Milênio

3.1. Os compromissos do Brasil em face dos ODMs

Sem embargo, o Brasil tem se esforçado para implementar os ODMs e tem arrancado aplausos em certos assuntos tanto no âmbito nacional quanto internacional. Pode-se citar na política interna o Programa Fome Zero que coaduna com o objetivo da Carta de Milênio de erradicar a extrema pobreza e fome. No plano de segurança e desarmamento, nota-se a promulgação e publicação do Estatuto do desarmamento (Lei nº 10.826/2003), e a tomada de medidas práticas para combater atos terroristas e criminalidade transnacional. No plano social, além de outros programas implementados ou em fase de implementação, reconhece-se a importância da Lei do Idoso (Lei nº 10.741/2003). No terreno da manutenção de paz e missões de consolidação da paz, viu-se o Brasil passar da cultura da indignação e hipocrisia que sempre caracterizou os países desenvolvidos para uma cultura de prevenção para chefiar a missão de paz no Haiti.

Para cumprir os compromissos assumidos incluindo, para tanto, os objetivos da mesma em seu plano de governo e lograr êxito quanto à sua aplicabilidade nas ações concretas, observa-se também intensas atividades diplomáticas do governo brasileiro no que diz respeito ao continente africano contemplado pela Declaração como prioridade. Como satisfazer as necessidades especiais de África sem aproximação e fortalecimento das relações bilaterais? Atende, então, o governo brasileiro, quando intensifica viagens para o continente africano num gesto de cooperação entre estados para enfrentar os desafios que eles têm para frente: a pobreza extrema, a esmagadora dívida externa, os conflitos armados, as doenças endêmicas (Aids, malária) e o desenvolvimento sustentável. A Cúpula Mundial sobre o desenvolvimento Sustentável realizada em Joanesburgo, África do Sul, em setembro de 2002, endossou os ODMs como um pilar fundamental da agenda do desenvolvimento sustentável global. ^[7] Não se pode olvidar o empenho do Brasil ante a OMC pleiteando um tratamento igualitário no tocante às políticas agrícolas entre blocos econômicos Mercosul e União Européia. Sem dúvida, nota-se alguns progressos já feitos pelo país, porém, existem ainda muitos desafios pela frente.

Espera-se do Brasil mais vontade política na consecução dos ODMs no combate à pobreza e fome, na melhoria da saúde materna e da redução da mortalidade infantil, na eliminação de disparidade entre sexos em todos os níveis do ensino, no respeito aos direitos da mulher, procurando levar a cabo, na qualidade de país signatário, as decisões que emanaram da Conferência do Milênio. Para isso, é preciso promover uma campanha de informações para que os ODMs cheguem a todos os níveis e a todas as pessoas. Todos organismos nacionais e internacionais, a sociedade civil e organizações intergover-namentais e não-governamentais devem unir-se e aproveitar a oportunidade para trabalhar juntos e aumentar a pressão sobre os governos, lembrando-lhes os Compromissos do Milênio e exigir a participação da sociedade civil na elaboração dos planos de governos e no monitoramento dos resultados dos mesmos. Chegou o momento de conciliar a justiça política e a justiça social. Meios eficientes devem ser mobilizados para o êxito dos ODMs.

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Conclusão

Apesar de não ter força de lei para acarretar eventuais sanções, a Declaração do Milênio é um verdadeiro pacto entre estados e organizações internacionais e instituições financeiras e nos lembra o compromisso de todos os países nos assuntos que envolvem interesses da humanidade e que vão de acordo com os propósitos da Carta Magna da ONU, tendo em vista a busca da paz, segurança, solidariedade e harmonia entre os povos, e, com respeito aos princípios de igualdade, liberdade, soberania e autodeterminação dos povos. A lógica dos ODMs é que o mundo é uma aldeia global e todos os são chamados a lutar contra as condições desumanas para dar condições de vida digna a qualquer pessoa. Temos ainda pessoas que vivem com menos de um dólar por dia e outras que não têm acesso à água potável nem à educação. A redução da pobreza se faz urgente e necessária. A Carta de Milênio traz em seu bojo os objetivos assinados por muitos Chefes de Estados e Governo, cujo descumprimento acarretaria uma desmoralização de seus signatários ante a Comunidade internacional. Com a vontade política um outro mundo é possível.

É de suma importância a divulgação desses objetivos para que sejam incorporados nos planos de governos a fim de erradicar a pobreza, a miséria e outros problemas ligados à saúde, moradia e educação.

Considerando o disposto no art. 5º, § 2º, da Constituição Brasileira de 1988, em relações aos princípios fundamentais pela Carta Magna adotados, e, tendo em vista os ODMs em consonância com princípios e garantias fundamentais constitucionais, pode-se, no âmbito interno, incorporá-los ao ordenamento jurídico interno como forma de pressionar o governo para o cumprimento dos compromissos assumidos. Por se tratar de vida, eles teriam aplicabilidade direta, nos moldes que se incorporam internamente os direitos humanos. A não implementação dos ODMs pode ser considerado como crime contra a humanidade porque a vida de milhares de seres humanos está em jogo. Deve-se evitar a classificação de certos atos ilícitos de marajás de crime hediondo enquanto milhares de pessoas vivem com menos de um dólar por dia e nem têm acesso à água potável (água é vida) nem à saúde, educação e moradia dignas? Os compromissos assumidos ante a Assembléia da ONU obrigariam mais os chefes de Estados e de Governos se tivessem força de lei, e daria mais liberdade aos indivíduos para acionar a jurisdição competente tanto em nível nacional como internacional em caso de violação de seus direitos fundamentais, uma vez que todos os objetivos da Declaração do Milênio se referem aos direitos contidos na Carta Magna de 1988. É verdade que os ODMs não têm obrigação jurídica mas moral em relação a sua eficácia e aplicabilidade. Porém, a urgência dos problemas que a Carta do Milênio traz a baila deixa a entender que a omissão dos mesmos nos planos de governo é uma verdadeira afronta aos direitos humanos, constitucionalmente garantidos. O dispositivo do art. 5, § 2º está aberto pois dá margem à entrada ao rol dos direitos e garantias provenientes de tratados, revelando o caráter não fechado e não taxativo do elenco constitucional dos direitos fundamentais. ^[8]

A intenção firmada perante a ONU com mais de 189 Chefes de Estado e Governo deveria ter, para seu caráter solene e sua aprovação pela Assembléia da ONU, força de tratado fundada no princípio de pacta sunt servanda, uma vez que os elementos estão presentes: o consentimento das partes e a boa-fé, sem falar da validade do ato firmado pelas personalidades acima mencionadas.

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Referências Bibliográficas

CARTA DE MILÊNIO – Valores e Princípios

MACIEL, Marco. A ONU e a Cúpula do Milênio. In: Carta Internacional, ano VIII, nº 52, outubro 2000.

MAZZUOLI, Valério de Oliveira. Tratados Internacionais: (com comentários à Convenção de Viena de 1969), 2.ed., São Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2004, p. 38.

MAZZUOLI, Valério de Oliveira. Direito Internacional: tratados e direitos humanos fundamentais na ordem jurídica brasileira. Rio de Janeiro : América jurídica, 2001.

ONU – Rumo ao objetivo do Milênio de reduzir a pobreza na América Latina e o Caribe – Prólogo do Relatório elaborado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e outros, ONU, Santiago de Chile, 2003.

Site. Disponível em : < http://www.regg.ufrgs.br/msd_po.htm> Acesso em 21 jun.2004

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Notas

¹ MACIEL, Marco. A ONU e a Cúpula do Milênio. In: Carta Internacional, ano VIII, nº 52, outubro 2000.

² Vide site http://www.regg.ufrgs.br/msd_po.htm

³ Vide Carta de Milênio – Valores e Princípios.

⁴ MAZZUOLI, Valério de Oliveira. Tratados Internacionais: (com comentários à Convenção de Viena de 1969), 2.ed., São Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2004, p. 38.

⁵ Ibidem. p. 54.

⁶Ibidem. p. 54.

⁷ ONU – Rumo ao objetivo do Milênio de reduzir a pobreza na América Latina e o Caribe – Prólogo do Relatório elaborado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e outros, ONU, Santiago de Chile, 2003.

⁸ MAZZUOLI, Valério de Oliveira. Direito Internacional: tratados e direitos humanos fundamentais na ordem jurídica brasileira. Rio de Janeiro : América jurídica, 2001, p. 60.